國外食品安全監管體制變革趨勢及借鑒

王喜珍

（河南財經政法大學 河南 鄭州 450000）

隨科技的飛速發展，食品添加劑的品種日趨繁多，隨之而來的是，食品安全監管難度的增加和食品安全事故的頻發，加強對食品安全的監管已成為全球性的話題，各國政府都在努力采取措施以提高對食品安全的保障。針對近年來我國各地食品安全事件多發的態勢，我國政府也在不斷地改進措施以加強對食品安全的監管。雖如此，回顧2012年，食品安全事件仍然頻繁發生。比如，注膠蝦、立頓茶葉農藥殘留超標、溫州的硫磺竹筍事件、云南綠A保健品鉛超標事件、用皮革廢料制作的工業明膠代替食用明膠加入果凍及酸奶、違禁使用“肉寶王中王”添加劑制作紅燒肉事件，以及2012年年底媒體曝光的肯德基使用的依靠抗生素和激素生長的45天速成雞事件等等。這些嚴重危害人體健康的食品安全事件大多都是在媒體曝光后，再由相關政府部門取證查處，由此可見，我國現行的食品安全監管體制尚需進一步完善。

一、國外食品安全監管模式變革趨勢分析

世界各國的食品安全監管機構體系均由該國食品安全相關法律規定，基本模式大致有三種：第一種是由中央政府各部門按照不同職能共同監管的模式，這種模式以美國為主；第二種是中央政府成立專門的、獨立的食品安全監管機構，由其全權負責國家的食品安全監管工作，這種模式以英國為代表；第三種是由中央政府的某一職能部門負責食品安全監管工作，并負責協調其它部門進行監管，這種模式以加拿大為主。[1]由于導致食品不安全的因素越來越復雜，為應對日趨嚴峻的食品安全監管形勢，很多國家也都在對本國的食品安全監管體制進行變革。

（一）美國食品安全監管體制的變革趨勢

美國的食品安全監管模式是多部門分工負責。美國在食品物流各環節中涉及的監管部門有20多個，但起主要作用的是農業部下屬的食品安全檢驗局(FSIS)、衛生與人類部下屬的食品藥品管理局（FDA）和環境保護署（EPA）。食品安全監管部門之間的分工特點是從品種管理上進行劃分的。比如，農業部下屬的的食品安全檢驗局（FSIS）管理肉、蛋、禽等食品安全危險性較高的產品，包括生產、流通、包裝等環節的安全控制；衛生與人類部下屬的食品藥品管理局（FDA）負責除肉、蛋、禽以外的80%的食品以及部分化妝品的安全性管理；環境保護署（EPA）則負責與農藥、水土環境相關的食品安全控制。[2]

由于美國食品安全監管由多個執法機構分工負責，針對食品安全監管形勢的日趨嚴峻性及部門間協作不夠的現實情況，近些年主要從以下兩方面進行了變革：一是，1998年成立了“總統食品安全管理委員會”，委員會成員由農業部、商業部、衛生與人類部、環境保護署等部門的負責人組成，其主要作用是協調各食品安全監管機構的工作，盡可能地避免出現監管真空；二是，2011年1月4日美國總統奧巴馬總統簽署了《FDA食品安全現代化法》。該法對1938年通過《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規模修訂,可以說是過去七十多年來美國在食品安全監管體系領域改革力度最大的一次。本次修法的突出特點是授予美國負責大部分食品與藥品安全監管的機構——美國食品和藥物管理局（FDA）以更大的監管權利。使得FDA 對食品安全的管理領域擴大至80%（不包括由美國農業部管理的肉類和家禽產品）。[3]

（二）加拿大食品安全監管體制的變革趨勢

加拿大食品安全的監管體制在1997年之前屬多頭管理,監管部門主要有農業部、衛生部、漁業和海洋部、工業部。監管職能的分散使得多部門之間存在著協調不夠、監管不力的弊端。為此，加拿大于1997年制定了《加拿大食品檢驗局法》并依據該法將分散的食品安全監管職能和資源進行歸并整合,設立了專門的食品安全監督機構——加拿大食品檢驗局（Canada Food Inspection Agency,CFIA）。CFIA設立后,承擔了食品安全監管的大部分職能,其監管范圍涵蓋了除餐飲和零售業以外的整個食品鏈條。聯邦政府通過此次職能整合,大大減少了在食品安全監管過程中多部門之間的重復監管和相互推諉的弊端。

加拿大食品監管體制的另一個變革趨勢是構建多層次的食品安全協調機制。CFIA是聯邦政府機構,其對食品安全的監督范圍限于涉及國際貿易和跨省(或地區)貿易的食品生產經營活動,除此之外，對于其它食品生產經營活動的監管為各省和地區政府的管轄權限,主要由地方公共衛生及相關部門負責。基于此，加強食品監管部門之間的協作也是保障食品安全的必要手段。協作的方式有:一是成立合作論壇形式的專門委員會——加拿大食品檢驗執行委員會（CFISIG），其主要作用是加強CFIA與有關部門的信息溝通。CFISIG下設不同層面的分委會,各部門可以通過分委會得到食品安全信息的充分溝通。二是簽訂合作協議。加拿大邊境服務局及公共衛生署是CFIA的兩個主要合作伙伴,2005年CFIA與邊境服務局簽訂了合作備忘錄,將進出口食品、動植物的入境檢查職能委托給邊境服務局。CFIA還與公共衛生署簽訂了“食源性疾病爆發應急協議”,將食物中毒的調查委托給公共衛生署。另外，CFIA通過與各省政府簽訂合作備忘錄的形式來統一食品安全執法標準，進一步加強了聯邦政府與地方政府的協作。[4]

（三）歐盟及成員國食品安全監管變革趨勢

近些年來，造成重大國際影響的食品安全事件在歐盟各國也是頻現，比如，1995年英國的瘋牛病、2000年法國部分食品被李斯特桿菌污染及在英國和愛爾蘭等國相繼出現的口蹄疫等。由于各成員國的食品安全法規并不一致，這導致了對疫情及食品安全問題的監管難度。為構建高效統一的食品安全立法及執法體系，自2000年以來，歐盟開始對食品安全監管模式進行變革，具體表現為，2002年2月成立了歐盟食品安全局（EFSA）。EFSA主要負責對各成員國、成員國之間及從第三國進口到歐盟的食品的安全性提供科學意見。另外，歐盟還設了食品和獸醫辦公室（Food and Veterinary Office,FVO）作為專門執行機構，負責監督各成員國執行歐盟相關食品安全法的情況。

在歐盟食品安全局（EFSA）的督導下，歐盟成員國也紛紛對自己原有的食品安全監管體制進行改革——大多數國家都將食品安全監管機構進行整合，通過對食品安全監管職能的集中以達到食品安全監管的高效。比如，德國政府于2001年將原聯邦食品、農業和林業部改組為聯邦食品、農業和消費者保護部（BMELV），該部下設聯邦消費者保護和食品局（BVL）和聯邦風險評估研究所（BFR）兩個新機構。隨著這兩個專業機構的設立和健全，聯邦食品、農業和消費者保護部成為德國食品安全的控制中心，德國的食品安全和消費者權益從此得到了有效的保障。[5]丹麥也將原來擔負食品安全管理職能的農業部、漁業部、食品部合并為食品和農業漁業部，成為全國范圍內食品安全的統一管理機構。[6]

作為歐盟成員國之一的英國，在歐盟食品安全局（EFSA）成立之前，就對食品安全監管體制進行了改革。1998年英國政府發表了《食品標準局——變革的動力》白皮書。在白皮書中明確提出，為結束食品安全標準發布管理方面的混亂狀況，政府有必要設立食品標準局，為此，英國在1999年頒布了《食品標準法》并于2000年根據該法正式設立食品標準局。食品標準局在英國的食品安全管理體系中處于核心地位，屬于一個相對獨立的食品安全監督機構，具有食品監測和召回等多種管理職能。[7]

（四）國外變革趨勢總結

從以上內容可以看到，職能整合、統一監管是這些國家食品安全監管體制變革的總體趨勢。美國雖然仍是多部門分工協作監管體制，但是，其分工是以食品類別為標準，也就是說，一種食品的安全由一個部門集中監管負責，這也就使得一種食品安全的監管責任主體非常明確，不會發生相互推諉的情況。另外，美國總統食品安全委員會的協調也使得食品安全的無縫隙監管更有保障。

二、中國食品安全監管體制變革及存在問題

（一）變革歷程

近些年，我國食品安全監管體制經歷了由衛生部門主管到多部門共管的歷程。1995年制訂的《食品衛生法》第3條的規定:“國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。”該法律確立了以衛生部門為主要食品監管職能部門的行政體制。1998年行政機構改革后，食品監管變革為由農業部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局等多個部委按職能分段共同監管的體制。

針對日益嚴峻的食品安全監管形勢，2009年2月28日，第十一屆全國人民代表大會常委會通過了《中華人民共和國食品安全法》，該法對我國食品安全監管體制做了如下調整：一是對實行分段監管的各部門職責進行了較為明確的劃分。衛生部門負責食品安全的綜合協調并組織查處食品安全重大事故；質檢、工商、食品藥品監管部門分別對食品生產、流通、餐飲服務活動實施監管；農業部門主要依據《農產品質量安全法》的規定對農產品進行質量監管；二是在維持多部門分段監管的基礎上，國務院設立了食品安全委員會，作為高層次的協調機構，主要作用是協調、指導各部門間的食品安全監管工作；三是強化了地方政府的監管職責：縣級以上地方人民政府要統一負責、領導、組織、協調本區域的食品安全監管工作，并應健全食品安全全程監管的工作機制。

（二）存在問題

盡管食品安全法通過劃分各部門監管職責、設立協調機構的方式一定程度上減少了食品安全多頭監管的弊端，但由于其維持分段監管體制的思路并沒有對食品安全監管體制作根本性的變革，因而也就沒有徹底解決目前存在的多頭管理、遇事推諉的問題。現行的多部門分段監管體制，看似一個完整的監管鏈條，但由于在立法及各種文件中，對各部門職責的描述往往用概括化的語言，導致在理解上的模糊性和彈性，也就難以避免職能交叉和空白，各監管部門在實際工作中，并不能做到段段清和段段連，無縫隙監管難以實現。比如，對生豬屠宰的監管，商務部門對屠宰場點有監管權，畜牧部門對屠宰場點的衛生防疫也有監管權，這就會發生監管權限重合、遇事推諉的情況。再比如，在食品流通和消費領域中，藥監、質監和工商分別負責審批餐飲服務許可證、生產許可證和營業執照，三部門的監管權限也會出現監管重疊。另外，在我國目前基層社會行政管理中，以“利”為導向的監管執法現象還普遍存在，尤其是在職責不清、監管重疊的體制下，極易發生遇到好處就搶著管、沒有好處都不管、遇到責任就相互推的狀況。

三、中國食品安全監管體制的完善——對國外經驗的借鑒

實踐證明，多部門分段切塊監管的行政監管體制不利于目前日益嚴峻的食品安全監管形勢，必須進一步改革完善。通過對外國食品安全行政監管體制近些年的變革趨勢研究，有以下兩種變革模式可供考慮：

模式一：整合職能、統一監管

整合職能、統一監管是發達國家食品安全監管體制變革的一個顯著特征。以上文提到的歐盟、加拿大為例，為了加強對食品安全的監管，它們都將食品安全管理職能統一到一個獨立的食品安全監管機構，由該機構對食品的生產、流通和消費等各個環節進行全程統一監管，這樣就可徹底解決部門間的推諉與不協調問題。我國也可將食品安全的行政監管職能集中到一個部門，徹底改變目前的“九龍治水”局面，由專門的行政機關對食品安全進行監管，并且從中央到地方要實行垂直領導，這樣也可避免地方政府為了本地經濟發展對食品安全問題加以遮掩和放縱，由專門的機構對食品安全全程監管即可徹底消除執法不力、遇事推諉的現象，切實保障食品安全。

模式二：多部門分品種的全程監管

如果模式一的變革步子有點大，根據我國現階段的社會發展實際，也可以采用較為溫和的變革措施——維持多部門的監管體制，但要改變分段切塊監管的思路，改為以食品種類為分工標準的監管體制。這是對美國經驗的借鑒。

如前文所述，美國食品安全的行政監管特點是多部門分品種進行監管，一個行政部門負責一個或數個產品的全程安全監管工作，這樣就可以做到多部門職責互不交叉，權責明晰。一旦有任何的監管重疊或監管空白情況出現，還可通過總統食品安全管理委員會的統一協調來解決，這樣是從制度上保障食品安全的實現。我國也可依照此模式對多部門的食品安全監管體制進行改良，且以食物品種作劃分標準也比較容易操作，可有效地解決監管重疊和監管真空的狀況，做到了食品安全監管中真正的權責明晰，以切實實現“從農田到餐桌”的全程食品安全保障。

［1］徐楠軒.外國食品安全監管機構體系的發展和啟示［J］.行政與法，2007（6）.

［2］王德生.美國食品安全政府監管體系概述.上海情報服務平臺網，http://www.istis.sh.cn/list/list.aspxid=7475，訪問日期2013-1-5

［3］涂永前.美國食品安全法的制度創新［N］.法制日報,2011-03-02.

［4］何翔等.加拿大食品安全監管概況［J］.中國衛生監督雜志，2008（3）.

［5］孔英戈.德國食品安全監管體系的啟示［J］.中國質量技術監督，2012（5）.

［6］劉國信.丹麥的食品安全監管體系［J］.中國包裝,2010（9）.

［7］王鮮華.英國食品標準局（FSA）保護公眾健康和消費者利益的作法［J］.中國標準化，2001（12）.