構建中原經濟區國土規劃實施保障體系探索

王 飛，吳巧生

（中國地質大學（武漢） 經濟管理學院，湖北 武漢 430074）

一、構建中原經濟區國土規劃實施保障體系的意義

中原經濟區是一個以鄭州為核心，以河南省開封、洛陽、新鄉、焦作、許昌、漯河、平頂山、濟源8個中心城市為核心區，以河南全省18個地市為主體區，以周邊省份的相鄰的地域，包括山東省菏澤市，河北省邯鄲市，山西省長治市、晉城市、運城市，安徽省亳州市、阜陽市等為合作區構建而形成的地域生產綜合體。《中原經濟區建設綱要》已納入國家層面規劃，目前中原經濟區的國土規劃編制工作正在緊張有序的進行當中，國土規劃實施保障體系建設是中原經濟區國土規劃編制工作的重要組成部分。

國土規劃是以協調地區人口、資源、環境與經濟發展為宗旨的空間規劃，具有戰略性、綜合性、系統性、整體性的特點，對國土空間的開發利用發揮著統籌協調和綜合調控作用。從其作用的范圍來看，涵蓋了其規劃空間范圍內的社會、經濟、文化以及資源環境等諸多內容[1]。中原經濟區國土規劃是統籌中原經濟區國土資源開發利用保護整治、經濟發展與社會活動、生態環境治理與保護三者關系的國土空間布局優化的總體方案，規劃通過合理配置國土資源，優化國土空間布局，調整國土空間開發利用結構，落實國家對于該區域（主要是河南省）發展的重大戰略部署，增強政府宏觀調控能力，促進全省和省內各區域協調發展，實現區域職能分工互補。開展中原經濟區國土規劃編制工作，是新形勢下深入貫徹落實科學發展觀、促進經濟發展方式轉變、加快中原崛起的客觀要求，對落實國家促進中部地區崛起規劃、培育新的經濟增長極、推進中原經濟區科學發展、促進河南省經濟社會可持續發展，具有十分重要的戰略意義。國土規劃編制的最終目的是要付諸于實施，否則就只能是紙上談兵。

隨著中原經濟區國土規劃工作的開展，如何保障國土規劃的順利實施，從而促進國土規劃發揮其應有的作用，實現中原經濟區資源的優化配置，區域核心層、輻射層的全面協調發展，是該區域迫切需要解決的問題[2]。

二、構建中原經濟區國土規劃實施保障體系的基本思路

構建中原經濟區國土規劃實施保障體系，應以科學發展、和諧發展、協調發展、開放發展與合作發展、公眾參與的基本理念為指導原則，以實施服務型政府、高效型政府、責任型政府、透明型政府、誠信型政府的戰略思路為基本目標，在結合中原經濟區實際情況的前提下，全方位創新體制機制，擴大開放合作，獲取國家支持[3]（p386-390）。

為保障中原經濟區國土規劃的順利實施，必須從法律、行政、經濟、社會監督和技術等方面入手，加強在社會、經濟、文化以及資源環境等方面的體制機制創新。具體來看，就是要以完善的法律法規體系，作為規劃實施的必要依據，以靈活的行政手段來組織、指揮和監督規劃的實施，以有效的經濟手段來規范和引導國土規劃的實施，通過建立公眾參與制度等形式來監督和維護規劃的實施，通過運用科學先進的技術手段為規劃提供高效的技術支撐[4]（p63-64）。

三、中原經濟區國土規劃實施保障體系基本框架和內容

（一）基本框架。

中原經濟區國土規劃實施保障體系設置分為三個層次,包括五大保障措施。三個層次即目標層、管理措施層和具體措施層,目標層是指中原經濟區國土規劃實施管理目標；管理措施層主要為法律法規、行政管理、經濟手段、技術管理、社會監督；具體措施層是上一層次的深化,主要體現為細化的法規、制度、政策、規范、標準、技術等有關內容。五大保障措施包括法律法規保障措施、行政管理保障措施、經濟保障措施、技術保障措施、社會監督保障措施[5]（p20-22）。具體見圖1。

圖1 中原經濟區國土規劃實施保障體系框架圖

（二）基本內容。

1.保障國土規劃實施的法律法規體系創新。

世界上許多國家都制定了一系列與國土規劃相關的法律法規，如日本從1950年就出臺了《國土綜合開發法》，并逐步調整和完善，先后頒布涉及國土規劃的法律法規約79個，目前已形成一套完整的國土規劃法律法規體系。韓國自1941年建設部成立并主管國土規劃后，也不斷完善國土規劃的法律，1963年制訂了《國土建設綜合計劃法》，2002年改稱為《國土基本法》，逐步建立起了規范國土綜合規劃、地域規劃和部門規劃的編制、審批以及執行的法律體系。德國早在1965年通過了《聯邦空間規劃法》并于2004年6月24日最后一次修改。我國自建國以來也頒布了一系列的國土規劃法規文件以及國土利用和資源開發方面的法規，如《國土規劃編制辦法》、《全國國土規劃綱要》、《中華人民共和國土地管理法》等，但總的來看，國家還欠缺完整、系統的法律保障措施，特別是國土與區域規劃尚無法律依據，導致國土規劃的實施得不到有力的保障。

鑒于此，國土規劃實施的法律法規保障體系創新應從兩個方面著手：一是由國家立法機構頒布有關國土規劃編制和實施管理的法律法規和政策規定，這是規劃實施的根本法律依據；二是由地方立法機構頒布地方性法規，中原經濟區國土規劃工作實行初期就應當對國土規劃的編制、修訂、審批和實施等環節從法律上作出具體規定，除嚴格按照國家規定的《國土規劃編制辦法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產資源法》等法律規定外，還應制定可操作性強的配套法規，能夠切實指導中原經濟區國土規劃工作的開展，并對規劃實施過程中的市場行為進行約束。據此，應制定《中原經濟區區域規劃管理條例》、《中原經濟區國土規劃管理辦法》等規定，同時，應提出國土資源管理辦法，探究跨區域資源開發利用與保護的協調機制，完善區域開發利用政策，提出差別化的區域政策[6]（p96-99）。

2.保障國土規劃實施的行政管理體系創新。

行政管理體系在國土規劃實施中占據核心地位。只有進一步改革行政機制，才能健全政府職責體系，優化組織結構，理順權責關系，規范行政權力運行；才能形成有利于加快經濟發展方式轉變的機制和利益調節機制，促進社會經濟、資源環境的全面、協調、可持續發展。只有進一步創新行政管理方式，才能使行政行為更加公開透明、規范有序、科學民主、便民高效，才能帶動和促進經濟、政治、文化、社會等各個領域改革不斷深化，從多方面構建有利于落實國土規劃的體制機制，更好地推動科學發展。結合國土規劃實施的要求，中原經濟區的行政體制創新應該從行政模式、行政方式、行政管理等方面的改革與創新幾個方面做起。

（1）建立適合中原經濟區國土規劃實施的行政模式。

中國經濟區的建設，現實情形來看，大致可以分為三種形態：第一種是經濟主導型、第二種是行政主導型、第三種是經濟加行政兼導型。從中原經濟區的特點來看，其區域空間集聚程度不足，突出表現有兩點：一是中心城市帶動作用不強，鄭州作為河南省省會和中心城市，核心地位尚不突出，其整體經濟實力和經濟規模集中度仍有待提高；二是經濟空間集聚程度不明顯，目前還沒有形成完備的中原經濟區核心集聚區。因此，中原經濟區的發展必須要依靠行政主導加經濟兼導，通過運用行政力量強力整合和市場力量引導區域內的社會經濟資源，促使中原經濟區的快速發展。國土規劃是對中原經濟區區域國土開發、利用、保護和整治的統籌謀劃和綜合部署，具有公共政策和行動綱領的雙重屬性，必須以政府主導發揮市場機制作用為基本原則加以實施。

中原經濟區國土規劃的實施，要徹底改變過去完全由政府包攬，依靠自上而下的行政命令的做法，轉變為采取以政府為主導、充分發揮市場機制的作用、積極推進區域合作與交流的做法。創新區域合作交流機制，堅持互利共羸、市場運作、優勢互補、共同發展，積極推動合作平臺、互動環境建設，拓展合作領域，完善合作方式。

（2）優化中原經濟區行政層級的空間結構。

河南省居于中原經濟區的核心，行政管理的空間結構呈現出明顯的圈層結構，由內向外逐步擴散。但是也體現出明顯的弱點：一是中原經濟區行政管理的等級層次較多，大體包括以省級、副省級中心城市為主的一級城市，以區域中心城市為主的二級城市、以區域副中心城市為主的三級城市、以縣級市為主的四級城市，還包括建制鎮為主的外圍城鎮體系；二是中原經濟區在行政管理上交錯聯系的空間網狀結構，部分城市與部門的隸屬關系復雜。這種網狀的多層級行政管理的空間結構將導致中原經濟區在行政管理、政策實施方面效率不高。為保障中原經濟區國土規劃的順利實施，必須優化中原經濟區行政層級的空間結構，從而促進國土規劃的順利實施。

針對中原經濟區行政管理的等級層次較多的現象，要進一步理順隸屬關系，根據其社會經濟發展水平以及空間定位，確定其在經濟區中的地位，要根據促進區域均衡發展、有利于對現有的空間資源進行有效整合的原則，對相關核心城市的區劃進行整合。對社會經濟發展較為迅速，彼此經濟相融性和一體化發展勢頭較好，區位空間接近的中小城市，按照行政區劃和經濟一體化相適應的原則，逐步整合為中等城市；對于單個社會經濟發展較好，但現有城區規模較小，發展空間不足的城市，應該積極考慮其轄區的擴大化方案。對該類城市應該通過相關政策的引導，促使其向大城市發展，構建中原經濟區的多極化發展趨勢。

通過優化中原經濟區行政管理的空間結構的層級，一方面減少層級層次，從而精簡了政府機構，能夠合理配置地區經濟、社會資源，提高城市空間的承載能力，提高行政效能，降低行政成本，提升國土規劃實施效率，因而進一步拓展發展空間，并為實現行政層級扁平化創造有利條件；另一方面，通過提升城市的空間區劃層級可以形成各級城市競相發展的新局面，而經濟社會發展權限得以擴大，也為經濟一體化的經濟區域實現行政一體化提供了條件，這將進一步促進國土規劃在更廣泛的空間內協調統一。

（3）建立中原經濟區國土規劃實施綜合協調推進機制。

國土規劃實施的核心內容應該是統籌區域發展，協調區域空間，因此，協調各區域各部門的工作是保障國土規劃實施的重要方面。首先，建立代表中原經濟區直接實施國土開發項目的協調機構，該機構可掛靠在河南省國土資源廳。負責中原經濟區國土空間內不同區域、不同層級國土規劃的協調工作、對重大問題形成決策并作出工作部署，使規劃目標在不同的部門和領域得到具體落實。其次，完善區域間與部門間聯動協作機制。國土規劃空間內的跨行政區域優化資源配置和經濟一體化是中原經濟區整體發展的根本力量。要統籌協調好各地市在國土開發、利用、保護和整治中的利益關系，最大限度地協調和平衡各地區利益，切實發揮省級和各地市的兩個積極性[7]（p362-365）。在規劃制定和實施過程中，組織發改委、建設、交通、農業、環保、旅游等部門廣泛參與，特別是涉及規劃指標、空間布局、重大項目的，要組織各有關部門進行論證，加強溝通和協調，促進國土規劃實施在中原經濟區范圍內的協調一致。

圖2 中原經濟區國土規劃綜合協調機制運行圖

最后，建立國土規劃實施指導委員會和咨詢機構。建立國土規劃實施指導委員會，其是一個領導和協調機構，成員由河南省政府行政一把手或分管副職任主任，成員由國土資源管理部門、發改委、建設、農業、交通、水利、環保、旅游等管理部門的公務要員組成，同時吸收大公司參與。負責制定國土規劃實施的重大決策，而具體的辦事機構則設在省國土資源廳。其職責是，協調部門之間、地區之間的利益關系，針對實施過程中可能出現的問題和新情況，進行實施政策與措施的制定和科學調整。建立國土規劃實施咨詢機構，主要由經濟、法律、區域、土地、礦產、環境等方面的院士和專家組成，并吸納非官方的中介機構、知名企業和民間組織參與，是一個非官方組織，獨立于各部門和地區之外，代表經濟和社會活動的各個階層的利益[8]（p38-40）。對規劃編制和實施提出決策參考意見，提供咨詢。

3.保障國土規劃實施的經濟體系創新。

（1）市場管理體制機制創新。

國土規劃的制定和實施要充分發揮市場規律的作用，這是因為市場在配置土地、資源以及形成經濟空間布局方面起著不可替代的作用，中原經濟區的國土規劃的實施更離不開市場機制的作用，通過對中原經濟區市場體制的創新，充分運用市場機制，引導土地、資本、勞動力等生產要素在國土規劃空間內合理流動與集聚，提高配置效率，為促進城鎮土地的集約利用和用地結構，優化中原經濟區重大基礎設施布局，促使產業體系在國土空間的合理分布提供支持。

中原經濟區市場管理體制機制的創新就是要充分發揮政府和市場的共同作用，避免政府對微觀經濟的過分干預，避免地方和部門出于利益因素而阻礙市場化配置資源的進程，建立一套健全完善的市場配置資源的制度體系，保障市場化改革舉措的順利進行和市場功能的發揮。具體而言，就是要建立促進市場配置資源的政績導向機制，同時，建立具有完善有效的價格體系，形成公平有序的競爭機制。中原經濟區國土規劃在注重提高地區經濟競爭力的同時，也可加強跨行政區域間的經濟協作模式，取長補短，從而可縮短地區間差距，實現區域經濟的平衡發展。

（2）金融體制創新。

從中原經濟區金融市場整體發展的角度來看，中原經濟區經濟貨幣化金融程度處于全國中等水平，金融發展方面還未能很好地顯示出其在中部地區的優勢地位，且近年增勢平緩。目前對中原經濟區空間范圍的金融支持政策的制定與實施也面臨很多問題。加強中原經濟區金融體制的創新，需要做到以下幾點：一是健全中原經濟區的區域金融組織結構，使其結構均衡，布局合理，同時加緊設立地區性政策銀行，專門支持中原經濟區建設。二是建立中原經濟區區域金融中心，形成以鄭州為區域金融中心，輻射開封、洛陽等處于中原經濟區的核心層和緊密層的城市，有效融合中部地區的區域金融體系。三是加強中原經濟區區域金融的整合創新，調整目前中原經濟區區域內金融機構相互分割、各自為政的狀況，以鄭州作為區域金融中心對跨區金融機構進行協調和管理。

（3）財稅體制創新。

為保障中原經濟區國土規劃的順利實施，應對資源稅、環境稅和地方稅種進行調整。首先，調整中原經濟區資源稅，積極探索推進中原經濟區礦產資源有償使用制度改革，擴大資源稅征收范圍，從礦產資源、水資源擴大到其他非礦產資源，同時提高資源稅稅率水平。其次，加收環境稅，促進國土空間環境的保護，從征收方式、主體、客體、稅率等方面予以規定，中原經濟區可爭取成為環境稅征收的試點區域。第三，對房地產稅，尤其是物業稅等稅種進行調整，穩定推行物業稅，使其成為地方政府重要的稅收來源。

4．保障國土規劃實施的技術保障體系創新。

國土規劃在編制和實施過程中需要先進的技術作為支撐，技術支撐保障層次的內容十分廣泛，目前國土規劃工作中常用的高新技術有地理信息系統（GIS）、遙感系統（RS）、決策支持系統（DSS）等，一些先進的信息工具如全球定位系統（GPS）給國土規劃工作帶來便捷，為野外勘察和數據采集提供依據，同時，隨著國土規劃工作理論基礎的不斷成熟，國土規劃工作已經由定性研究逐漸向定量研究發展，且越來越多的數學方法得到應用，如AHP法、灰色關聯分析、系統動力學模型等，研究的深度得到極大提高。中原經濟區國土規劃的編制也應在理論和實踐相結合的基礎上，盡可能采用以數學模型為基礎的定量分析，對資源環境進行綜合評價，使結果更加具有客觀性，同時，在實施中原經濟區國土規劃過程中，更應該運用國土規劃信息管理系統以及動態監測和預警系統等先進方法和手段。

專業技術人才是國土規劃編制和實施的重要基礎，國土規劃工作涉及面廣，必須有專門的人才對規劃和實施工作進行科學的管理，同時，先進的技術軟件和數學方法也需要專業人士才能完成。因此，中原經濟區的國土規劃工作須采用各種手段吸納人才，尤其是能勝任國土規劃管理的高級人才，以確保國土規劃工作有條不紊地順利開展。

5．保障國土規劃實施的社會監督體系創新。

社會監督就是社會大眾對規劃制定的參與、監督和維護。美國、德國、韓國和日本等發達國家在國土規劃中，都非常重視公眾的參與，如美國的規劃法規中明確要求規劃的編制要保證社會各界的參與，美國州法律規定，地方政府在將規劃付之實施之前，要舉行公眾聽證會，聽取公眾對規劃的意見。德國政府也規定每位公民都可以直接向有關部門發表自己的意見，德國國土規劃顧問委員會的主要任務就是通過組織召開信息發布會和意見聽取會，廣泛聽取和了解公眾的意見[9]（p2-10）。我國國土規劃做得較好的地區如遼寧、深圳和長株潭地區也強調要聽取公眾的意見，一方面，政府可以了解公眾的社會需求，另一方面，亦可通過集思廣益，吸取公眾的智慧和經驗，減少失誤。因此，中原經濟區要保障社會公平和效率兼顧，就必須鼓勵公眾廣泛參與規劃編制和實施工作，制定公眾參與和監督機制，使規劃在編制、實施的不同階段各利益階層均有機會發言和參與政策制定、規劃編制以及管理過程。為確保公眾參與制度的執行，還必須實行和完善公示制度、管理公開制度，中原經濟區可設立專門的國土規劃部門機構，在規劃編制和實施的重要節點召開信息發布會和公眾聽證會，并與居民、企業及利益相關者進行對話、協調與合作，提高政府職能的公平民主和國土規劃的社會可接受性。

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