協商民主與人民政協功能的優化分析

易承志

（華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620）

一、協商民主的實踐意義

協商民主(deliberative democracy)又稱審議民主、參與式民主，20世紀80年代以來作為一種理論模式而在西方政治學領域興起，主要是指多元主體通過自由、平等的公共協商達成理性共識的一種民主決策和治理形式。1980年，美國政治學家畢塞特首先提出“Deliberative democracy”這一概念。隨著協商民主理論的傳播，國內學術界也對協商民主的興趣日益濃厚，并著力對其內涵進行了較為深入的探討。俞可平認為，“協商民主就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”。[1]陳家剛分析了協商民主的英文語境，認為deliberative democracy表達出一種參與主體地位平等、普遍參與、對話和交流、權力制約、批判性反思、自由而開放的討論、妥協與共識等基本內涵，在此基礎上將協商民主界定為，“政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協商或公共協商，強調對話、討論、辯論、審議與共識”。[2]綜合上述對協商民主的分析，本文認為，協商民主是指特定政治共同體中平等的政治主體，通過對話、辯論、協商、商談、妥協等方式尋求共識的民主實現形式。

協商民主具有非常重要的實踐意義，主要表現為以下三個方面：首先，促進公共決策的民主化和科學化。民主和科學是現代公共決策的重要價值取向。協商民主視角下的公共決策基于平等公民之間經由公共討論和理性協商達成的共識，并注重通過程序的設置來保障上述討論和協商的平等、公開、充分進行，從而有助于促進公共決策的民主化和科學化。其次，增進社會的共識程度。與選舉民主堅持多數原則從而可能忽略和排斥少數人的合理訴求和意見不同，協商民主堅持共識原則，具有很強的包容性，它強調每個公民都參與到公共決策中，并且每一個參與者的訴求和意見都被認真傾聽，在此基礎上達成的安排是對各種意見和訴求的理性綜合，從而能夠增進社會的共識程度。再次，促進社會的和諧發展。社會的和諧發展建立在社會共識和利益包容程度提升的基礎之上。一方面，協商民主有利于提升社會共識程度，因為“盡管他或她本人并不信服那些支持論點的觀點，但每個參與者都能理解最后結果是如何達成及達成的原因”；[3](p140)另一方面，正如上文指出的，協商民主具有很強的包容性，反映了不同的利益和訴求，有利于提升利益的包容程度。在此基礎上協商民主的實踐有利于促進社會的和諧發展。

二、人民政協與協商民主的關聯性

與西方國家協商民主是作為對選舉民主的反思和超越而出現的不同，協商民主與選舉民主相結合是中國社會主義民主的一大特點。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是實踐社會主義民主的兩種重要形式。這兩種形式的社會主義民主，在當代中國又是通過兩個重要的組織平臺和兩種重要的政治制度來運作的，其中選舉民主主要通過人民代表大會的組織平臺和人民代表大會制度來具體運作，協商民主主要通過中國人民政治協商會議的組織平臺和中國人民政治協商會議制度來具體運作。對此，國務院新聞辦2005年10月發布的《中國的民主政治建設》與2007年11月發布的《中國的政黨制度》白皮書都指出：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，也是中國政治生活中發揚民主的重要形式。”黨的十八大報告著重強調，“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。由此可見，人民政協所體現的這種民主形式，就帶有協商民主的性質。實際上，人民政協與協商民主具有內在的關聯性。

1.目標的共識性。增進各協商主體之間的共識是兩者的共同目標。與選舉民主遵循少數服從多數的原則不同，協商民主遵循的是一致原則，強調各參與主體通過辯論、對話、說理、討論等形式來達成共識。在中國，人民政協作為社會主義民主的重要形式主要是指“人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見”，[4]從上述規定可以看出，作為一種民主形式，人民政協也遵循一致原則，尋求的是各協商主體在同一重大問題上的共識。

2.主體的平等性。協商主體之間的平等參與是兩者的共同特征。從協商民主的定義可以看出，主體平等是協商民主的內在要求。如果參與協商的主體不平等的話，那就不存在真正的對話、討論和說理等協商形式，從而也就不是真正的協商民主。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式。其中，堅持中國共產黨的領導是多黨合作和政治協商的首要前提。但中國共產黨對人民政協的領導并不是全面的領導而是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。在中國共產黨政治領導的前提下，人民政協作為我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，各參與主體之間的協商是平等的。對此，周恩來就曾經強調指出，共產黨的領導是指黨的集體領導，而不是個人。在政協里邊，沒有領導與被領導的關系，不然的話，我們的民主生活、民主風氣就不能夠發揚。[5](p436)

3.結果的包容性。結果的包容性是共識目標在協商實踐領域的體現。根據協商民主的內涵，其參與者涵蓋了特定政治共同體中各個平等的政治主體，其認識和利益存在差異是必然的現象。為此，協商結果包容各方的認識和利益是達成共識的必要條件。人民政協是中國共產黨領導的各黨派、團體、民族、階層以及各界人士團結合作的組織平臺，是黨和政府聯系群眾、團結各界的重要橋梁和紐帶，不僅包括國內各方面代表人士，而且還包括許多海外的代表人士。人民政協廣泛的協商主體也決定了它包含了各種不同的認識和利益。為了達成共識，協商結果盡可能反映各協商主體的認識和利益也是一個必然選擇。

應該說，國內理論界在對協商民主這樣一種西方理論進行本土化解讀時，基本傾向于將人民政協制度作為中國本土協商民主的一種典型實踐形式。由于人民政協具有政治協商、民主監督和參政議政三項基本職能，對于哪一項或哪些基本職能的履行體現了協商民主的特征，國內理論界尚存在不同的意見，有的研究者認為體現協商民主特征的是人民政協政治協商職能的履行，[6]而另一些研究者則認為人民政協的每一個職能的履行都體現著民主協商的特征。[7]本文認為，既然人民政協與協商民主有著內在的關聯，而這種關聯又是體現在整個人民政協制度之中，那么，也應該是貫穿于人民政協所有基本職能的履行過程中。因此，人民政協工作就是中國特色的社會主義協商民主，不管是人民政協的政治協商職能，還是民主監督職能或參政議政職能，都會涉及到協商民主的功能，體現協商民主的特征。另外，值得注意的是，人民政協與協商民主的內在關聯，在一定程度上契合了西方協商民主理論的一些理論成果，但人民政協與西方協商民主理論形成的時間先后有別，不存在對西方協商民主理論的簡單照搬，而是孕育于中國傳統和合文化等優秀本土資源之上的中國特色社會主義民主理論與實踐模式的創新。

三、人民政協發揮協商民主功能的獨特優勢

作為中國特色的社會主義協商民主形式，與一般的協商民主模式相比，人民政協在發揮協商民主功能時具有體制、組織和能力上的獨特優勢。

（一）體制優勢。

西方協商民主更多還是一種理論上的設計，而人民政協作為中國特色的社會主義協商民主形式，早就已經嵌入中國的政治體制并成為實際運行的制度安排。對于協商什么和如何協商已經有了體制層面的規定，例如，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》著重指出，人民政協的政治協商是黨和國家實行科學民主決策的重要環節。把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則。各級黨委要高度重視人民政協的政治協商，統一部署和協調，并認真組織實施。[4]黨的十七大報告也強調指出：“把政治協商納入決策程序，完善民主監督機制，提高參政議政實效；加強政協自身建設，發揮協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的重要作用。”也就是說，涉及到國家和地方的重要問題，必須通過人民政協的制度平臺進行協商。這就為充分發揮人民政協的作用提供了重要的體制平臺，也成為人民政協的一大體制優勢。

（二）組織優勢。

作為中國特色的社會主義協商民主形式，人民政協在發揮協商民主功能時具有獨特的組織優勢，主要體現在以下三個方面。其一是平臺優勢。人民政協為踐行協商民主提供了重要的組織平臺，并且具體化為豐富多樣的組織形式，如政協全體會議，常務委員會會議，主席會議，常務委員專題協商會，政協黨組受黨委委托召開的座談會，秘書長會議，各專門委員會會議，根據需要召開由政協各組成單位和各界代表人士參加的內部協商會議以及政協組織的各種視察、調研活動。政協委員可以通過上述組織形式就各種重要問題發表意見，提出建議，反映訴求。根據規定，對于人民政協的各種組織活動，各級黨和政府需要高度重視，把政治協商納入決策程序，自覺接受民主監督，對政協提出的重要意見和建議，要認真研究、積極采納。這些規定彰顯了人民政協的組織優勢。另外，人民政協具有不屬于國家機關但又嵌入在體制內的獨特性質，對此，1954年12月，毛澤東發表了《關于政協的性質和任務》的談話，認為，“政協全國委員會五百一十九人當中，當全國人民代表大會代表的一百四十人，只占總數的四分之一，還有四分之三不是人大代表，可見通過政協容納許多人來商量事情很需要”，“政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。”[8](p200)這種獨特的屬性使得人民政協在政治協商、民主監督和參政議政中能夠發揮更為客觀、中立、理性的作用。其二是界別優勢。人民政協作為重要的愛國統一戰線組織，是以界別為基礎組成的，主要包括黨派界別、行業界別、特邀人士界。人民政協的界別特色增強了協商的代表性、專業性和針對性，有利于提升協商的質量，從而能夠更好地發揮協商民主的功能。其三是構成優勢。人民政協成員包括各黨派、各團體、各民族、各階層、各界的代表人士，既有國內各方面代表人士，也包括海外的代表人士。人民政協的成員來源廣泛，代表了社會各個階層、群體、組織的利益和訴求，有利于將社會各個方面的利益和訴求反映出來和進行平衡。

（三）能力優勢。

人民政協協商民主功能的實現程度，體制和組織所提供的機會只是一個方面的影響因素，另一方面的因素，甚至可以說，更為重要的因素是人民政協自身的能力。而一個組織的能力在根本上取決于組織所擁有的人才資源。當今世界，人才是第一資源，而人才聚集、精英薈萃恰恰是人民政協的鮮明特征。人民政協吸收了各個黨派、階層、群體、界別甚至海內外的優秀人才，具有突出的能力優勢。這種能力優勢，突出體現在人民政協為國家和地方重要決策及其執行所進行的協商參與和智力支持中。近年來，各級政協組織在發揮協商民主功能時已經日益彰顯了其能力上的優勢。例如，2011年，上海市政協積極發揮人才庫的優勢，在促進上海創新轉型中發揮了其能力優勢。例如，浦東綜合配套改革是中央賦予上海的重要任務，也是上海實現創新驅動、轉型發展的一個突破口。上海市政協委員們通過深入調研走訪，全面剖析了浦東綜合配套改革面臨的困難和問題，為推動浦東率先改革、先行先試提出了許多有價值的意見建議。[9]上述材料較為突出地反映了政協組織發揮協商民主功能的能力優勢。

四、人民政協發揮協商民主功能存在的制約因素

人民政協與協商民主具有內在的關聯性，在發揮協商民主功能時具有體制、組織和能力上的獨特優勢，然而，當前還存在著一些制約人民政協充分發揮協商民主功能的因素，主要表現在以下方面：

（一）人民政協的“三化問題”仍然存在。人民政協的“三化問題”是指人民政協的制度化、規范化和程序化問題。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》強調指出，“要支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能，把加強團結和發揚民主貫穿于政協工作的各個方面，推進政治協商、民主監督、參政議政的制度化、規范化和程序化。”上述規定既強調了制度化、規范化和程序化對于人民政協進一步發展的重要性，也在一定程度上指出了當前人民政協的制度化、規范化和程序化還存在不足。首先，人民政協的制度化問題。人民政協的制度化問題主要是指當前人民政協仍然較少具有法律效力和可操作性的制度體系的規范。當前人民政協的構成和運行，主要是依據憲法、政協章程和黨的文件規定。由于憲法作為國家根本大法的性質，其對人民政協的規定比較抽象和籠統，而政協章程在一定程度上說只是政協內部運行的指導性文件，并不具有法律效力。[6]黨的文件如黨代會報告、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的規定還比較籠統，而且黨的文件畢竟只有上升為國家法律，才具備嚴格意義上的法律效力。除此之外，人民政協的構成和運行，并沒有其他具體法律制度的規范。其次，人民政協的規范化問題。人民政協的規范化問題主要表現為兩個方面，其一體現為制度的規范性不足。人民政協的規范化建設和制度化建設是聯系在一起的，當前人民政協制度化的不足，導致了人民政協在實際運作中隨意性大、規范性不夠。其二體現為組織活動的規范性不足。這主要是因為當前人民政協組織建設的常規化和活動方式的規則化還做得不夠，導致組織和活動的隨意性比較大。另外，人民政協的程序化問題。當前關于人民政協運行和履職程序的規定較為原則、籠統，在很大程度上缺乏可操作性。例如，盡管執政黨的文件也明確規定“將政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商”。[4]但是，在具體的決策實踐中，對哪些屬于重要問題，重要問題怎樣納入決策程序，納入決策程序后怎樣協商等問題缺乏明確的實施細則。程序化的不足導致了政協工作的隨意性問題，不僅嚴重影響了政協工作的制度化，而且嚴重影響了政協工作的質量以及協商民主功能的發揮。

（二）人民政協各主體協商地位不夠平等。協商民主的一個前提條件是各協商主體在協商時的地位平等。從理論上說，人民政協的制度設計保證了各協商主體在協商時處于平等的地位。這是因為，人民政協的制度設計在各協商主體關系上包括兩個方面的內容：一方面，堅持黨的領導是人民政協運行的政治前提，同時黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導；另一方面，黨要充分發揚社會主義民主，支持民主黨派獨立自主地處理內部事務，維護本黨派成員及其所聯系群眾的合法利益。[10]各民主黨派內部事務的獨立自主為平等協商奠定了組織基礎，而維護本黨派成員及其所聯系群眾利益則為其平等協商提供了物質動力。另外，關于人民政協作為非國家機構的制度設計為各協商主體保持超脫、中立的地位，進行理性的平等協商提供了制度空間。這樣，從理論上看，人民政協的運行體現了黨的領導和各主體平等協商的統一。然而，在人民政協的實踐運行中，黨的領導和各協商主體平等協商的統一可能因為前者有制度保障而后者缺乏可操作性的規則而向前者傾斜。執政黨和政府之外的各協商主體對決策的參與也可能受到資源和信息不對稱等因素的制約，僅僅發揮決策咨詢而不是決策參與作用。

（三）人民政協自身建設存在不足。人民政協自身建設情況關系到其組織優勢和能力優勢的發揮，應該說，改革開放以來，人民政協自身建設已經取得了較大的成績，但是相對于人民政協的發展要求和發揮協商民主功能的需要而言，人民政協的自身建設仍然存在一些不足。這些不足主要體現在政協自身的組織建設和能力建設方面，如政協機構不夠健全，與政協委員的聯系還不夠密切，另外，政協的界別作用也有待加強。由界別組成是人民政協組織的顯著特色，也是充分發揮政協功能的一大優勢。然而，當前政協界別作用的發揮還存在著界別設置不夠合理、界別活動不夠有力、界別活動較為單一等制約因素，限制了政協優勢的發揮。

五、優化人民政協協商民主功能的路徑思考

人民政協是具有中國特色的社會主義協商民主形式，對于推動社會主義民主政治的發展具有重要作用。針對當前人民政協發揮協商民主功能存在的制約因素，優化人民政協的協商民主功能應當從以下幾個方面著力推進：

（一）推進人民政協的制度化、規范化和程序化建設。推進人民政協的制度化、規范化、程序化建設是《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的明確要求。首先，加強人民政協的制度化建設。這就要求針對當前人民政協制度化建設存在的不足，制定和完善人民政協構成和運行的相關法律規范和具體操作性規則，使得人民政協的構成和運行有法可依，有規可據，有章可循，增強人民政協構成和運行的穩定性。其次，加強人民政協的規范化建設。上文已經指出，人民政協的規范化建設和制度化建設是聯系在一起的，制度化建設的加強將為增強人民政協構成和運行的規范性提供制度保障。而加強人民政協的規范化建設也要求根據相關制度的規定加強政協機關的常規化建設和政協活動的規則化建設，克服人民政協構成和活動的隨意性。另外，加強人民政協的程序化建設。嚴格、科學、合理的程序是提升人民政協活動權威性和質量的必要條件。人民政協的程序化要求對人民政協的活動規則和履職程序進行規定。以重要決策的政治協商為例，為了保障重要決策的政治協商質量，對哪些問題屬于重要問題、重要問題怎樣納入決策程序、納入決策程序后怎樣協商、協商之前如何準備、協商過程如何進行、協商之后如何反饋均應給予明確的規定。

（二）堅持黨的政治領導與各主體平等協商的統一。人民政協運行中黨的領導與各主體的平等協商在理論上是統一的，然而在實踐上還因為多種因素的制約而存在失衡的情況。這就要求在人民政協運行過程中根據具體制約因素采取相應的措施。其一，各協商主體應自覺堅持和維護黨的領導。堅持黨的領導是人民政協政治協商和多黨合作的首要前提和根本保證。各協商主體應自覺堅持和維護黨的領導，以保障人民政協的可持續運行。其二，各協商主體應堅持平等協商。在人民政協的運行中，黨對各民主黨派的領導是黨的政治領導，而不是全面領導。在各民主黨派堅持黨的政治領導的前提下，執政黨應支持各民主黨派獨立自主地處理內部事務，代表并維護所聯系群眾的利益，并通過具體的制度設計予以落實。各民主黨派也應在密切聯系群眾、深入調查研究的基礎上提出自身利益訴求和意見建議。協商主體的平等還意味著協商過程中程序的平等，例如各協商主體在發言機會、座次安排等方面應體現平等。

（三）加強政協自身建設。人民政協應加強自身組織與能力建設，完善相關機構，增強與政協委員的聯系，圍繞國家和地方的實踐需要，積極開展履職活動。為了達成此目的，應該更好地發揮政協界別作用。對此應當從以下幾個方面著手：其一，完善界別設置。針對當前存在的界別覆蓋面偏小、重復設置、界別特色不夠明顯、界別人員構成不合理等問題，應該研究合理設置界別。界別的設置應遵循和體現“橫向獨立性強，縱向專業性強，內部聯系性強”的原則，一方面盡可能地將新的社會階層、群體、組織吸納到人民政協中來，擴大界別的代表性；另一方面是體現界別的特色，增強界別的內部關聯性。其二，增強界別活動力度。當前在政協委員的履職過程中，還存在著一些政協委員與本界別成員聯系不夠、與所代表界別群眾聯系不夠、界別活動針對性不強、活動不夠深入、界別歸屬感不強等問題，對此，應當結合實踐的需要和界別的特色，增強界別內政協委員的聯系、增強政協委員與界別群眾的聯系，提高界別活動針對性和深度，以更好地發揮界別的優勢。其三，創新界別活動方式。界別活動方式與界別活動效果有著密切的聯系。應根據不同界別的具體情況，組織各具特色的界別活動，創新界別活動的方式，以取得更好的效果。

[1]俞可平．協商民主：當代西方民主理論和實踐的最新發展[N]．學習時報，2007-11-17．

[2]陳家剛．協商民主與政治協商[J]．學習與探索，2007，（2）．

[3][南非]毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯．作為公共協商的民主：新的視角[M]．北京：中央編譯出版社，2006．

[4]中共中央關于加強人民政協工作的意見（摘要）[EB/OL]．http：//www．gov．cn/jrzg/2006-03/01/content_215306．htm．

[5]周恩來統一戰線文選[M]．北京：人民出版社，1991．

[6]肖春艷．西方協商民主與人民政協政治協商制度[J]．湖北省社會主義學院學報，2010，（1）．

[7]童慶平．論人民政協協商民主的傳統資源[J]．重慶社會主義學院學報，2010，（1）．

[8]政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編．人民政協重要文獻選編（上）[M]．北京：中央文獻出版社、中國文史出版社，2009．

[9]張建松．凝心聚力謀發展 創新轉型正有時——上海政協委員履職紀事 [EB/OL]．http：//sh．xinhuanet．com/2012-01/08/c_131348330．htm．

[10]中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見[EB/OL]．http：//cpc．people．com．cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406．html．