熟人社會、跨村任職與鄉村治理——基于常山縣跨村選任村黨組織書記的研究

姜裕富

（華東師范大學 政治學系，上海 200241）

熟人社會、跨村任職與鄉村治理
——基于常山縣跨村選任村黨組織書記的研究

姜裕富

（華東師范大學 政治學系，上海 200241）

熟人社會是對中國農村社會基本特征的描述，“本村人治村”符合鄉土社會的需要。農村社會發展的不均衡性，使某些落后村無法提供足夠的本土管理人才。農村黨組織書記跨村任職可以有效拓寬黨組織書記人選的范圍。常山縣實施跨村任職制度的實踐表明，在跨村任職制度實施過程中，必須完善選任村莊、候選人資格、選任程序、激勵保障措施等方面的制度，實現鄉村治理的改革。

熟人社會；跨村任職；鄉村治理

中國共產黨是我國現代國家對鄉土社會整合最有效的組織，而農村發展的不均衡性，某些后進村的支部建設軟弱渙散，降低了黨組織在農村的權威。黨的十七屆三中全會明確地將“探索村黨組織書記跨村任職”作為加強農村基層干部隊伍建設的重要手段。浙江省常山縣早在2007年就開始了村黨支部書記跨村任職的試點工作，積極探索拓寬黨組織書記來源，推進鄉村社會治理的新發展。

一、熟人社會：政黨在鄉村運作的資源

鄉土社會，是國內學者費孝通先生對中國傳統農村社會特征的高度概括，一個鄉土社會相當于現代的一個村，從歷史上看，村是農村社會產生以來十分古老的一個概念。歷史上村一直是以自然村的面目出現的，由于居住原因，可以分為村落、村莊、村寨。隨著國家行政管理對農村的全面滲透，村日益納入國家行政管理的體系，從而出現了行政村的概念。[1]（p1）在這種中等聚落的自然村范圍內，由于累世聚居，“每個孩子都是在人家眼中看著長大的，在孩子眼里，周圍的人也是從小就看慣的”，村民之間彼此了解和熟悉，而成為“熟人社會”。[2]（p88）熟人社會是理解中國傳統鄉村性質的一個重要概念。

共產黨在長期的革命斗爭中，把村莊作為動員和組織農民起來爭取民主權利的主戰場。新中國的土地改革，強化了國家對農民的控制，一方面表現在國家通過土地改革，廢除了長期在農村基層發揮社區管理和服務作用的族權、紳士以及學田、廟產；另一方面，則建立了自上而下的農會，并在村一級農會中發展黨員，國家權力的強制推動，使黨的組織在全國農村得到廣泛發展。為了配合合作化運動，共產黨的組織開始大規模向農村社會延伸。最終形成了人民公社—生產大隊—生產小隊的三級科層社會管理體制。在人民公社體制中，黨組織、政權組織、經濟組織高度重合，黨組織的書記全面負責并處于領導核心地位，公社和大隊管委會處于虛置狀態。

總體性社會資源的國家集中、組織統制和抑制分化的特點，決定了人民公社體制缺乏激勵和效率。[4]（p94）隨著人民公社體制的解體和家庭聯產承包經營制的確立，農民獲得了對土地的占有和經營權以及對自身勞動力的支配權，原先高度集體化的鄉村社會資源管理模式被分散到以戶為代表的村民手中，農村黨組織由于失去了對資源的控制而一度處于混亂之中。

改革開放以來，建立在對村莊資源絕對控制之下的村莊權力基礎發生了變化，農村基層黨組織在農村政治、經濟、社會生活中的作用嚴重下降,主導地位喪失,整合社會功能弱化，呈“邊緣化”的狀態。[5]（p15-18）導致這種村級黨組織邊緣化的根源首先在于農村經營體制的變化，個體的經營使得村民獲得獨立的經濟資源，而村集體經濟組織渙散，村民對村級組織依賴性降低，村級組織對村民的控制力下降；其次是村莊社會治理方式的變化，村民自治制度確認了村民對村莊事務的各項民主權利，村民總是通過村委會行使自治權利，村莊權力兩極的一張一弛而沖抵了村黨組織的權威；再次是因農村黨組織自身建設缺乏與時俱進的精神，農村社會的流動性與開放性，形成了不同村莊精英，農村黨組織缺乏將這些精英吸收到黨內的有效機制，農村黨員隊伍的老弱現象難以適應村莊建設的需求而導致黨組織權威下降，影響到村黨組織功能的發揮。

自20世紀80年代以來，農村出現了農民由政黨和國家共同體向家族共同體回歸的現象。[6]（p13-20）新興的鄉村精英階層往往借助家族的力量影響鄉村選舉，為自己進入鄉村公共權力階層創造條件，從而引發農村的派系斗爭。為了從制度上防止矛盾的發生，實踐中創造出了“兩票制”、“公推公選”、“公推直選”、“海選”、“一肩挑”等多種富有鄉土氣息的中國式基層民主，使村級黨組織成員的選拔標準從政治掛帥轉向經濟能人。在經濟能人的主政下，一定程度上降低了家族力量在鄉村治理中的影響，許多村級組織獲得了村民的認可，增強了村級黨組織的權威，也保證了村民自治的實現，完成了村級黨組織角色的回歸。

二、跨村任職：開創性的制度安排

1．跨村任職制形成的背景。

農村“先鋒工程”實施以來，常山縣堅持“抓兩頭帶中間”的方針，一方面抓“五好”農村黨支部建設，另一方面大力開展后進薄弱村整頓轉化，有效改變了一批后進薄弱村面貌。但總體來看，村級組織建設“兩極分化”現象仍較突出。一批走在前列的村，黨員隊伍中能人較多，他們熱心于村級事業，有較豐富的農村工作經驗，在群眾中較好地發揮著模范帶頭作用，卻沒有展示才能的合適舞臺。而少部分村由于種種原因，長期處于“癱了整、整了癱”的落后狀態。

調查中發現，造成村級黨組織缺乏戰斗力的根源在于，首先是村莊經濟薄弱影響到村級組織的功能發揮。許多后進村集體經濟組織收益為零，普遍負債，村干部參與村務得不到應有報酬，工作消極，村級公共設施建設上無能為力。其次是村民自治的發展是村級黨組織面臨新的困境。經過20多年的村民自治實踐，村民的民主意識得到很大發展，村民通過村委會、村民代表會議的途徑行使自治權，在某種程度上致使黨組織被“邊緣化”，引發了所謂的“兩委矛盾”，不同的村級組織依靠支持自己的村莊派系，相互牽扯，正常工作難以開展。再次是村級黨組織自身建設不足致使村黨組織權威弱化。在這些后進村，黨員干部普遍年齡偏大；多年未發展黨員；許多黨員外出打工，幾乎不參與組織活動；黨員內部派系分化等等原因造成黨員隊伍凝聚力、戰斗力下降，黨組織的功能發揮受到限制，黨組織權威嚴重弱化。

2．跨村任職制的安排。

支部建在行政村上、本村人治村是我國農村黨組織網絡的兩個特征，為了解決后進村缺乏帶頭人的問題，從外村引進帶頭人是必然的選擇，而跨村任職的書記異地任職過程中將會遇到的困難是無法想象的，于是，跨村任職的制度安排上，必須考慮到將面臨的重重困難，從確認村莊、候選人的條件、選拔的程序、日常管理、激勵保障措施等方面進行精心安排，確保跨村任職制度成功實施。常山縣委組織部歷時兩年試點，出臺的“關于跨村選任村黨支部書記工作的實施意見[2009]24號”，對如何開展選任村黨組織書記工作進行安排，并要求各擬選任的鄉鎮出臺相應的保障措施。跨村任職制從選任——管理——保障的整個制度體系包括如下內容：

（1）選任村的確定。縣委組織部會同鄉鎮黨委對全縣所有行政村進行逐一分析，重點分析村黨支部運行情況。按照“五好”標準，確定一批相對后進薄弱村，具體條件是：無黨支部書記；現任村黨支部書記因政治思想、能力水平、健康狀況、工作精力等因素無法勝任工作；村黨支部軟弱渙散、兩委班子不團結、配合支持重點項目建設不力、發生群體性事件等造成不良影響和后果的；村黨支部上年末“三評”滿意率較低的。

（2）跨村任職書記的選任范圍與條件。跨村選任村支部書記的人員必須是本鄉鎮現任兩委委員、曾任村委委員滿一屆的中共正式黨員、中共黨員的大學生村官。條件成熟的鄉鎮可以放寬到符合條件的其他黨員。年齡一般在45周歲以下，具有初中以上文化程度，具備較高的政策理論水平、較豐富的農村工作經驗、較強的組織協調能力和解決農村實際問題能力，群眾公認度比較高，且未受過黨紀政紀處分或刑事治安處罰。

（3）公選方法和程序。跨村選任村支書可以采取公開選任或直接選派等方式。主要有八個環節：一是自薦報名或民主推薦；二是資格審查，由鄉鎮黨委對報名者的資格條件進行初審，并經縣委組織部審核確認；三是知識測試，組織報考人員進行閉卷考試，重點測試應試人員解決農村實際問題的能力；四是調研，主要是通過了筆試的候選人再到擬任村莊進行為期一天的調研；五是演講答辯，就調研報告回答村民、村民代表的問題；六是民意調查，由鄉鎮組織村民就候選人的演講答辯情況進行測評；七是組織考察；八是黨委討論決定任命。

（4）任期考核管理制度。縣委組織部對公選產生的村黨支部書記任期待遇和管理考核辦法進行明確。村黨支部書記報酬分兩類：村兩委委員被選任的，按本鄉鎮、本村原定標準和渠道發放。鄉鎮干部被選任上的，原有的工資待遇不變，鄉鎮黨委可根據工作需要給予一定的工作補貼。公開選任的村黨支部書記管理由鄉鎮黨委負責。鄉鎮后備干部在任村支部書記期間的表現，作為提拔使用的重要依據。跨村任職的黨組織書記在鄉鎮公務員招聘中享受加分政策。任期滿未能續任的，取消任期待遇。

3．跨村任職制的績效。

村黨組織書記跨村任職是從基層黨委自發的實踐經驗中不斷總結完善形成的，現已成為基層黨委加強農村基層組織建設的有效途徑。跨村任職村黨組織書記在新農村建設中的作用越來越明顯，受到廣大農村黨員干部群眾的歡迎。

（1）探索了一條村黨支部書記選任的新路子。公開選任村黨支部書記打破了以往由鄉鎮黨委選人、在本村范圍內選人的傳統模式，把選人用人的視野擴大到全鄉鎮乃至更大范圍的優秀分子身上，并引入公開選任領導干部工作程序，體現了公開、平等、競爭、擇優的選人原則，解決了村與村之間“有人無位”和“有位無人”等矛盾，實現了農村黨建人力資源的優化配置。

（2）積累了后進薄弱村整頓轉化經驗。通過公開選任村黨支部書記，為“能人”提供了施展才華的舞臺，找準了后進薄弱村整頓轉化的“金鑰匙”，也為鄉鎮黨委開展對后進薄弱村屆中調整提供了借鑒和經驗。被選任的村干部年紀輕、有闖勁、文化程度較高、“雙帶”能力較強，對于增強后進薄弱村的“造血”功能，從根本上扭轉后進薄弱村面貌起到促進作用。

（3）加強了農村基層黨組織的權威。村黨組織書記跨村任職后，對黨組織書記來講，與全村黨員干部群眾等距離，沒有家族觀念，沒有親疏遠近之分，能夠平等地聽取各方面的意見作出決策、處理問題。對群眾來講，在思想上認為“跨”過來的村黨組織書記私心雜念少，能夠“一視同仁”、“公平公正”，對其期望值比較高，有利于增強村黨組織書記在所“跨”村莊的凝聚力，便于開展工作。

（4）推進了農村基層民主建設。跨村任職的黨組織書記由于缺乏本地資源的支持，開展工作時比較注意依靠兩委的力量，能妥善處理兩委關系。村務民主管理、民主決策和民主監督實施過程中遇到的阻力較少，村民有更多的機會參與村莊公共權力的運行。實施跨村任職的村莊，村民普遍表現出更高的政治熱情。

三、治理模式：農村民主的選擇

鄉村治理是國家權力與村民權利、國家組織與村級組織的互動過程，互動的載體就是國家權力的運行與村民權利保障中的相互參與制度。在鄉村治理過程中，政府通過鄉村建設，發揮自身的組織與資源優勢，村民也廣泛參與，既能推進農村的建設與發展，也能推進鄉鎮治理機制改革。村黨組織書記的跨村任職，為推進鄉村治理提供一種新的模式，異地任職的村組織書記更能以中立者的身份來建設農村基層民主，推進農村體制改革。

1．鄉村治理模式：行政型還是自治型？

與傳統的“管理”不同，鄉村治理是指在一定的地域范圍內由黨委政府與農村自治組織、經濟組織和社會性組織以及村民共同管理社區公共事務、推進社區持續和諧發展的活動。盧福營認為，在不同的歷史時期，由于統治者治理鄉村社會的特殊目的和所處的具體環境不同，鄉村治理和運行機制勢必有所差異，從而表現出時代特色和階段性特征，形成不同的治理體制。[7]（p1）賀雪峰、董磊明則從鄉村秩序生成的視角將鄉村治理分為原生秩序型鄉村治理、次生秩序型鄉村治理、鄉村合謀型鄉村治理、無序型鄉村治理四種類型。[8]（p42-51）有學者以村莊內部的社會結構為依據，從家庭、家族和村落三者的關系將村莊治理分為宗族主導行政型、村落行政型、多元權力型和宗族型四種。[9]（p15-17）也有人分為傳統型村莊、能人智力型村莊、法治型村莊三種。[10]（p82-86）

長期以來，由于革命動員的歷史影響和啟動現代化的現實需要，我國對農村基層的治理形成了一種政治與行政強控制模式。隨著現代化的進一步發展，政治與行政強控制模式再難適應現代化和市場經濟發展的進一步要求。高度集中的權力的腐敗與不受控制、市場的嚴重扭曲、“社會資本”的失落、民間社會的貧弱、公民政治參與的缺失、社區自我管理能力的不足等，是這種強控制模式長期運行的必然后果。村委會模式在國家權力的支持下，獲得了普遍性的價值。村民自治代替了國家強力控制的人民公社體制。然而，由于傳統政治文化、農村社會經濟基礎、農村社會結構等因素的制約，村民自治在許多地方并沒有達到預期的效果。村委會總是徘徊在“高度的行政依附化”和“過度的自治化”之間，以農村黨支部為首的農村干部存在著國家代理人和村莊當家人這一雙重角色“邊緣化”的危險，[11]（p114-117）尤其是農村黨組織在村民自治時代的角色更是受到嚴重挑戰。

如果把農村社會秩序的生成分為內生秩序和外生秩序，就可能存在兩種兼容秩序生成方式的第三種模式。按照這種邏輯，鄉村治理可以分為行政治理型、村民自治型和混合治理型三種模式。行政型的鄉村治理模式強調政府的行政管理，鄉村治理的主體是政府，村莊內的治理結構是垂直的上下級關系，村級組織成為行政的附庸，村組干部的主要職能是配合鄉鎮完成各項國家任務。自治型的鄉村治理模式更加強調自治概念，治理的主體是村民和各種形式的村級組織，政府起到的僅僅是服務的作用，而村民和自治組織才是社區事務的管理者和決策者，自治型的治理主要載體是村民代表大會、村委會、村民小組會議、一事一議制等等制度形式。混合型治理的鄉村治理模式是行政型到自治型模式的一個過渡，在混合型治理模式中，治理主體由單一走向多元，除了政府外，還有村民、各種村級組織，村莊的治理結構也從單一的垂直關系向橫向發展，并逐步構筑成一個網狀結構，不同的村莊內在主體和國家權力構成相互協作、共同治理的局面。

2．跨村任職：精英的還是大眾的治理？

2007年，常山縣實施村黨支部書記跨村任職的最初動機是為了解決后進村發展帶頭人的問題，省委組織部在調查中發現，這些村長期落后的根源都出在村級班子尤其是村黨支部建設上，共性問題都是缺少一個有較強領導和控制能力的村黨支部書記。而鄉鎮黨委一方面苦于“無人可用”，另一方面考慮到三年任期較短，往往本著“求穩”心態，一般不會在屆中主動調整村級班子。

由村莊精英主導村莊公共權力的配置與運作，依其個人權威和個人意志對農村社會進行組織、管理和調控，而普通村民對村莊公共權力系統運作的參與度和影響力極低的村級治理稱為精英治理。由于中國經濟社會發展的局限性，傳統社會中的農村一直就是以鄉紳為首的鄉村精英治理模式。現代中國將“一盤散沙”的鄉土社會整合為一個高度組織化的政治社會，得益于政黨向鄉村的延伸和滲透。正是在“政黨下鄉”的過程中，分散的農民組織起來，成為政黨組織網絡中的成員；農民具有了政治意識，被動員到了黨的目標之下。黨組織成為鄉村治理的權力主體，它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物。

農村經濟社會的發展關鍵在于以書記為首的帶頭人，而精英理論的自身弊端，如權力的高度集中、忽視公民的參與、治理手段的非規范化等問題，顯然不合現代民主政治發展的方向。黨支部書記跨村任職，固然看到了書記在鄉村治理中的功能，但鄉村治理并不是選任一個優秀的黨支部書記所能解決的。在與跨村任職書記的座談會上，許多村書記認為，自己終究要回到本村的，希望在任期內培育接班人。跨村任職期間，書記們除了幫助所任村莊發展經濟外，更主要的工作將是村民政治參與意識的培育、各項民主制度的建立、村黨員干部隊伍的建設等。

調查中發現，在異地任職的候選人選拔上，為了方便和熟悉情況，要求候選人必須在本鄉鎮范圍內，但在與所任村莊的關聯上，有些鄉鎮認為候選人與任職村莊沒有任何關聯，這樣書記在開展工作中不會受到人情世故的干擾，不會受到親戚朋友的阻礙，能夠客觀、公正地處理村務；有些鄉鎮傾向于與本村有一定關聯的人任職，有利于了解村莊情況，至少能獲得一定的村莊資源的支持。事實上，禮治秩序是鄉土社會的基本特征，無論何人任村黨支部書記，開展工作必然受到人情世故的制約，書記開展工作也必須利用鄉村的資源，獲得他們的支持。跨村任職的書記一般都是先在鄉鎮的支持下，樹立自己權威，找到并設法解決村民面臨的實際困難。在日常的村務管理中，跨村任職書記更傾向于尊重村民的意愿，妥善處理兩委關系，實現精英治理與大眾治理的平衡。

3．跨村任職干部的前途：留還是走？

傳統社會的鄉紳治鄉模式在當代的延伸就是本村人治村，鄉土社會里，本村人治村的優勢顯而易見。跨村任職的成功其實是在鄉鎮的強力支持下獲得成功的，如果缺乏鄉鎮支持，尤其是鄉鎮強大的財力支持解決后進村迫切需解決的問題，異地任職的村書記是難以獲得持續發展的。跨村任職只是解決后進村發展的權宜之計，一旦村莊發展走向正常道路，任職期滿后，跨村任職的書記何去何從，便提上議程。

在調研中發現，許多跨村任職書記表示，剛入村時，他們積極性高漲，不計名利，可隨著任期的接近，反而多了層心事，即任期滿后何去何從。對于40多歲的跨村任職書記，可以在報考鄉鎮公務員時享受優惠政策，而目前公務員錄用考試程序是他們最大的障礙；重回本村競職，又覺得自己數年在外，多少失去了本土資源的支持。有些人表示，既然看不到自己的前途，在遇到困難時，打退堂鼓是時常有的。許多跨村任職書記認為，既然自己跨村任職只是解決當前無人辦事的現象，一旦有了替代者，自己的離任是必然的。

鄉村治理的真實主體是村民，但以書記為首的村組干部的作用是關鍵，村干部的激勵機制和保障機制問題非常重要，尤其是對異地任職的村書記而言。在常山的實踐中，通過鄉鎮提供勞動報酬保障、報考鄉鎮公務員的加分政策，力圖穩定異地任職干部隊伍，這些政策的某些局限性，無法給異地任職書記足夠的信心，必須研究制定更有效的激勵保障機制，實現鄉村治理從行政型向自治型的過渡。

四、結論

村黨組織書記跨村任職是探索村組干部來源的重大創新，打破了本村人治村的傳統模式，通過對常山縣實施這一制度創新的研究，可以得出一些基本結論：

1．鄉村治理中村黨組織書記的角色定位問題。村民自治理想圖景中，各村級組織的關系模式應該是“黨支部抓大放小，政治領導核心作用發揮到位；村民會議（村代會）由虛變實，決策監督作用落實到位；村委會依法管理，職責權力行使到位”的農村民主治理思路，初步構建起村黨支部領導下的村民（代表）民主決策、民主監督，村委會依法獨立執行管理職權的民主治理新模式。隨著鄉村日益成為各種群體利益交織處，村務問題也日益復雜化，試圖在村兩委之間劃分村務與政務問題，明確村兩委的分工似乎是不可能的，也是不可行的。在鄉村治理模式從行政型向村民自治型過渡期間，注重發揮黨支部的全面領導功能，是符合實情的。

2．跨村任職的模式問題。為更好地發揮優秀村黨組織書記作用，選擇本鄉鎮其他符合條件黨員通過一定程序充實到村黨支部書記隊伍中，確實能解決部分村黨組織書記人難選的問題。要進一步推進農村黨組織書記跨村任職，優化農村黨組織書記隊伍結構，實現農村經濟社會一體化發展格局，加強黨對農村工作的領導，還必須探索其他形式。如聯村支部書記型，常山硯瓦山村，保留兩個村委會，兩個村支部合二為一，具體合并類型可以是強村并弱村、大村并小村；又如衢州萬田的“龍頭企業”型跨村任職制，以龍頭企業支部為紐帶，將相關產業的村支部合并，在基層黨委的協調指導下，部分“龍頭企業”黨組織負責人跨村擔任了黨組織書記。還有“虛擬黨支部”型任職制，即根據村民流動就業的特點，將產業集中地根據地域劃分為數個虛擬網格，在網格內就業的流動黨員參加虛擬支部活動，同時又參加屬地的支部活動。

3．跨村任職書記的激勵保障機制問題。通過異地任職，合理地配置農村優勢資源，除了鼓勵各種人才到農村任職外，必須采取有效措施激勵能人有所作為。基本措施有：一是規定基本報酬，應確定一個不低于以當地上年度農民人均純收入為基數的系數，并實行市（區）統籌，按月或按季打卡發放。二是明確考核報酬，根據村黨組織書記當年工作實績確定，同等條件下高于本地任職書記的獎勵額度。三是全面實行村黨組織書記養老保險和醫療保險制度，有條件的地方參照城鎮職工的標準投保。四是在政治上關心村黨組織書記，適當增加面向村黨組織書記招錄鄉鎮公務員或事業單位人員的比例；對特別優秀的，可采取“提級不挪位”的辦法明確為副鄉鎮級干部，也可按有關規定選拔進鄉鎮黨政領導班子，安排部分事業性質專項編制用于村黨組織書記。

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責任編輯 張曉予

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A

1003-8477（2013）04-0043-04

姜裕富（1969—），男，華東師范大學政治學系訪問學者，衢州市委黨校副教授。

2010年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“提高黨的建設科學化水平研究”（10JZD0001）的階段性成果。