近代徐州城市災害與政府應對

趙良宇

（淮北師范大學政法學院 安徽 淮北 235000）

災害與戰(zhàn)亂是影響社會歷史發(fā)展的重要因素。考察近代城市的發(fā)展變遷時，災害應值得我們重視。有學者認為，“災害對蘇北社會的最大影響就是對蘇北現(xiàn)代化進程的阻滯和延誤”[1](P334)。而災害對于近代徐州的影響，亦是如此。城市救災能力的強弱反映了城市社會發(fā)展的程度，也反映了城市社會進步程度的高低。徐州作為區(qū)域中心城市，處于蘇魯豫皖交界地區(qū)。每當黃淮地區(qū)遇到災荒戰(zhàn)亂，徐州城往往成為周圍受災地區(qū)離村農(nóng)民選擇的重要的求生之地。因此相對來說，徐州城市的抗災救災任務更重，意義更大。本文主要是對近代徐州城市的災害及社會救災抗災措施與活動作一探討，以更好地把握近代徐州城市演變的軌跡。

一、近代徐州的災害及基本特點

歷代徐州城市的發(fā)展無不受到災害的影響。關于徐州災害的記載是不絕于書的，“徐州南北襟要，自書契以來，水旱、兵革之患，殆不勝紀”[2](P131)。近代徐州城市及其所處地區(qū)災害頻頻發(fā)生。災荒、兵禍、匪患，不僅使徐州城及其居民遭受嚴重的災難，而且迫使無數(shù)農(nóng)民離村，河南、山東、安徽及徐州四鄉(xiāng)難民大批涌入徐州城，更加重了徐州城的苦難。

1.近代徐州的自然災害

中國自18世紀中期進入自然災害多發(fā)期，20世紀上半期更是達到了頂峰。徐州所在的黃淮地區(qū)一直是自然災害的頻發(fā)區(qū)，特別是水災和旱災。而且，越到晚近，災害發(fā)生的頻度越密，強度越大。這些自然災害對鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會造成的災難性后果較為深重。據(jù)統(tǒng)計，清朝268年間，徐州城市及其所屬地區(qū)發(fā)生自然災害大小計430次，其中水澇203次，干旱58次，蝗災30次，冰雹28次，風災37次，瘟疫18次，地震28次，寒霜2次，暴雪9次，其他類嚴寒6次，雷災1次，霧災5次，牛疫2次，獸害1次，隕石2次[3](P199)。

民國時期，徐州地區(qū)發(fā)生大小自然災害可考者計104次，其中水澇23次，干旱8次，蝗災14次，冰雹7次，風災7次，瘟疫28次，地震8次，暴雪3次，其它類隕石1次，高溫2次，嚴寒1次，瓦斯爆炸1次，鳥災1次[1](P381)。有研究者也認為：黃河長期奪淮后，徐州水旱災害發(fā)生的頻率提高了，徐州歷史水災多于旱災，大水102次，大旱34次。[4]民國時期，災害頻仍。據(jù)統(tǒng)計，自民國成立至抗戰(zhàn)全面爆發(fā)的20多年間，“各種災害至大者，竟達77次之多”。其中水澇對徐州城市直接危害最大。

近代以來，雖然黃河北徙，黃河對徐州城的危害減輕。但徐州依然受到水災的直接和間接的危害，如1898年5月，徐州大水，清廷命張之洞賑濟徐海災區(qū)，銅山縣知縣陶海銘疏浚發(fā)源于城東牛陵湖的牛陵河，后因此改名為陶公河[2](P333)。1910年徐州又遭大水[2](P340)。1911年大水災，“江蘇淮海及安徽鳳潁等屬……饑斃人數(shù)多時每日至五、六千人；……江皖二十余州縣災民三百萬人，已餓死者約七八十萬人”[5]。

1931年的大水災，無論從受災的范圍來說，還是從危害的程度來說，在近代的災荒史上都是空前的。全國“被災的省份計有十七省之多，災民幾達七八千萬人，淹沒農(nóng)田約占七萬畝”。“人民死于水患及病疫者，日以百千萬計”。其中以湘、鄂、贛、皖、蘇、豫、魯、浙八省受災最重。據(jù)估計，此次水災的總損失在50億元以上，僅農(nóng)產(chǎn)品的損失即達4億余元。

1931年大水是近代徐州及其地區(qū)遭受的最為嚴重的一次水災，對徐州地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化帶來了巨大損失。這次水災對徐州社會經(jīng)濟造成了極大的破壞。如家庭紡織業(yè)就遭到打擊，織布生產(chǎn)蕭條，織戶逐漸減少，1929年有織戶800多，而至1937年僅存400戶左右[6](P146)。

1936年，徐海地區(qū)多雨，黃河及微山湖水上漲，淹沒徐州附近田地，又加本地降雨量過多，各縣形成內澇，致使徐海地區(qū)災情嚴重，秋糧幾無所收，民眾饑寒交迫，難以度日。徐州地區(qū)公路由于是用當?shù)胤凵巴撂钪伞＝?jīng)水沖刷，流失嚴重，因而豐、沛、蕭、睢通往徐州之路均已沖斷。1947年夏季多雨，微山湖水漲，徐州地區(qū)又遭水災。徐州地區(qū)公路大部分被水沖毀。徐州豐縣、豐沛、徐州沛縣、徐州睢寧公路中斷。據(jù)徐州日報載，徐豐、徐沛最嚴重時，公路上積水在一尺以上，以致兩路毀壞嚴重[7](P189)。這些水災嚴重破壞了徐州同周邊地區(qū)的交通，進而影響了徐州城市社會的發(fā)展。1948年徐州又爆發(fā)了一次大水災。當年8月11日夜，“豪雨傾注……徐市周圍已遍成澤國，所有田禾盡被淹沒，損失之重誠十余年來所罕見”。[8]當時的徐州市參議會向江蘇省政府社會處的請求救助的電文中對這場災害作了描述：“自入夏以來，大雨時行，入秋更連綿不止，本月十日（當時為9月），夜間傾盆大雨，達六小時，致奎河倒灌城區(qū)，廢黃堤防潰決。而市區(qū)下水道自敵偽時期即行失修，宣泄不暢，全市化為澤國，房屋傾塌四十余間，人民死傷將近百余名。口糧漂沒，財產(chǎn)損失，據(jù)初步調查，達二萬四千余億元，災情之重為五十年來所未有，除已由參議會會同市政府就地發(fā)動救濟外，惟以頻年軍事供應，民力凋敝之余，殊難作大規(guī)模自救，而災民數(shù)萬，露立水中，為狀之慘，目不忍睹。”[9]

2.近代徐州的兵災

徐州遭受的兵災戰(zhàn)亂在史書上有大量的記載，這給徐州城市本身帶來深重的災難。城毀人亡的劫難，屢屢發(fā)生。這是影響徐州城市發(fā)展不可忽視的因素。

近代是中國歷史上政局不穩(wěn)、內戰(zhàn)頻發(fā)的黑暗時期之一，徐州作為南北過渡地域，在南北政治、軍事勢力的對峙下，往往成為南北政治勢力爭奪的要沖。中國近代史上幾次著名的戰(zhàn)事均發(fā)生在徐州地區(qū)。徐州屢屢蒙受兵災匪禍，導致徐州的社會生產(chǎn)衰歇，民困財絕。徐州百姓“平日在軍隊騷亂與苛政之下，窮而無以為生”[10](P109)。徐州所處的蘇北地區(qū)匪禍是極為嚴重的，近代曾有人撰文談到這一點：“一般說來，江蘇是全國政治經(jīng)濟乃至文化中心。然而現(xiàn)在看來，這中心所表現(xiàn)的地方，只是江南一帶，其他江北各縣是沒落而成為荒涼滿目的土匪世界了。有人說：‘在江北每一縣中，是沒有一天沒有盜案沒有殺人案的，洗劫一個村莊，或是擄了大批的人去勒贖，都不算什么一回事。’‘江北散在民間的槍械有二十萬，這二十萬條槍中，三分之一乃至一半屬于匪類的。有機關槍及迫擊炮的股匪，也不算稀奇。’”[11](P69)“江北之患在水而又在匪”，每當青紗帳起，徐州地區(qū)許多地方行人稀少，“商旅斷絕”。蘇北匪患如此嚴重絕不是蘇北人民有當土匪之天性，完全是自然壓迫和社會壓迫的產(chǎn)物。“江北人民決不是生來就富于當匪之天性，他們之所以當土匪，完全由于環(huán)境的逼迫使然，由于他們失地失業(yè)之結果。”[11](P69)災害頻發(fā)，地瘠民貧和失地失業(yè)是許多農(nóng)民轉化為土匪的外部驅動力。

近代徐州遭受的兵災戰(zhàn)亂不僅多，而且造成的災害極為嚴重。1911年辛亥革命爆發(fā)，張勛所統(tǒng)率的江防軍兵敗退至徐州，對徐州城進行了一次搶劫掠奪。據(jù)當時人后來回憶，1911年張勛部隊同自淮陰逃來的淮軍，在南關大肆搶劫。李同茂店中除金銀錢財埋藏未損失外，其余貨物、衣物損失一空[12](P1)。

1917年的兵變對徐城造成的危害則最為嚴重。張勛復辟失敗導致張勛部隊兵變，徐海地區(qū)受災極為嚴重。徐州城遭受的這次歷史浩劫也是空前的。據(jù)后人回憶，當張勛在北京復辟失敗消息傳來，徐海一帶的部隊發(fā)生兵變，大肆搶劫掠奪，危害徐海各地甚大。而徐州城的情況更為糟糕。徐州兵變起于1917年7月12日夜，當時“槍聲四起，變兵直入街市，分頭搶掠放火焚燒，計焚劫房42間店鋪，被搶劫者106家，住戶被搶者10家，槍傷事主者4家。至3點鐘后，槍聲始息，次早訪聞首先起事者系新招之營而招安之土匪煽惑勾結。事前未能防范。槍聲既起，一哄而出，亦遂無力制止。幸而城門早閉，城中尚有得力之兩營，張鎮(zhèn)守使督率指揮登城抵御，亂事始定。然城外潰兵，有得臟而散者，有結隊而逸者，亦有陸續(xù)回營者。憶辛亥冬間江防軍退至徐州因前敵戰(zhàn)敗而有十二月二十之兵變，搶劫焚掠接連數(shù)次，南關之受害最深。蓋徐州商務精華所萃聚也。時張勛正駐車站目見商民之慘狀，接見紳董痛自引責，曾電奏請帑銀二十萬兩撫恤。奉準交度支部籌撥及清廷遜位，張勛移駐兗州，此案遂致虛懸。……乃市房甫經(jīng)造齊，元氣尚未盡復，又罹浩劫。使張勛猶在徐州，恐亦哀此無辜，觸發(fā)惻隱。現(xiàn)在被劫被傷之事主紛紛報告調查財務損失，房舍焚毀，核計三十余萬元，其間專依市廛為生，專恃房租存活者，一炬蕩然，頃刻貧無立錐。”[13]可見，徐州城遭受的破壞極為慘重。

關于徐城被害情形，據(jù)江蘇徐屬商民代表王玉樹奉江蘇省長齊燮元之命[14]，前往徐海地區(qū)宣慰軍民，親身所見當時徐州及徐州地區(qū)被災的慘狀：“……江蘇徐州之南東關，邳宿之窯灣以及銅山、碭山、宿遷、邳縣、睢寧之各鄉(xiāng)集慘遭兵匪搶劫燒殺。”而徐州城及窯灣受害最為嚴重，王玉樹在給中央的報告中稱據(jù)實匯報了徐海各地受害情形，他指出“徐州南東關及窯灣兩處，市肆鱗駢，商賈云集，精華所萃，生活攸資，橫被兵災，民安托命，迄今殆不絕如絲，凋敝情形鼻酸心痛，此商埠受災之實情也。銅山縣之敬安集、鄭集、黃集、大廟等處，碭山縣之鼎新、楊集、關中壩一帶、邳縣之耿家集等處，睢宿交界之鞏家湖、歸仁集、楊家圩一帶或被搶劫焚燒，或被抬架勒贖。變兵挾土匪肆行無忌，民不聊生，受災之區(qū)，難以枚舉。死者委諸溝渠，生者泣于路隅。慘目傷心無過于此！”[13]

江蘇督軍省長呈送中央的報告中稱“被害災民共計損失一百五十余萬元”，并請求中央“籌撥巨款以備分給償恤”，然而中央財政府以為“徐海地方損失過巨，自非目前所能應付”，“部庫困難”，應由江蘇省“就地自行設法，以資賑恤”[13]。樹慎成紗莊，是由山西幫經(jīng)營的，專門經(jīng)營棉紗業(yè)務。民國初年開業(yè)，最初生意較好。1917年張勛復辟失敗，徐州兵變，搶掠焚燒，樹慎成紗莊蒙受其害，損失慘重。該號所銷售的棉紗，由上海紗廠進貨，間有采自青島紗廠者[15](P177)。

戰(zhàn)爭對徐州城造成破壞的事例極多。在抗戰(zhàn)行將勝利之時，徐州南關生意興隆的“曉市”遭遇過一次飛機轟炸的巨大災難。據(jù)親身經(jīng)歷者回憶，當時的情形是極為慘烈的。1945年8月3日上午9時，“曉市”熱鬧非凡，商販和顧客是一天最多的時候。當時空襲警報已經(jīng)拉響。但市場里的人群大都沒有疏散，因為過去曾經(jīng)有過多次警報，但都沒有飛機來，以致后來的空襲警報多未能引起人們的警覺和恐慌。而這次人們多認為飛機也不會來，即便來也是自己國家的飛機。但兩架飛機飛臨曉市上空投下一種殺傷力很大的“子母彈”。隨著震耳欲聾的爆炸聲，“本來摩肩接踵、熱熱鬧鬧的市場，一下子變成了凄慘可怖的人間地獄。”市場里，“滾滾濃煙并混和著泥土和彈片以及人的血肉，猛烈的向上飛迸和翻騰著。霎時間看不見人和攤棚，只聽到市場里面哭喊連天，哀號不已。”這次曉市被炸，男女老少死傷慘重，據(jù)負責清理現(xiàn)場工作的紅十字會有關人士的粗略統(tǒng)計，死傷約2300余人（死者約700人）。[16](P32～33)

解放戰(zhàn)爭時期，徐州更受戰(zhàn)亂之害。據(jù)當時的江蘇省政府1947年的調查報告稱，蘇北經(jīng)戰(zhàn)亂后，“一草一木，俱被摧殘無余。去年夏間，三百萬流亡難胞，蒙中央愛護問切，得出水火，漸次歸鄉(xiāng)，惟大亂之后，一片瓦礫，民間存糧……焚燒掠奪，顆粒無存，延至今春，凋敝益甚。貧民掘食樹根野菜，已成普遍現(xiàn)狀。餓莩載道，轉死溝壑，日有所聞，淮北以至徐屬海屬麥苗枯萎，或尚荒蕪，估計上地收麥不及五成，次者每畝難獲斗麥，因上年水患浩災，又經(jīng)變亂，耕種失時，肥料、子種缺乏，今年亢旱成災，平原千里，半成赤野，大亂未平，匪氣尚熾。月前治安問題，極感焦急。……尤以徐海等屬最為嚴重”[17]。這基本反映了當時徐州城市所面臨的災亂困境。當時徐州有一些救濟機構，如聯(lián)合國救濟總署徐州辦事處，徐州國際救援委員會等，但這些救援機構的實際把持者，存在貪污腐敗、辦事不力的行為。他們“利用職務之便，侵吞盜賣面粉和其他物資，貪污肥私，據(jù)為己有，能發(fā)到災民手中的已所剩無幾”[17]。

3.近代徐州災害的基本特點

徐州災亂的特點主要有：第一，災害有連續(xù)性。連年災荒，多種災害同時發(fā)生。如在1947年，徐屬各縣災況空前，“徐屬地瘠民貧，兼為軍事重心，抗戰(zhàn)八年，瘡痍滿目，勝利后饑饉連年……，去年春日苦旱，夏初天降雹災，麥收大減，夏秋之交，霪雨連綿，數(shù)月未息”。兵災旱災、雹災、水災并發(fā)，使徐屬地區(qū)民不聊生。第二，水患危害最烈。據(jù)國民政府治淮委員會統(tǒng)計，從1912至民國1932年的21年中，徐屬蕭縣地區(qū)發(fā)生20次水災。1931年大水對徐州及其所屬地區(qū)民眾生命財產(chǎn)造成了極大的危害。徐州所在的銅山縣遭受的損失尤大。第三，災害使徐州經(jīng)濟破敗，生存環(huán)境惡化。災荒來臨時，農(nóng)田遭災，輕時減產(chǎn)、歉收，重時則顆粒無收。災荒使災黎困頓流離，人口流失嚴重。如1938年花園口黃河決堤，形成特大水災，造成豫皖蘇三省44縣市受災，死亡89萬人，391萬人流離失所，直接經(jīng)濟損失109176萬元。[18](P57)大量人口涌向城市，徐州城市逃難流民日益增多。據(jù)《徐屬各縣市災荒實況》顯示，1947年大水災后，徐屬各縣市災民在糧食匱乏的情況下，以豆餅、谷糠、樹皮、草根、野草等充饑。餓殍遍野，疫病與災荒相連，災荒后，因生存環(huán)境惡化，衛(wèi)生條件缺乏，疫病便會爆發(fā)。

造成徐州近代災荒不斷的原因是多方面的。民國時期諸多社會政治因素增加了徐州災荒種類，加重了災荒程度。軍閥部隊的恣意妄為和土匪的打家劫舍導致徐州經(jīng)常遭受兵燹匪禍。如前所述，徐海地區(qū)為張勛定武軍的駐扎地點。1917年張勛復辟失敗，徐州“變兵直入街市，分投搶掠放火焚燒”[13]。1938年6月6日，國民黨重演杜充以水代兵一幕，在花園口決堤，同時使河南、安徽、蘇北三省44個縣千百萬民眾遭受滅頂之災，蘇北原本薄弱的水利設施更加殘破不堪，開始經(jīng)歷九年黃泛區(qū)的苦難。

二、近代徐州城市災害的政府應對

徐州城市社會救助形式和內容上都比較近代以前有很大的變化。近代徐州的社會救助中，地方政府發(fā)揮著重要作用。近代以來徐州的公益與慈善事業(yè)有了明顯的發(fā)展，接受政府賑濟的災民和貧民人數(shù)迅速增加。政府在應對災害中的作用發(fā)生了很大的變化，主要措施有：

1.設立社會救助機構實施賑災救助

有計劃的社會救助是從設置機關團體開始的。對于救災，民國政府設有專門的職能部門。

救濟那些死亡線上掙扎的災民，是政府不可推卸的責任。光緒年間，徐州道桂嵩慶為借錢給貧民營生之用，興辦了因利局。[2](P328)北洋政府時期，管理善舉公益事業(yè)是內務部下設的民政局的職能，主要負責貧民賑恤、罹災救濟等事項，相應地，地方民政機構也有救濟災荒的職能。此外，內務部還有常設的防災賑災機構，即全國防災委員會和賑務處。前者主要是負責籌設防災辦法、防止各省區(qū)災歉，后者則辦理災區(qū)賑濟及善后事宜。主辦全國官賑事宜的機構于1924年設立，其名稱為督辦賑務公署[19](P46)。而在地方上則道、縣的長官直接負責官賑事宜。

南京國民政府成立以后，管理地方賑災、濟貧、慈善等事項由各級民政機構負責，中央有民政司，各省設民政廳，城市設民政局。1929年初南京國民政府設立賑災委員會。這是主要救災機構，主要辦理各災區(qū)賑災事宜。1930年1月賑災委員會改為賑務委員會，各被災省份分別成立相應組織，即賑務處，由省政府、省黨部和民眾團體共同組成。再如，1931年江淮大水時，成立了國民政府救濟水災委員會及有關各省分會。

地方政府對社會救濟、慈善事業(yè)愈加重視，不斷加強管理和協(xié)調。如在1930年代地方政府積極整頓及擴充救濟機關。當時省政府派員分赴各縣實地調查，以組織重疊、開支浪費為其通病，因令各縣振作經(jīng)濟情形及事業(yè)需要，分別裁并，并力求組織合理化以節(jié)省靡費，一面充實設備，兼施教養(yǎng)。經(jīng)此整頓，包括徐州在內的江蘇各縣救濟事業(yè)較前已稍切實際。地方政府還籌設縣救濟院，收容受災貧民等人員。

政府還成立了一些常設的或臨時性的賑災救助管理機構，主要有育嬰所、習藝所與教養(yǎng)所、難民招待所等。

育嬰所是以政府為主導的傳統(tǒng)社會救助機構。它們在近代繼續(xù)發(fā)揮著重要的社會救助作用。徐州的育嬰所，最早出現(xiàn)在康熙年間。據(jù)《徐州府銅山縣鄉(xiāng)土政績錄》記載：“佟國弼，奉天人。康熙卅九年知徐州。值歲饑……又立育嬰堂。”育嬰堂是收容棄嬰的社會慈善事業(yè)機構。被收養(yǎng)者由官府按期供奉，宣統(tǒng)年間為每人每月白銀六錢。幼嬰達到學齡后，即由教師授以歷史及有關知識，重點是教習彈、拉、打、唱和工尺譜，還輔以周易的卜卦等。待學成出師，便替人算卦、合年命、賣紙牌，主要是沿街賣唱，或者被邀到富貴人家客廳演唱，謂之“唱堂會”。育嬰堂的學童，后來還設立了宗牌：昔、立、禮、學、正、群、賢、孝、哲、明、恭、謨、國、景、泰、崇、高、世、發(fā)、興。[20](P222)

習藝所與教養(yǎng)所也是徐州城市社會救助中的重要形式。光緒三十二年，徐州道尹袁大化在城東南隅設立習藝所，“以容八縣輕罪犯人習藝”。銅山縣知縣袁國均在東門內關帝廟設立縣習藝所，專收本縣輕罪犯人習藝。[2](P339)

民國以后習藝所與教養(yǎng)所繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。當時政府組織游民習藝所與婦女教養(yǎng)所以感化教育與職業(yè)教育入所之游民與婦女，并授以公民、千字課、珠算、常識等可稱，尤重視技藝之訓練。一般地，游民習藝所工藝種類計分金工、木工、編織藤工、木刻竹工等種，婦女教養(yǎng)所則注重家事、看護、縫紉、刺繡、編制等之訓練，各種工藝均設有專門技師，指導學習。其出品售價，除成本外酌提若干成為獎勵金，專款存儲，在所民藝成出所時，即行發(fā)付作為謀生資本。

由于戰(zhàn)亂，逃亡蘇北各城市的難民不斷增多。難民陡增給城市社會管理帶來巨大的隱患：“彼輩只身來歸，一無長物，顧此顛沛流離，滿腹仇恨，而又迫于饑餓線上之群眾，茍不安為處置，非但妨及治安，釀成劇變……”為安撫難民，維護社會治安，地方政府“擬定難民集中地區(qū)管理辦法，分令難民集中地區(qū)之各縣市政府，會同善后協(xié)會，切實遵行。……該辦法之內容，其首要在居住救濟，設立難民招待所以安其居，并編組保甲，以防奸宄，而便管理。”此外，地方政府還給予難民給養(yǎng)救濟，凡居住在招待所之難民，由蘇寧分署與蘇北救濟會議經(jīng)常發(fā)放面粉，以維持生活，該項招待所，即以鎮(zhèn)江一地而論，計有55所，共收容7978人，并自7月份起，計發(fā)面粉6次，共計16444袋，雜糧387605市斤，食米147.38石，舊衣160包又97件。又婦女會發(fā)放大衣97件，援華會發(fā)放舊衣500包。[21](P19)此外如揚州、泰州、徐州等地，亦均有設置，其辦理情形亦略同。徐州為難民密集之地。

2.政府組織各種社會救助活動

推行義診。近代城市災害發(fā)生后,疾病往往伴隨流行，地方政府積極推行義診，救治災民。鑒于各地屢遭兵災，民眾遭受疾病“每因迫于經(jīng)濟而無法診治，影響社會衛(wèi)生于民族興替，至深且巨”，江蘇省地方政府“為普濟貧病，促進民族建康起見”，督飭各縣市鎮(zhèn)推行義診工作。由此，義診委員會在各市紛紛成立義診所。1946年5月15日，徐州義診所成立，委員人數(shù)7人，義診所共有4個，輪診醫(yī)師24人，施診醫(yī)師由當?shù)睾细裰形麽t(yī)師輪流擔任，各月施診給藥平均人數(shù)達到2160，給藥人數(shù)達到502人。但是由于各縣市財力藥品缺乏，而病民甚多，，所以給藥方面，難以應付。[21](P14)

加強與非政府救濟機構的合作。在災害爆發(fā)時，地方政府與華洋義賑會合作較多，實施災害救助成效顯著。中國華洋義賑會是美國基督教會與美國紅十字會在中國的救濟慈善機關，在災害發(fā)生后積極救災興賑。1947年夏，徐州地區(qū)遭水災，公路大部遭受毀壞。政府商請華洋義賑會設立蘇北黃災工賑處，在徐州地區(qū)救災修路。該會在徐州和海地區(qū)兩地共出救災費用7萬元。徐州地區(qū)災情嚴重，路段毀壞較多，故以4.5萬元救濟費修路；海州地區(qū)災輕，以2.7萬元救濟費修路。徐州地區(qū)由華洋義賑會委派當?shù)鼗浇虝翈熍碛蓝髦鞒衷擁椌葷蘼饭ぷ鳎骷癁拿?500余人修筑公路。海鄭、徐豐、銅沛三線重點恢復，徐蕭稍加整修，并輔筑徐州郊區(qū)路面和改善路基土壤。[7](P135)

再如抗戰(zhàn)勝利后政府積極協(xié)進善后救濟。為配合蘇寧分署辦理善救工作便利起見，江蘇省政府擬定《江蘇省各縣市善后救濟協(xié)會組成辦法》，通飭各縣市政府策動當?shù)毓耸拷M織。當時包括61縣2市，均以完全組設，并以蘇北情形特殊，為便利聯(lián)絡及辦理緊急救濟計，分別在徐、揚、通及省會等地，設置臨時辦事處或聯(lián)合辦事處，以便分署或分署工作隊互相聯(lián)系，以利進行社會救濟。善后救濟會之主要業(yè)務，是為調查抗戰(zhàn)損失，登記災民，規(guī)劃當?shù)厣凭仁乱耍瑓f(xié)助辦理工賑，查放救濟物資等工作，與蘇寧分署收相輔相成之效。并為推展該會業(yè)務起見，除向蘇寧分署領得津貼費外，并準在各縣市地方總預算內，每月?lián)苤аa助經(jīng)費。

以工代賑是一種兩全其美的賑災方法。它既可以賑濟災民，又可以興修水利和其他工程。江蘇省地方政府為了實施以工代賑，制定興修水利公路工程計劃書，以便核轉蘇寧分署核發(fā)材料，并依照工賑辦法，發(fā)動地方貧苦人民從事地方建設工作。其中水利工程已施工興修者，有鎮(zhèn)江、奉賢、南匯、揚中、宜興。徐州等六縣市，計修江堤3236公尺，堤壩49515公尺，公路50公里，河道33933公尺，征用災工123339人，發(fā)給面粉180噸又1616774市斤，小麥97348市斤。

各地機關團體及善后救濟協(xié)會，先后呈請撥發(fā)緊急救濟物資，均經(jīng)隨時轉請?zhí)K寧分署核發(fā)，截至1946年底止，呈報獲得物資者，有川沙、碭山等31個縣市，蘇北占20縣市，共計面粉169872袋，小麥1016059斤又45噸，米6657市斤，舊衣52301件又29包，舊鞋1844雙，牛痘苗735打，法幣15610050元，受救人數(shù)為604414人。江蘇省地方政府為賑濟災民積極準備儲藏救濟物資倉庫。為協(xié)助善后救濟綜述儲運物資便利起見，地方政府曾會同蘇寧分署商定在交通方便地點沖要之吳縣、無錫、武進、鎮(zhèn)江、南通、江都、徐州、東海等地為救濟物資儲運中心地點，同時并請軍事機關協(xié)助辦理[21](P18)。

可見，政府與民間社會組織之間并非是相互獨立，毫不關聯(lián)的兩種救助力量。在災害救助和平時救濟方面，二者往往相互合作，共同施救。

救濟貧窮和教養(yǎng)孤獨。平時政府開展救助的活動主要是救濟貧窮和教養(yǎng)孤獨。

這一工作一般為各地社會局或民政局負責的。其形式有：冬賑，即在冬季對社會殘老孤幼施賑救濟，包括施粥、施寒衣、設烤火處、庇寒所。常設的社會救助機構有育嬰堂、恤孤局、養(yǎng)濟院、殘老所、勸工院、習藝所等，對城市貧民和無依無靠的社會弱者進行恤養(yǎng)和教育。1945年7月，依照政府指令，徐州城市地方政府籌組冬令救濟委員會，配合蘇寧分署辦理冬救工作[21](P17)。

徐州城市地方政府平時還辦理小本貸款救助貧困小商販。此種貸款具有服務社會性質，對于平民小販，裨益良多。抗戰(zhàn)勝利后，江蘇省政府江蘇農(nóng)業(yè)銀行創(chuàng)辦蘇北難民小本貸款。徐州也屬于此列。這項屬于救濟性質貸款。后來由于戰(zhàn)爭日益激烈，難民劇增，農(nóng)業(yè)銀行難以應付。于是省政府一面令江蘇省銀行同樣辦理，一面由財政廳召集省會銀錢業(yè)同業(yè)工會商討擴大舉辦，經(jīng)決定貸款總額為十億元，蘇北救濟會議認撥25000萬元。中央銀行、中國銀行、交通銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行四行認撥65500萬元，余由各行莊分別認攤，推蘇農(nóng)行承辦，并由蘇北難民救濟會議財務委員會組織蘇北難民小本貸款委員會主持其事[21](P20)。

三、結語

近代徐州地區(qū)多災多難。除了經(jīng)歷連綿不斷的戰(zhàn)爭外，各種各樣的自然災害頻繁發(fā)生，嚴重地困擾著廣大受災民眾。官方和民間的災害救濟組織，從事種種災害救助和賑濟活動，在很大程度上減輕了民眾的痛苦，緩和了社會矛盾。近代徐州城市的災害救助活動中參與災害救助活動的社會成員具有廣泛性，社會救濟、救助活動是全方位、多層次進行的。毫無疑問，地方士紳與有力者是民間社會救濟、慈善活動的中堅力量。新興的工商業(yè)者成為民間社會救濟、慈善活動的一支重要力量。但值得我們注意的是，在清末至民國初年政府在社會救濟方面弱化，民間勢力救濟行為在強化。城市士紳的經(jīng)濟實力雄厚，是維持社會救濟機構運營、經(jīng)久不衰的重要前提。而到了民國后期，尤其是在抗戰(zhàn)勝利后，政府作為加強了，民間社會救濟逐漸納入國家體系之中。無論是災害救助還是平時救助，除了有政府災害救助機構外，民間災害救助機構都發(fā)揮著重要的作用。尤其是在面臨突發(fā)性社會成員需要大規(guī)模救助時候，新興的帶有近代色彩的慈善機構如紅十字會等的作用日益突出[22]。

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