體系、國家、社會視角下美國對外貿易政策——奧巴馬貿易政策為例分析

王 志

（西安外國語大學國際關系學院 陜西 西安 710128）

奧巴馬執政以來，其貿易政策更多偏向于貿易保護。具體來說，不再積極推動多邊貿易體系發展，多哈回合停滯不前；主張地區和雙邊貿易來彌補多邊貿易的不足。重新審視美墨、美韓等雙邊貿易協定、積極鼓吹跨太平洋伙伴關系協議談判。希望在這些貿易協定中加入環境、勞工等標準；以國內法律等形式，推行如經濟刺激計劃的“購買美國貨”條款、《2008消費品安全改進法案》、技術性貿易壁壘等貿易保護措施。奧巴馬貿易政策體現了復雜的國際、國內政治經濟變遷，需要綜合的框架分析。為此，本文試圖從體系、國家和社會三個層面出發，著重追蹤它們的發展變化，以便更深地理解奧巴馬政府貿易保護主義本質、對中美貿易關系的影響。

一、體系層次分析

體系層次分析的新現實主義理論認為國際權力分配影響國家貿易決策，典型代表為霸權穩定論。該理論認為自由貿易需要霸權國家的維持，霸權衰落將導致全球貿易保護主義的興起。根據這一論點，美國在20世紀70年代霸權衰落是美國國內貿易保護主義抬頭的原因，表現為強調公平貿易，如301條款等。體系層次分析的國際制度理論認為國際規范制約了國家行為，即使當初建立該制度的霸權消失，國際制度仍能發揮作用，這得益于國際制度所具有的穩定功能。從體系層次進行分析最大缺陷在于忽視了國內因素。“像所有體系層次分析一樣，霸權穩定論只認為國際因素對民族國家的限制，沒有國內政治進程理論，它對于解釋國際領域內重復發生的行為受到限制。”[1]但是毫無疑問，體系層次因素為奧巴馬政府對外貿易政策決策提供了基本的國際背景，這表現在：

第一，美國霸權衰落，特別是在經濟領域中的衰落是不爭的事實，這導致了美國國內產業遭受越來越多的國際壓力，貿易保護主義開始興起。這一趨勢開始于20世紀60年代末和70年代初，雖然20世紀90年代有所回升，但是2008年開始，美國經濟危機爆發，這一論調重新開始。1965年，日本對美國的出口超過進口；1966年，西德對美國的出口超過進口，1968年則是加拿大；1971年美國的對外貿易平衡出現歷史性轉折，出現了22.6億美元的逆差，1972年進一步達到64億美元[2]。從1974—2011年美國每年都是貿易逆差，2011年美國貿易逆差達到5599.56億美元[3]。對外貿易在美國經濟中發揮越來越大的作用，到2008年，美國商品和服務進出口額占美國國內生產總值的30.8%，出口占美國經濟的13.1%[4]。一方面是美國國內產業在國際市場上缺乏競爭力；另一方面是美國對貿易依存程度的加大，奧巴馬政府將面臨越來越強大的國際壓力。為恢復美國經濟，在全球貿易保護主義壓力下，奧巴馬政府對外貿易政策將呈現出更多的侵略性。上臺之初，奧巴馬出臺了貿易問題的基本政策報告：《貿易政策議程》(Trade Policy Agenda)。該報告一方面強調了美國將繼續遵守現有的貿易規則，另一方面則要求利用貿易作為維護美國經濟地位的手段，體現了試圖改變貿易規則的心愿。

第二，國際制度，特別是WTO現有的規則對美國的貿易政策形成了較大制約，美國在現階段還不大可能違背這些規則，但是，奧馬巴政府多邊貿易政策實質有所變化。在出臺的《貿易政策議程》的報告中，奧巴馬政府強調了“支持基于規則的貿易體系”，“政府確保美國對于基于規則貿易體系的承諾，促進美國和其貿易伙伴國民的福利。我們將持續這個國家對WTO的多邊貿易規則和爭端解決的承諾，WTO既是通過協商促進多邊自由化也是反對貿易保護主義的場所。”基于美國嚴峻的經濟形式，奧巴馬政府更多利用多邊貿易體系維護美國利益，而不是促進多邊貿易體系發展。在一定程度上，國際制度規則的制約作用，很難抑制奧巴馬政府為了刺激經濟發展，而挑起的貿易保護主義浪潮。為了恢復經濟發展，國內政策調整，成本代價高昂。相反，通過打開國外市場，擴大美國商品的出口，既有利于恢復美國經濟，又無需太大國內成本。勞倫斯認為，任何刺激經濟發展的計劃都有相應的代價，最好的方式需要依賴打開國外市場。為此，美國需要多邊貿易體系，作為打開國外市場的手段，以恢復美國經濟。“打開國外市場的政策能刺激美國商品需求，而不需付出額外代價，也將為美國公司提供更多機會。”[5]

因此，在體系壓力背景下，奧馬巴多邊貿易政策呈現以下特點：多邊貿易體系是打開國外市場，創造就業，恢復美國經濟有效手段。美國目標是利用現有多邊貿易體系，而不是進一步促進多邊貿易體系發展。美國多邊貿易政策已然發生了變化。作為二戰后實力最為強大的國家，美國一直是多邊貿易體系有力的支持者和推動者。沒有美國的努力和相應的犧牲，多邊貿易體系也許就不會走得這么遠。但是，美國多邊貿易政策向實用主義轉變，將其作為實現美國經濟復蘇的手段，極大地限制了多邊貿易體系進一步發展。這具體表現在，奧巴馬政府上臺以來，并不急于獲取“貿易促進授權”。沒有該權力，總統即使獲得了貿易談判成果，也會由于國會中難以通過而夭折。“奧巴馬還有意削弱美國總統享有的貿易促進權，讓國會在選擇自由貿易對象上發揮更大作用。”[6]歷史上，美國政府同其他國家談判通過了國際貿易組織（ITO），但是由于國會難以批準而失敗，最終只能成立臨時性的多邊貿易組織——關貿總協定。在其上任后出版的貿易議程中，奧巴馬呼吁在WTO多哈回合貿易談判中“糾正不平衡”，要重新調整談判有限次序，以勞工和環保優先順序，從而為破壞作為“發展議程”的多哈回合談判作好了準備。“基本而言，我們的貿易政策需要切實了解自由化對我們的工人，其家庭及其社會的經濟后果，我們的國會正在改進我們現行的調整援助計劃并取得了進展，說明這一事實已經得到認同。”[7]對此，金融時報撰文聲稱，奧馬巴授意美國駐世界貿易組織代表作一名“說不的”談判者，以這種不光彩的手段扼殺了去年12月份的多哈回合談判。

二、國家層次分析

國家理論從政府與國會之間的互動出發，分析美國貿易政策制定權力變遷，來理解美國貿易政策變化。該理論假設，國會是美國貿易保護主義的大本營，而總統偏好自由貿易，貿易政策在國會和總統之間分享，權力天枰朝向哪邊，貿易政策就偏向哪邊。其代表性人物I.M.戴斯勒在其作品《美國貿易政治》一書中強調，保護國會的對外貿易政策制度設計是美國推行自由對外貿易政策的根本：國會立法者把自己排除出具體特定產品貿易立法之外，國會議員認為貿易立法太過于復雜和太過于繁瑣，因此把具體關稅削減的權力讓渡給總統，國會起著監督的作用。另一位代表性人物羅伯特·帕斯特（Robert Pastor）提出了府會政治的解釋模式，他集中分析了美國的兩大權力結構：行政機關和立法機關的制度特征，考察了他們從1926—1976年的關系演變，認為美國的國際經濟政策從國會逐漸向行政機關轉移，從而在美國出現了自由對外貿易政策[8]。從歷史來說，美國國會掌握了貿易政策制定大權，因此，大部分時間里，美國關稅壁壘較高。這種情況直到20世紀30年代才結束，國會下放了大部分貿易政策制定的權力給予總統，由此，開啟了二戰以來美國自由貿易政策。但20世紀70年代以來，情況發生了改變。一方面，尼克松“水門事件”爆發，引起了人們對“帝王般”總統的擔憂；另一方面，美國經濟力量衰落，美國國內貿易保護主義勢力重新抬頭，國會重新審視總統貿易政策制定的權力，對總統施加了更多限制。因此，從府會權力關系來說，國會基本控制了美國貿易政策制定大權，總統分享貿易政策制定權力空間縮小，權力天枰重新倒向了國會。美國貿易政策中，總統偏好自由貿易、國會是貿易保護大本營的這一格局也發生了變化。無論是美國總統還是國會，不再將自由貿易作為國家基本政策目標，也不再將維護多邊貿易體系穩定為己任，而是強調“公平貿易”，將貿易作為開拓國外市場，振興美國經濟的手段。

奧巴馬總統執政以來，其貿易政策并沒有脫離這一背景，基本格局是國會主導貿易政策的制定，總統配合的格局。而且，奧巴馬上任之初，國會選舉中眾議院共和黨大勝，參議院民主黨僅僅獲得微弱優勢，從而進一步加劇貿易政策權力分享中國會優勢。雖然奧巴馬高呼“改變”口號登上總統寶座，但他并沒有能力改變總統、國會在貿易政策制定的權力現狀。在國會議員缺乏多邊貿易體系發展興趣條件下，地區和雙邊貿易協定成為奧巴馬貿易政策的核心。在國會壓力下，奧馬巴政府希望重新審視地區貿易協定，以符合國會議員的胃口。正如美國眾議院預算委員為貿易次委員會議員凱文·布蘭迪（Kevin Brady）所說，白宮需要和國會議員協商，如給予俄羅斯PNTR，貿易促進授權等[9]。在奧巴馬競選期間，為了迎合國內選民，他承諾重新審視和修訂北美自由貿易協定、美國-哥倫比亞自由貿易協定、美國-韓國自由貿易協定等，認為這些協定需要加入有關保護勞工和環境的條款。為了敦促奧馬巴履行其諾言，2009年，國會貿易工作小組要求奧巴馬政府徹底重新考慮美國的貿易政策：放棄多哈回合貿易談判，正式對現有的貿易協定進行審查。其中國會貿易政策小組議員米歇爾·米肖（Michael Michaud）引入一項法案，要求重新審視世界貿易組織協定、北美自由貿易協定和中美州自由貿易協定等，這些協定中需要加入保護美國勞工權益、確保對美國工人保護等條款。在國會約束下，奧馬巴政府重新開啟了這些談判。多哈回合受阻后，在獲得國會同意前提條件下，奧馬巴政府提出了“跨太平洋伙伴關系”談判。和雙邊貿易協定類似，奧馬巴希望通過這些協定，將美國貿易公平貿易政策理念，貿易政策的社會目標納入這些協定中，達到美國貿易政策的目標：打開國外市場、提升就業率、振興美國經濟。

三、國內社會理論

在美國貿易政策制定過程中，國內社會也發揮著巨大作用。一般來說，國內社會因素包括兩大類：政黨政治和社會利益集團。政黨模式認為政黨在美國對外貿易政策制定過程中起著非常重要的作用，美國對外貿易政策的歷史可以通過政黨政治進行解釋[10]。在美國歷史上，19世紀后半期美國貿易保護政策和共和黨聯系在一起。共和黨代表了北方進口競爭的制造業利益。在意識形態上，共和黨認為政府需要積極行動以促進國家工業化和提高工人工資，提倡高關稅政策。民主黨代表了南方農業出口利益集團利益，意識形態上支持有限政府，反對政府對經濟活動的控制，要求政府實行低關稅政策。1890年《麥金萊關稅法》（McKinley Tariff）是在共和黨總統哈里森政府時期，并且共和黨控制了國會兩院的情況下制定的，平均關稅水平維持在48.9%。1892年民主黨總統克利夫蘭上臺，1894年民主黨控制了國會，通過了《威爾遜-戈爾曼關稅法》（Wilson-Gorman Act），使得平均關稅下降到40%以下。但政黨政治在美國歷史不同時期所起作用并不相同。第二次世界大戰以來，一方面是美國政黨勢力的削弱，另一方面是貿易問題不是政黨爭論的焦點，這削弱了政黨政治在貿易問題上的解釋力。“對外貿易不是黨派之爭的一個主要焦點。民主黨和共和黨爭取的是特殊利益集團的支持，但兩黨都沒有把對外貿易政策作為區分彼此分歧的主要方式。”[11]

20世紀60—70年代以來，政黨政治對于美國對外貿易政策的影響力有所加大。20世紀60—70年代之前，民主黨相對持自由貿易觀點，共和黨反對自由貿易，偏向于貿易保護。隨后，隨著兩黨政治基礎發生變化，兩黨貿易態度發生逆轉，民主黨相對偏好貿易保護，共和黨持自由貿易觀點。20世紀90年代以來，經濟全球化的發展，兩黨內部開始分裂，政黨極化現象比較嚴重，美國貿易政策制定越來越困難，兩黨也不再具有支持總統推行自由貿易政策的共識。一方面，共和黨中大部分黨員支持自由貿易政策，反對在貿易政策中賦予過多社會內容；另一方面，民主黨堅持將貿易政策和勞工、環保等問題聯系起來。進入21世紀以來，美國兩黨對待貿易問題的態度又有一些新的變化。無論是共和黨還是民主黨都將貿易政策作為打開國外市場、恢復美國經濟的手段。兩黨極化有所消減，在維護美國利益的前提上，共識增多，即將貿易政策作為維護美國權力的手段，主張采取貿易保護主義措施。美國政黨貿易政策變遷的背后是社會利益集團利益變化的結果。20世紀30年代之前，共和黨代表的工商界利益集團更傾向于貿易保護，民主黨所代表的勞工集團傾向于自由貿易。20世紀70年代以后，工商界和勞工對于貿易政策態度發生急轉，隨之兩黨貿易政策相應發生變化。20世紀90年代中期以來，全球化進一步發展，導致了美國社會內部分裂，兩黨對待貿易態度也相應發生分裂。美國金融危機以來，為了擺脫危機，美國國內又達成一定共識，將貿易政策作為恢復美國經濟的手段，并最終形成了美國貿易保護主義，也在一定程度上決定了奧巴馬對外貿易政策。作為民主黨總統，奧巴馬在貿易政策中特別強調勞工、環保等社會因素，并認為，無論是多邊貿易體系還是地區、雙邊貿易協定，都需要重新談判，以達到貿易的社會目標，從而人為增加了多邊、雙邊貿易談判的難度。

在社會壓力條件下，奧馬巴政府出臺了相應的政策措施，以保護國內社會作為其貿易政策之基。為此，奧巴馬通過國內法律、政策調整來實現這一目的。2009年，美國國會通過了奧巴馬提出的總額為8190億美元的經濟刺激計劃，其中包含廣受爭議的“購買美國貨”條款，其中規定，獲得刺激方案資金支持的任何基礎設施項目，其使用的鋼鐵產品必須是美國生產。2009年，美國消費者安全委員會開始執行《2008消費品安全改進法案》，對不符合安全條例的產品將直接徹底銷毀，企業違規將被重罰。該法案也要求外國制造商、美國進口商和其他當事方必須書面認證進口產品符合美國消費品委員會負責執行的法規和標準。2009年，美國發布農產品、食品衛生標準等技術性貿易壁壘。2010年，美國眾議院以多數票通過了《匯率改革促進公平貿易法案》，對低估本幣匯率的貿易伙伴國征收特別關稅。2010年，奧巴馬提出了“國家出口動議”，期望以出口擴大帶動就業增長，最終實現經濟復蘇，并重設了總統出口委員會和國際貿易咨詢委員會，加大對出口企業尤其是中小企業的融資支持，強化官方出口信用機構對出口的扶持功能。這些措施充分體現了奧馬巴希望以貿易促就業，以強化政府職能促出口的政治意圖[12]。這些國內行政、法規將貿易和社會問題緊密聯系起來，進一步加劇了美國貿易保護主義。

四、結論

從歷史上看，美國貿易保護是常態，自由貿易則是例外。二戰以來美國貿易政策歷經變化，但趨勢是貿易保護主義色彩越來越濃厚，對世界政治經濟以及中美關系發展造成了一定的消極影響。從體系、國家、社會三個層面，能有力解釋美國貿易政策變遷。體系層面來說，世界經濟不景氣，多邊貿易規則的弱化，是美國實行貿易保護主義的背景因素。美國總統和國會權力變遷則是美國貿易保護主義的制度性保證。美國政黨政治變遷，利益集團對于貿易政策態度轉變是美國貿易保護的社會性根基。特別是金融危機以來，為了恢復美國經濟，總統和國會達成一定共識，將貿易政策作為開拓國外市場，振興美國經濟的工具。因而，只要這三個層面因素不發生根本性變化，美國貿易政策仍將維持貿易保護。奧巴馬第二任期即將開始。可以預見，其貿易政策仍將具有延續性，貿易保護主義色彩濃厚。一方面，多邊貿易政策不是其政策重心，對于多邊貿易體系的關注將集中利用多邊貿易體系，而不是發展它。他的主要精力將關注地區和雙邊貿易協定，推進“跨太平洋伙伴關系”、美韓、美墨等雙邊協定，試圖在這些協定中加入勞工、環境標準；另一方面，繼續利用國內法律和政策，保護國內市場，擴大國外市場，促進國內就業水平和維護經濟的發展。

奧馬巴第一任期內，其貿易保護主義極大地損害了中美貿易關系。一方面，美國通過國內法律等手段，對中國出口美國產品征收反傾銷和反補貼稅等。如2009年，美國國際貿易委員會以中國輪胎擾亂美國市場為由，建議美國在現行進口關稅基礎上，對中國輸入乘用車與輕型卡車輪胎連續三年分別加征55%、45%和35%的從價特別關稅；另一方面，美國通過多邊貿易體系，指責中國違背了WTO的基本規則。如最近WTO成立專家組，正式開審“美國訴中國針對部分原產于美國的汽車產品實施反傾銷、反補貼”一案。在此種情況下，需要認識到美國貿易保護主義的長期性和延續性。自20世紀70年代以來，美國出臺了“公平貿易政策”，20世紀90年代，美國又開始實施“戰略貿易政策”，到奧巴馬政府以來，更是將貿易政策作為重整美國經濟、恢復美國霸權地位的手段，其目標主要針對中國。因而，中美貿易摩擦日益增多，也日益復雜。同時，也需要認識到美國貿易保護主義變化對中美貿易關系的影響。由于奧巴馬政府對于貿易政策理念的改變，將貿易作為實現其國家利益的工具。出于對中國快速發展的擔憂，美國將利用貿易政策作為遏制中國，打壓中國的手段，中美貿易摩擦政治化趨勢不可避免。有鑒于此，中美貿易仍然不會一帆風順。從美國推進“跨太平洋伙伴關系”中可以看出，奧馬巴政府并沒有打算將中國包括在內，其政策意圖有從經濟上孤立中國之嫌。但是，鑒于中國在貿易領域影響力，構建一個缺乏中國的環太平洋伙伴關系是不現實的。在美國，已有學者呼吁需要將中國包括在內。但是出于戰略目的，奧巴馬政府很難改變初衷。未來，中美貿易關系還需要經受更大考驗。

［1］G.John Ikenberry eds al,Introduction:Approaches to Explaining American Foreign Economic Policy［J］,International Organization,Vol.42，No.1，Win 1988

［2］陳寶森.美國經濟與政府政策［C］.北京：世界知識出版社，1988：825、855.

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［8］Robert Pastor.Congress and the Politics of U.S.Foreign Economic Policy［C］.Berkeley:University of California Press.1980（86）.

［9］Kevin Brady,Outlook for US Trade Policy for 2012-2013,http://www.piie.com/events/event_detail.cfm EventID=231

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