戶籍制度改革“半城鎮化之痛”的現狀、問題及法律對策——來自重慶“一圈兩翼”地區294戶農民的調查

梁 瀟

（西南政法大學 重慶 400041）

重慶市自2010年8月份啟動戶籍制度改革以來，計劃在兩年內解決338萬農民的城鎮戶籍問題，十年內使1000萬農民“變身”，這是幾十年來中國戶籍制度改革規模最大、影響較深遠的一次實踐。迄今為止，重慶市已轉戶農民在330萬以上，初步完成了既定的短期目標。為進一步了解現階段重慶市戶籍制度改革中存在的問題，課題組于2012年4月至6月對全市“一圈”及“兩翼”地區的8個區縣的鄉鎮（北碚區金刀峽鎮、南岸區迎龍鎮、永川區雙石鎮、大足區寶興鎮、忠縣石黃鎮、奉節縣紅土鄉、黔江區濯水鎮、石柱石家鄉）進行了綜合調查。調查分為兩個階段：一是通過鄉鎮領導干部座談、鄉鎮基層政府相關工作人員訪談，初步了解鄉鎮在推進戶籍制度改革方面的情況及存在的困難；二是采取隨機抽樣、整群抽取和典型抽樣相結合的方法，對以上8個鄉鎮的共計294個已轉戶農民進行了問卷調查，初步了解了他們的生活、就業現狀。

一、重慶戶籍制度改革的現狀

從對294戶轉戶農民的抽樣調查結果來看,當前戶籍制度改革出現了四個比較顯著的現象：

（一）“轉戶進城少”現象。大多數轉戶農民的戶籍轉入地為當地鄉鎮（73.47%），而大多數轉戶農民的實際居住地仍然為轉戶前戶籍所在地（79.93%），即仍然居住在農村，沒有進入城鎮。

（二）“轉戶退地少”現象。目前轉戶農民對是否退地持觀望態度，7.82%的轉戶農民退出了承包地。這可能與重慶現行土地保留過渡期政策有關。（為了確保轉戶居民實現平穩過渡，重慶市戶籍改革政策中對轉戶居民承包地和宅基地的退出設定了3年過渡期，允許轉戶居民最長3年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權。過渡期結束后，可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。）

45.24%的轉戶農民退出了宅基地。這可能與地票交易有關。（“地票交易”就是：將農村宅基地及附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公共事業建設用地等建設用地復墾為耕地，產生建設用地指標，這一指標化為抽象的“地票”，然后在交易所交易，可以在全市的范圍內、更有價值的地方“落地”，實現農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換，土地資源得到優化配置。）

（三）“轉戶務農多”現象。據調查結果，74.49%的轉戶農民具有在城鎮從事非農職業的需求，但總的來看，現真正從事非農職業的僅占調查總數的29.93%，仍然從事農業耕作的占55.1%，無任何職業的占14.97%。

（四）“轉戶參保少”現象。根據調查結果，大部分轉戶農民仍然參加原來的農村合作醫療保險（86.39%），且大部分轉戶農民未參加城鎮的養老保險（66.67%）。

綜合被調查鄉鎮政府提供的數據來看，轉戶農民共計144420人（奉節缺），已轉戶進城定居農民共計3087人（奉節缺），占已轉戶農民總比例21.7%；已轉戶未進城定居農民共計11123人（奉節缺），占已轉戶農民總比例78.3%。因此，被調查區域在推進戶籍制度改革工作的總體現狀是：大部分農民雖然已經轉戶，但仍舊居住在農村，仍然以從事農業為主，沒有享受到城鎮的就業、醫療、教育、住房、養老等公共服務。這使得重慶市在推進戶籍制度改革的現階段呈現出“半城鎮化”或“半市民化”的特征（具體見下表所示）。

表1 調查區域轉戶農民生活現狀描述性統計結果

二、戶籍制度改革中存在的法律問題及成因

根據抽樣調查，轉戶農民對參與戶籍制度改革的評價是：5.1%的轉戶農民認為“沒轉戶之前的生活好”，24.83%的轉戶農民認為“比轉戶之前的生活好”，70.07%的轉戶農民認為“跟以前差不多”。因此，大部分農民對參與戶籍制度改革的滿意程度不高。這根源于目前戶籍制度改革中存在的三個問題：

（一）對戶籍制度的價值和功能的誤讀

每個人對現行戶籍制度都有不同的評價。一般認為戶籍制度的主要弊端在于侵犯《公民權利與政治權利國際公約》所規定的遷徙自由。因為我國的現行憲法并沒有明確規定“遷徙自由”的權利，而現行戶籍制度強調審批、暫住等制度又極大地阻礙了“遷徙自由”權利的行使。

其實，《公民權利與政治權利國際公約》所規定的遷徙自由屬于人身自由的一種，包括公民自主選擇住所和自主流動，強調“選擇”的權利。而現行戶籍制度的審批、暫住等并不能阻礙公民“選擇”的權利，它只牽涉起到對既定事實的確認。事實上，無需戶籍登記，只需要公民身份證，我國的公民仍然可以行使自由遷徙和選擇的權利。戶籍制度誕生的本來目的應該有兩個：一是確定主體的法律資格；二是為政府和社會提供必要的人口信息，以幫助政府更好地為民眾服務。正因如此，國外也有類似“人事登記”、“民事登記”等，而“登記”本身是一個中性的詞匯，戶籍制度本身也應該是一個中性的制度，僅多具有技術性的含義。每個法律制度的設立都有它特定的價值取向和功能。戶籍制度本身僅僅只應承擔確認和提供信息的責任，而不應該讓它再承擔諸如控制人口流動、維護社會穩定等功能。換句話說，戶籍制度僅僅是確認權利的法律制度，而不是分配權利和義務的法律制度。

因此要發揮戶籍制度的功能，首先就應該明確戶籍制度的立法目標和價值取向，退去戶籍制度身上的多余功能。簡單地認為戶籍制度只要取消，二元的城鄉差異就會消失的認識是膚淺的。當下的戶籍制度之所以讓人們覺得和自己的個人權益密切相關，甚至造成不公，是因為有太多附帶在戶籍制度上的權利。戶籍制度在推行的過程中，由于把人口分為城鎮人口和農村人口，并配以不同的勞動就業、社會保障、教育醫療等政策制度，讓以上各種利益的分配以戶籍作為區分標準。讓人產生戶籍制度就是一切罪惡之源的錯覺。因此，戶籍制度本身并不是造成不公平的原因，其根源是附屬于戶籍制度上的權利。

正如調查中所顯示，農村居民轉戶后，雖然在戶籍身份上發生了變化，但并不會自動穿上住房、養老、教育、就業、醫療、保險“五件衣服”（為了讓農民有尊嚴的轉城入戶，重慶市規定農村居民轉戶后，宅基地、承包地、林地等農村“3件衣服”可繼續保留。而與此同時與城鎮居民享有同等待遇，穿上城市就業、社保、住房、教育、醫療“5件衣服”，五大保障上實現一步到位，健康推進城鎮化）。因為城鎮住房、養老、教育、就業、醫療、保險等方面均有相應的政策條件。比如重慶市規定在國家出臺城鎮企業職工基本養老保險與城鄉居民社會養老保險之間的具體轉移銜接辦法之前按照“待遇不重復享受、就高發放”的原則支付老年人員基本養老金。具體發放標準不明確，而城鎮職工養老保險和城鎮職工醫療保險參保的均要求有依托單位，且繳費水平高。這讓轉戶未落實工作或未有穩定收入的轉戶農民難以實際享受保險福利。而“五件衣服”落實程度不夠使轉戶農民缺乏可持續發展保障，這是造成當前大部分轉戶農民不愿意進城的直接原因。

（二）戶籍制度改革中不恰當的行政行為方式

當下我國正處于并將長期處于社會主義的初級階段，社會主義初級階段的法治的目的是什么？這是筆者常常會思考的一個問題。一般來說談到“法治”，我們可能會想到“依法治國”、“對公權力的均衡與控制”等這些概念。但是對處于社會主義初級階段的中國而言，通過法律完全控制權力，恐怕是法律不能承受之重，“法治的本質并非是要用理想去代替不完善的政府，而是要在不完善的現實政府和不完善的個人生活之間，建立一種有效的選擇和協調機制，使人們能夠根據資源優化配置的經濟合理性原則和成本最小化原則。”[1]筆者竊以為就中國的現實而言，“依法治國”的目的與其定位為“控權”，不如定位為實質性地解決社會爭議。如果有了這個定位，我們就可以更具有傾向性地研究如何運用法律手段來有效解決社會爭議。“溝通與合作”應該成為法律，特別是行政法解決問題的新模式。正如溫家寶總理所言我們要建立的是“服務型政府”，強調由管制型政府向服務型政府的轉型，具有強制色彩的管理手段應向協商、參與、開放的柔管理方式轉變，管理不是目的，服務才是根本。在此背景下，傳統行政法也需要探索新的執法模式，從過去的強制性執法模式向柔性執法模式轉變。柔性執法模式的出現可以有效地彌補強制性執法模式的不足。一般認為柔性執法模式具有以下特點：“首先，從主體上看，軟法規則的形成主體具有多樣性。既可能是國家機關，也可能是社會自治組織或混合組織等，當然，后兩者形成的規則需要得到某種形式直接或間接的國家認可；其次，從形式上看，軟法的表現形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規范作用的慣例；再次，從內容上看，軟法一般不規定罰則。軟法通常不具有像硬法那樣的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激勵性的規定；最后，從效力上看，軟法通常不具有國家強制約束力，而是依靠制度、輿論導向、倫理道德、文化等軟約束力來發揮作用。”[2]行政指導、行政合同等行政行為方式符合柔性執法的要求。在戶籍改革實踐中通過這些柔性執法的互動協調來推動公共治理，實現善治，完全可以作為戶籍改革的選擇路徑。

重慶市自2007年被國家發改委批準設立城鄉統籌綜合配套改革試驗區以來，就已經開始探索戶籍改革之路。這在全國普遍存在人口城市化和土地城市不均等發展的情況下，是非常值得肯定的。重慶戶籍制度改革政策的初衷也確確實實是為了鼓勵進城務工農民工、開發區居民、城鎮所在地居民轉戶。但由于重慶戶籍改革規劃很大程度是建立在對未來經濟增長樂觀預期之上，基本以政府對產業、人口的規劃為前提，是政府主導的城市化。而在政府主導的過程之中又由于區縣在戶改初期對相關政策宣傳不到位甚至誤讀，在推進工作時采取了較為激進的指令性方式，讓本來應該運用行政指導等柔性執法方式，以宣傳、建議、鼓勵為主要手段的戶籍改革變味了，從而導致部分轉戶沒有建立在自愿的基礎之上，使部分不具備轉戶條件的農業戶籍人口轉了戶，埋下不符合市場規律的隱患。這是造成戶籍制度改革“半城鎮化”現象的首要原因。

三、戶籍制度改革中定位不清的土地關系

在我國，所謂戶籍制度主要是1958年《戶口登記條例》以及與此相配套的法規規章和政策。但是對戶籍制度改革應該怎樣改法律并沒有相關規定，因此現階段也無法對戶籍改革的效果作法律上的評價。重慶市戶籍改革政策中對轉戶居民承包地和宅基地的退出設定了3年過渡期，允許轉戶居民最長3年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權。過渡期結束后，可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。而我國的《農村土地承包法》規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”且我國的《中華人民共和國土地管理法》也規定只有村民才能擁有宅基地。戶籍改變之后主體本身已經喪失了農村集體組織成員資格，是否應繼續保留承包地和宅基地值得商榷。其次，權利的分配應該建立在平等的基礎上，而維護權利平等首先應該做到權利的不重復享有和不濫用。如果按照設計，轉戶進城的農民已經享有了城市社會福利，如果再繼續享有農村福利，就有重復享有之嫌。戶籍改革中牽涉到的土地關系，竊以為重點不應該放在過渡期的是否保留原有土地權利的問題上，而應該放在如何補償的問題上。比如如何補償轉戶農民之前對土地的投入；如何確定補償資金的來源以及轉戶農民退出土地期限等問題。

但是目前重慶戶籍制度改革推行過程中農民轉戶與退出土地脫鉤，這意味著轉戶農民可能會同時占有“農村土地”和“城鎮公共服務”兩份資源，而在現行財稅體制約束下，勢必會加重戶改的經濟成本，并將在很大程度上稀釋既有的城鎮公共福利。這也是目前區縣政府推行戶籍制度改革后續工作乏力的根本原因。

四、戶籍改革“半城鎮化”的法律對策

推進戶籍制度改革后續階段工作,可建設轉戶—土地—財稅三者聯動的制度性通道，依托主城—區縣中心城市—小城鎮三級城鎮發展體系，在尊重轉戶農民自愿的基礎上，重點推進轉戶農民向小城鎮轉移，建議如下：

（一）制定分類轉戶政策，提高轉戶工作的針對性

針對不同人群制定不同的配套措施。一是對已在城鎮穩定就業的農民工、開發區居民等，進一步研究各項城鎮公共福利政策的銜接性，使之切實享受相應城鎮戶籍待遇；二是對新生代農民工及農業戶籍的大中專學生，加強政策宣傳、引導，重點解決他們轉戶進入城鎮后的就業問題；三是對60歲以上男性、55歲以上女性以及各類農村低保戶，視具體是否有轉戶意愿而定，若愿意轉戶，將之納入城鎮公共福利保障體系。

（二）在轉戶農民自愿退出土地的基礎上，建立戶籍制度改革中土地—財稅聯動機制

建設轉戶—土地—財稅三者聯動的制度性通道，依托主城—區縣中心城市—小城鎮三級城鎮發展體系，在尊重轉戶農民自愿的基礎上，重點推進轉戶農民向小城鎮轉移。一是建設農村土地銀行或農村土地信托經營中心，將一部分農民退出承包地使用權的經濟補償折合為持續的資產收益權，為轉戶農民進入城鎮生活、就業提供“啟動的資本金”；二是進一步深化地票交易制度創新，確保85%的地票收益直補退出宅基地的轉戶農民，形成解決轉戶農民城鎮住房問題的資金來源；三是將一部分農民退出土地的資本化增值收益留存當地，開設特別的財政賬戶，成立專門的公共服務保障基金，用于支付當地區（縣）政府對新增城鎮人口提供的各項公共福利及保障。

（三）提升轉戶農民的“軟實力”，增強其城鎮就業能力

一是根據區域產業結構特點和有針對性的企業用工需求，政府對適齡轉戶農民進行全免費的城鎮職業培訓，探索轉戶農民職業培訓和城鎮就業掛鉤的機制；二是在新生代轉戶農民群體中逐漸普及在“學中干”和“干中學”的職業教育制度，培養適應新型工業化和農業現代化發展要求的高素質技能型實用人才；三是保障城鎮公立義務教育資源向新增轉戶農民的子女傾斜，重點加大對區（縣）城及小城鎮中、小學校的財政投入和師資隊伍建設，使轉戶農民子女能夠較低成本享受優質的教育。

（四）提高小城鎮的公共服務水平，重點推進轉戶農民就地“市民化”

小城鎮難以發揮人口集聚作用的一個重要原因是小城鎮能提供的公共服務遠遠小于大城市。一是加大對中心小城鎮基礎設施建設的投入，穩妥開展城鄉建設用地增減掛鉤，積極推進舊房改造，增加轉戶農民遷入中心集鎮居住的吸引力；二是通過土地集約化、特色產業化經營，增加財政收入，同時加速財稅體制改革，嚴格實行用于支付轉戶農民就業、養老、醫療、教育等公共保障的財政支出一步到位；三是大力探索小城鎮養老、醫療、工傷、低保等社會保障制度與農村社會保障制度如何轉化和銜接的新途徑。

［1］婁文龍.我國房地產市場中的政府規制及其改進對策［J］.求索，2011（9）：24.

［2］羅豪才.公域之治中的軟法［N］.法制日報，2005-12-15.