基層政府中消極角色外行為類型及誘因分析

陶立業，鄭芳，劉桂芝

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

基層政府中消極角色外行為類型及誘因分析

陶立業，鄭芳，劉桂芝

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

政府組織及其成員都有可能在公共物品的提供過程中出現行為偏差，進而對公共利益、公共組織自身發展、公共組織成員個體的價值實現產生消極影響。公共管理主體所實施的不符合職責規范、偏離組織目標并對公共組織運行的過程和結果產生消極影響的行為都可視為消極角色外行為。

基層政府；公共管理；消極角色外行為

十八大報告中進一步明確我國行政體制改革要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。其中，“廉潔”和“高效”是對公共管理行為提出的要求，“人民滿意”是公共管理活動應該實現的終極目標，然而，基于歷史和現實的原因，我國基層政府中依舊存在著不合職位要求的諸多管理行為，實然的公共管理行為的文明程度尚未達到應然要求。因此，針對公共管理的研究需要深入了解基層政府中的消極角色外行為的內涵和外延，正視基層政府中的消極角色外行為及其影響。

一、基層政府中消極角色外行為的內涵解析

本文所述的“消極角色外行為”起初內生于對私人部門角色內行為的思考。“角色”（role）原系戲劇術語，意指演員在舞臺上按照腳本要求所要扮演的劇中人物形象。厘清“角色”的本質特點是剖析“消極角色外行為”的邏輯起點。準確把握“角色”的內涵必須回歸以下幾個關鍵詞：一是行為模式或行為方式，即角色是行為的集合；二是社會期待或社會規范，即角色是社會規范的內化；三是行為反饋或行為評價，即角色是社會互動的結果。個體人在組織（群體）中擔任職務、按照職位規范履行職責就類似于角色扮演，“角色內”行為就可以理解為行為主體在一定的情境中表現出的、符合社會預期并獲得積極評價的行為模式或方式。從字面上理解，“角色外”行為是相對于“角色內”行為而言的，同樣，“消極”相對于“積極”才有討論的價值。因此，解決公共組織消極角色外行為的類別劃分問題需要從兩方面入手，一是行為是否屬于職責內容，這是從量的角度圈定公共組織及其成員的行為邊界，解決行為屬于“角色內”還是“角色外”的問題；二是行為是否帶來利益損耗，這是從質的角度判定公共組織及其成員的行為屬性，解決行為屬于“積極”還是“消極”的問題。依據公共管理中公共組織及其成員的消極角色外行為是否具備法理上的許可和行為對公眾、公共組織及其他成員有無利益上的侵害這兩個劃分標準，可以將基層政府中的消極角色外行為界定為：在一定的公共管理和服務情景中，基層政府組織及其成員表現出的、不符合職責要求的、偏離組織目標并對公共組織運行的過程和結果產生消極影響的行為或做法。基層政府中消極角色外行為概念同樣可以用幾個關鍵詞解析：一是行為類型的多樣性，既有組織性行為，又有個體行為,既有角色職責減弱行為，又有額外的損組織行為；[1](p12-21)二是行為主體的特定性，只可能是基層政府及其成員；三是行為結果的危害性，對公共利益、政府形象及其他成員利益侵害或潛在損害；四是行為獲評的否定性，不符合社會期待和法律精神，獲得社會評價勢必是消極的、否定的。

二、基層政府中消極角色外行為的外延表現

我國基層政府中消極角色外行為的行為主體有組織和組織成員兩種，二者在行為方式上存在差別，因而我們在遵循上述依據的前提下，適度轉換分析角度，有區別地介紹基層政府中存在的消極角色外行為類型。

（一）基層政府組織的消極角色外行為類型。

基層政府組織之間的互動與交流具有人格化特點，組織與組織之間也會存在利益角逐和責任推諉現象。在此，我們將基層政府組織間的消極角色外行為分為責任推脫型行為和資源爭奪型兩種類型。

責任推脫型行為是指基層政府在公共管理和服務過程中，選擇性回避組織應然職責的做法，實質上是組織對自身客觀責任主觀上的弱化。公共部門和私人部門都有可能是基層政府組織推脫責任的客體。由于可以假以法律、制度、體制、程序的缺口為由，公共組織一般在推脫責任時帶有隱蔽性。其中，公共組織之間在業務銜接、責任分擔上存在著大量的流程對接關系，對職責劃分不明或者是責任共擔的領域，極有可能出現互相扯皮推諉的情境。職責弱化型行為也較多地發生在公共組織向私人部門提供公共物品的過程中。基層政府組織責任推脫型行為具體表現為：不作為、少作為、低效作為、行為責任推諉等。

資源爭奪型行為指基層政府通過扭曲程序或非規范的途徑獲得組織運行資源分的做法，一般表現為越權管理、信息過濾、默許特權等形式。越權管理衍生了管理權的重疊和管理秩序的混亂，是典型的公共組織消極角色外行為。占有信息量的多少也從一個側面顯示出組織職能的重要程度。按照羅賓斯的觀點，那些缺少而又需要信息的組織對占有信息的部門或組織就會形成一種依賴關系，因而就可能處于事實上的被“管理”的地位，出現權力的橫向運動。默許特權具有突出的隱蔽性，指為維護組織既得利益，默許國家禁止行為的存在和發展，例如庇護本部門或組織的附屬產業，設置自利性門檻，限制或減少競爭等。公共組織資源爭奪型行為造成了公共資源的浪費，降低了公共服務的質量和效率，對公共組織和公眾產生的危害不容小覷。

（二）基層政府組織成員的消極角色外行為的類型。

組織能否滿足成員的預期需要直接會影響組織成員的動機和行為。結合主體的行為動機主動與否，將公共組織成員的消極角色外行為劃分為主動型和被動型兩種類型。

1.主動型消極角色外行為。

公共組織中成員的主動型消極角色外行為是指公共組織成員為了滿足自身需求而主動做出的、偏離公共組織目標和社會價值的行為。為了便于說明問題，本文將公共組織中成員的主動型消極角色外行為分為逐利型、競爭型、環境破壞型三種。

（1）逐利型消極角色外行為。這一類型行為在實踐中主要通過設租——尋租表現出來，實質是行為主體借助公權孵化個體利益。公共部門在市場經濟活動中扮演兩種基本角色：市場活動的監控者和市場活動的參與者。這兩種角色都具備滋生尋租——設租關系的條件。在尋租——設租過程中，公職人員為謀取私利讓渡公共利益，或公然索賄、受賄，或貪污的巨額公款和侵吞公共財產，或是引發集體腐敗，造成公共資產的流失和浪費。

（2）競爭型消極角色外行為。在公共部門中，成員之間也存在為爭奪內部資源引發的角色外行為。“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”。[2](p2)在這點上，針對私人部門的有關研究成果對分析公共部門成員的類似行為有很大的參考價值。按照行為危害對象不同可以把競爭型消極角色外行為分為利己不損人型和損人利己型兩種。①利己不損人型。這類行為的特點是，公共組織成員的消極角色外行為目的是爭奪更多的組織資源，個體的利己傾向對其他組織成員并無主觀上的侵害意愿，較多表現為出于改善績效和回報結果的印象管理活動。一旦角色外行為嬗變為一種有酬的行為，就可能誘使組織績效考核陷入印象管理的漩渦。同時，當組織默認印象管理，同時給與積極肯定時，就會加劇組織成員間的競爭，誘發損人利己型角色外行為。②損人利己型。這種類型行為更多是為了實現個體目標而損害公共組織及其他成員的利益，形式上屬于零和博弈范疇。公共組織中存在的損人利己型消極行為包括信息過濾、詆毀、侵占他人成果、出現消極后果嫁接責任等形式，與私人部門存在的消極角色外行為并無本質區別。成員之間頻發的政治行為容易引起組織成員間的關系緊張而使組織的人際關系缺少彈性，高效的協作會被頻繁的內耗所取代，組織目標將被人為修正，公共服務失效自不待言。

（3）環境破壞型消極角色外行為的表現。公共組織成員面臨情緒困境時，破壞組織環境可能會是一種組織成員表達消極情緒的行為。這里的環境包括有形的物理環境和無形的人文環境。①有形性破壞。公共組織成員可能會通過破壞公共設施、浪費公共資源等方式宣泄對組織的不滿情緒。雖然這類行為不具有多發性和普遍性，但是公共組織成員主觀上對組織環境做出的失當行為同樣會產生侵害作用，應該引起公共組織及研究者的必要注意。②無形性破壞。行為主體把與組織文化不兼容、與同事之間的沖突滲透到工作情境中，在工作上正面攻擊“異己”或者采取“冷暴力”的方式給他人制造工作上或情感上的障礙，以宣泄自己內心情緒。無論是冷暴力還是正面沖突，這類行為對組織的人文環境都是一種侵害。

2.被動型消極角色外行為的類型。

被動型消極角色外行為泛指在公共組織中，成員迫于外在的群體規范所做出的消極角色外行為，是一種對群體規范的被迫服從和被動模仿，有以下三種形式：

遵從規范型。“一切組織，不論其結構如何，不論其宗旨如何，也不論其規模如何，都要求其成員給予一定量多少不一但總是充分的順從”。[3](p222)霍桑試驗等相關研究已經證明非正式群體存在著群體規范，對組織成員的行為有塑造和規制功能。組織成員會在群體規范的影響下，做出符合群體其他成員預期的行為。一旦群體其他成員熱衷做出角色外行為，那些沒有表現角色外行為的群體成員會感到來自群體施加的壓力，出于合群或自身利益的需要，被迫做出從眾行為。對群體規范的被迫服從是組織成員的壓力源之一，無法降解的壓力會促使組織成員產生消極情緒。即便組織成員表現的角色外行為是積極的益組織行為，對不情愿做出角色外行為的組織成員來說意義同樣是消極的。

拉攏腐蝕型。在公共組織中，那些主觀型消極行為主體為了實現自身利益，減少來自組織內部的阻礙，用職務之便非法腐蝕、拉攏、同化內部成員，誘使他人同樣做出消極角色外行為，筆者把這種行為叫做拉攏式腐敗。表面上，拉攏者貌似要是與組織其他成員“利益均沾”，實際上是通過組建一個利益團體，以分散個體風險。被拉攏者往往是職級較低的組織成員，即便知道做出有悖公共組織目標和使命的行為后果不為黨紀國法所容，但是懾于拉攏者在組織資源直接分配中的作用和影響，為了在組織中生存下去，被迫做出消極角色外行為。一旦這類行為沒有被制止和懲治，使得被拉攏者持續、“安全”的獲益，那么行為者在心態上極有可能不再產生脅迫感，反而會積極做出消極角色外行為，主動利用公共資源滿足私欲。

被迫印象管理型。管理實踐中，一旦印象管理影響個體績效結果，角色外行為就成為了影響組織資源分配的要素。主觀上沒有表現角色外行為動機的成員，在環境的影響下，也會嘗試通過印象管理的途徑“管理”績效考核者，這種類型被筆者稱做被迫印象管理。除了行為的原初動機有差異，被動消極角色外行為的表現形式和對組織的影響等方面與主動的消極角色外行為并無不同。

三、基層政府中消極角色外行為的誘因分析

從結果上看，基層政府中的消極角色外行為造成了公共資源的使用效率低下，降低了公共部門的合法性和權威性，阻礙了公共利益的實現和滿足，引發了一定的管理道德問題，社會影響嚴重而深遠。基于此，我們必須深入了解該類行為的成因才能便于探索規避舉措，化解消極角色外行為帶來的社會影響。

（一）公共行政體制為消極角色外行為提供了體制上的誘發環境。

公共組織是整個社會的服務系統。公眾的要求處于不斷更新、變化的狀態，然而公共部門具有典型的科層制的特點，“一個科層組織體系的主要缺點實際上一直是缺乏靈活性和難以適應一個持續變化的環境”。[4]（p73）所以，在解決問題時，只能從宏觀上分類解決，而無法事無巨細，逐一設計解決方案。現代公共部門既強調由上而下的直線管理，又關注分工和協作，按職能把社會服務項目劃分若干部門，制定相關制度、政策，建立社會管理的模式。社會問題具有復雜性，而公共部門也只能解決關乎整體社會群體或大部分社會成員生存和發展的問題，并對問題制定相關政策、制度。復雜的社會問題不可能完全囊括在已有的政策、制度里。另外，制度和政策難免會有缺失，有待補充和完善，所以在解決問題時還需要職能部門依照相關規定協助解決具體社會問題。政策是做了定性規定，但在“量”上并沒有完全對有的社會問題作出具體規定，這就給那些主觀責任較低的部門和成員因為缺乏政策依據提供了逃避責任的理由，為那些實現自身部門和個人利益提供了自由裁量的空間。在介紹消極角色外行為類型時筆者談到，職能部門在公共組織中的地位和作用存在事實上的差異，部門之間為獲取更多權力資源也會出現競爭關系，存在職權和資源分配上的沖突，倘若通過非程序和非規范的途徑進行化解，就會導致組織間的消極角色外行為。

（二）公共組織運行模式誘發消極角色外行為的土壤。

與私人部門相比，公共組織內部的管理制度缺乏競爭和激勵機制，成員缺乏危機感，自身的主觀責任降低，宗旨意識和服務意識逐漸淡化，容易誘發消極角色外行為。另外在分析消極角色外行為的誘因時，不能忽視公共部門特殊地位帶來的影響。公共組織占有大量不為私人組織輕易獲得的公共資源，為獲得這些資源，系統之外的個體和群體就有可能采取非正當措施與公共權力的執行者“結盟”，催生公共組織中的消極角色外行為。個人財產公開化等舉措在一定程度上遏制了公務人員參與社會經濟活動，但針對公共組織成員的監督和約束制度仍然存在缺口。以經濟犯罪為例，公共部門人員參與經營活動和獲取非法所得類似案件的查處更多發生在事發之后。換言之，制度功能發生在事后問責上，是對公共資源浪費和濫用的懲治和處理。更需關注的是，公共部門成員的經濟犯罪，多由公共權力系統之外的人和組織反饋到公共權力的監察系統，之后由相關部門核實查處。由此可見，公共權力系統缺乏切實有效的自查和自省機制。

（三）官本位等傳統思想是消極角色外行為產生的文化誘因。

公共部門的組織文化大體上包括兩方面的內容，一是主流政治文化，二是個性化的組織規范。中國特色社會主義政治觀是我國政治文化的主體，但是，任何社會在主流政治文化之外都會存在著一定的非主流政治文化，非主流政治文化、尤其是消極的非主流政治文化對公共組織成員也會產生一定影響。其中“官”本位思想是公共組織中消極角色外行為產生的歷史文化原因。在傳統觀念中，官民有別，官為上、民為下，民應服從官。之所以這樣的綱常思想會受到批判，原因在于，中國古代行政倫理所涉及的“從”更多的是服從于統治者個人或某個利益團體。世易時移，傳統概念中的官民地位已經發生本質性轉變，不再適用于現代政府與公眾的關系。然而政府的工作人員在進入公共系統之前的社會化過程中，難免會受到歷史文化慣性的影響。“官本位”消極思想也會使公共組織及其成員顛倒公眾與公共組織之間的關系，不認同自己公仆和社會服務者身份，反而是依舊奉行“為民作主”的思考習慣，降低自身的主觀責任，部分履行職責或者完全推脫責任，做出消極角色外行為。

同時，拜金主義等不良社會風氣助長了公共組織中的消極角色外行為。公共權力能夠帶來“租金”對公共權力行使者和經濟權力所有者都會產生刺激作用，一旦設租——尋租行為不期而遇，消極角色外行為就可能隨之而生。在談到被動的消極角色外行為時，筆者提及拉攏式腐敗和被印象管理這兩種現象，固然存在主觀上渴望從公共權力中獲得灰色收入和非法所得的公共組織成員，但也不能忽視不良社會環境對公共組織成員產生的腐蝕和改造作用。

（四）個體效用取向成為消極角色外行為的利益誘因。

政府組織占有的資源在量上是一定的，這使得政府組織的成員之間出現競爭關系，產生了“資源蛋糕”如何去切割的問題。競爭型行為是對組織成員職務行為的加強和擴張，直接目的是獲得最大分割資源的權力，而且該類行為會隨著環境的變化和資源的多少發生方式和強烈程度的變更。公共組織具有典型的科層制特點，組織成員之間競爭的“標的”不僅僅是貨幣薪酬，還會為組織中的職位展開爭奪。公共組織的職位起碼可以從三個角度昭示資源的形態：第一是薪資，正常情況下，級別高的職位會比低級職位的薪資水平高、報酬多；第二是社會地位，級別高的職位體制內的權力也就相對越高，社會地位也就越高；第三是參與社會分配的能力，在公共部門中的職位越高，成員參與社會資源分配的領域范圍也就越廣。本質上看，個體效用取向的消極角色外行為者的預期是獲得更多分配社會資源的機會和權力。前面談到公共組織之間也會發生消極行為，結合個體間的消極角色外行為，不難理解公共組織的消極角色外行為的形式和內容。

（五）公共責任退化導致組織成員消極角色外行為的產生。

公共責任退化極有可能導致公共組織成員的消極角色外行為。公共組織承擔著維護社會穩定與發展的責任并細化到每個崗位職責上。公共組織的行為受制于健全的運行體制和程序，公共組織作為正式社會群體不至于像私人組織中的消極角色外行為那樣偏離組織要求，只是在行為強度上發生了“量”的變化。公共組織有其穩定性，跟私人部門比起來，相對缺乏競爭機制和激勵機制。公共服務難以量化考量，制度規定的事情雖然在做，但行為者只關心行為過程本身而不在乎行為結果和質量。形成的最終狀態是，公共組織成員完全在按程序規定工作，但在提供公共產品的數量和質量上可能是打了折扣的。從職業角度來看，公共系統中的工作人員是公共事業的從業者，他們為組織和社會提供勞動，無可厚非地獲取勞動所得。但是，公共性是公共組織的根本屬性，這是任何公共部門在運作和成員管理中不可忽略的前提。為社會提供公共產品和秩序是公共部門的首要職責，其成員的行為也不能脫離此項職責，在這一點上，又不能把公共職位簡單理解成一種謀生的工作手段。公共系統的人員既需要把公共職位當作職業，又不能忽略應當承擔的公共責任。“能做的不去做”、“該做的不做好”、以權謀私、破壞公共組織形象的行為都是公共責任弱化的表現。公共組織內部，成員之間背離組織目標所實施的逐利型、競爭型的行為，扭曲了職位存在的意義，把工作重點轉移到了利益斗爭和分配上，造成了公共資源的浪費，也是公共責任弱化的結果和表現。

（六）個體心理動機會誘發消極角色外行為的產生。

公共組織與私人部門一樣也存在非正式群，成員之間由于價值觀、興趣或相同背景形成特殊的非正式群體。當正式組織的管理制度、理念與非正式群體的規范相悖，非正式群體的成員就會通過結盟的方式跟組織對抗，做出違背組織意愿的消極舉動，以迫使組織妥協。即使沒有非正式群體間的沖突，個體與組織之間由于類似原因也會導致消極角色外行為的出現。另外，組織成員可能會通過消極角色外行為釋放工作壓力。對一個不能勝任其職位的人，工作就是壓力源，由工作引發的不安、恐慌、挫敗感會降低組織成員的安全感，組織成員會選擇消極角色外行為修飾工作方面上的不足，或是獲得心理的滿足感等。

四、小結

基層政府中的消極角色外行為是指在一定的公共管理和服務情景中，基層政府組織及其成員表現出的、不符合職責要求的、偏離組織目標并對公共組織運行的過程和結果產生消極影響的行為或做法。這類行為使公共資源的配置偏離了公共管理的根本目標和公眾的利益期待，給利益相關者帶來了負外部性影響。研究基層政府中存在的消極角色外行為應該從組織行為和個體行為兩個視角入手，重點關注政府組織中工作人員的行為狀態和成因的同時，也不能忽略組織之間的行為方式和實效。基層政府中的消極角色外行為的成因是多方面的，公共行政體制、公共組織運行模式、傳統思想、責任弱化等都可能誘發消極角色外行為。劃分公共管理中消極角色外行為類型是探討對策的邏輯起點，是探索該類行為的規避途徑及舉措的基礎，意義不容忽視。

[1]董克用，葉向峰.人力資源管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2][美]史蒂芬·P·羅賓斯.組織行為學[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

[3][美]斯蒂芬·P·羅賓斯，瑪麗·庫爾特.管理學[M].孫健敏，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2004.

[4][美]彼得·德魯克．管理——任務、責任和實踐[M]．孫耀君，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1992.

[5]劉祖云.組織社會學[M]．北京：中國審計出版社，2002.

責任編輯 申 華

D63-3

A

1003-8477（2013）04-0033-04

陶立業（1983—），男，東北師范大學政法學院政治學博士研究生。鄭芳（1988—），女，東北師范大學政法學院碩士研究生。劉桂芝（1970—），女，東北師范大學政法學院教授，博士生導師。

中央高校基本科研業務費專項資金項目“基層政府中的消極角色外行為研究”（12SSXT111）的階段性成果。