社會管理多方參與合作機制研究——從政社關系入手

黃曉雪，劉亞麗，鞠明明

（河北行政學院，河北 石家莊 050031）

社會管理多方參與合作機制研究
——從政社關系入手

黃曉雪，劉亞麗，鞠明明

（河北行政學院，河北 石家莊 050031）

現代社會管理主體具有多元屬性，社會管理的社會化是大勢所趨，構建一種職能互補、責任共擔、分工合作、協調配合的新型政社關系是歷史必然和現實需要。在該關系構建中，政社分開是前提，政府職能的合理界定是關鍵，政社合作機制建設是路徑，NGO培育是保障。

社會管理；多方參與合作；政社關系；非政府組織

現代社會管理主體具有多元屬性，社會管理的社會化是大勢所趨。黨的十七大提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，十八大則進一步提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，以及“要深化行政體制改革。深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”。“政社分開”是中國今后幾十年改革的中心點。“實現了政府和社會協同治理社會事務，也就實現了‘服務型政府’。[1]”我國“十二五”發展規劃第一次以專門一章提出“加強社會組織建設”。黨中央在我國社會建設的新階段，審時度勢，高瞻遠矚，準確把握了社會管理的新的發展方向，并對新時期社會管理工作提出了明確要求。如何構建這一社會管理新格局，如何使新的社會管理體制形成之后顯現預期效果，如何有效發揮社會組織作用？筆者認為，要以我國社會管理現實為基礎，從準確定位政府社會管理職能入手，對管理主體、管理機制和管理方式等進行優化和創新，建立起政府和社會組織充分合作、公眾有效參與的社會管理多方參與合作機制，[2]重建政社 (政府與NGO)關系[3]，以此作為社會管理新格局的載體和新體制的保障，推進我國社會管理水平邁上新臺階。

一、構建新型政社關系是社會管理發展的歷史必然

（一）合理界定政府職能是建立社會管理多方參與合作機制的關鍵。

由于政府的價值取向并非單一，需要在處于二律背反關系的效率和公平目標之間平衡，政府的所有公共政策都要對二者進行兼顧和取舍，決策也只能是次優選擇。綜觀各國經濟社會發展的不同階段，公共行政都是在特定的背景和條件下，在管理主義和憲政主義兩種公共行政范式之間相互角逐替代，動態平衡，相應地，政府職能和角色也經歷過一系列演變：由統治等政治職能到公共服務等社會職能，先后出現了“守夜人”、政府干預、“小而美的政府”以及金融危機形勢下政府干預的回潮等階段。

從我國現實看，政府職能也在經濟體制、社會結構的變革和調整過程中不斷發生變化。新中國成立初期，我國政府職能重心是階級斗爭，隨著社會主要矛盾的變化，政府職能重心又逐漸轉向經濟建設和社會管理。在計劃經濟體制下，政府對社會經濟事務采取“一元”管理，通過行政手段推動經濟運作，實行“統包統攬”，直接控制分配資源。改革開放以來，實行社會主義市場經濟體制，市場對資源配置起到基礎性作用，越來越多的微觀經濟事務由市場接管，通過“看不見的手”調節和配置資源，改革成效明顯。進入新世紀，隨著社會利益關系日趨復雜，社會矛盾不斷深化，開始按照科學發展的要求，大力加強社會管理。然而，直至今日，不能否認的是在追求效率目標的同時也付出了公平受損的代價，我國現階段社會建設步伐還明顯滯后于經濟建設。因此，更加重視公平目標，將政府職能從管理主義向憲政主義進行適度轉移，構建新型政社關系是實現十八大設定的社會管理體制的關鍵環節。筆者認為，現階段要從轉變政府職能，調整政社關系入手，創新管理體制機制，變革管理方式，在社會管理領域由政府與NGO（非政府組織）共同發揮作用，預防市場機制對公共利益和公平價值的損害，促進社會與經濟相適應和協調發展。

（二）重建政社關系是建立社會管理多方參與合作機制的有效路徑。

長期以來，人們一直認為政府和市場兩駕馬車可以滿足社會成員多樣化的需求，相互彌補，兼顧公平和效率。但實踐證明，僅有這兩只“手”還遠遠不夠，急需在政社分開基礎上理順政社關系，發展“第三方”作為新“一極”，發揮其在政府與市場、公眾之間的“中介”作用，政社“攜手”承擔社會管理責任。十八大指出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。實現這一目標要求，不僅需要界定政府社會管理職能，還要將規范政社關系與之結合起來。

受政府職能界定、NGO獨立發展水平、社會自治理能力等多方面因素影響，我國社會管理模式經歷了和正在經歷著“缺乏治理”（1949年以前）、“政府統攬”（計劃經濟時期）、“政企共建”（市場經濟時期前若干年）和“多元治理”（當前時期）等階段。隨著NGO不斷發育成熟、社會自治理能力不斷增強，為了適應社會事務的復雜性和人民群眾的更高參與需求，政府理念、職能和管理方式也會不斷調整完善，并在互補互動的動態平衡中逐步將社會管理使命歸還給社會本身，最終實現“社會自治”為主的治理模式。在當前這個調整完善的過渡期，政社分開是NGO獨立健康發展的前提，而政社合作是提高社會管理效果的路徑。這種分開與合作的同步進行有利于雙方合理分擔責任、協同配合，充分發揮NGO在社會管理中的優勢，顯現其應有的功能作用。

（三）合作中培育NGO是建立社會管理多方參與合作機制的保障。

從整體上看,一段時間以來我國NGO發育受阻和遲緩，難以在社會生活中發揮應有作用。黨的十八大指出“強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”現階段，引導社會組織發展和參與社會管理特別需要培育NGO發展，使之具備參與乃至發揮更大作用的能力。加強政府社會管理與培育NGO非但不矛盾，反而是相輔相成和協調統一的。政府應該調整職能，營造環境，讓渡發展空間，重建政社關系，在加強合作過程中為NGO提供充分的實踐機會，培育其快速成長成熟，還原其本來職責，并構建多方參與、共同治理的格局，確保社會管理效果，也為社會自我發展作好必要準備。

我國正處于深化改革的攻堅階段。在加強社會管理、提高其科學化水平過程中，政社分開是前提，政府職能的合理界定是關鍵，政社合作機制建設是路徑，NGO培育是保障。筆者認為，應該建立一種職能互補、責任共擔、分工合作、協調配合的合作共治機制，即社會管理多方參與合作機制（現階段尤以NGO的參與合作更為迫切，公民參與在此基礎上循序漸進），既不隔斷政社責任銜接的過程，又能在實踐中錘煉NGO發展，增強社會力量參與社會管理實踐的能力和效果。

二、構建新型政社關系是社會管理發展的現實需要

（一）助推政治體制改革，加強社會主義民主。

政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，而社會管理體制改革特別是多方參與合作機制的建立必將配合和助推政治體制改革。在全面建成小康社會的新的歷史階段，亟待通過政治體制改革滿足公眾自我管理和民主的更高層次需求。十八大要求“民主形式更加豐富”，這就需要依靠制度設計下的社會管理實踐，建立社會管理多方參與合作機制，確立NGO的地位，發揮其協同和中介作用，充分表達公眾意愿，豐富民主形式，維護民主權利，推進民主建設步伐。總之，該機制的建立和運行，能夠促進政府社會管理和人民當家作主有機結合，有助于探索社會主義民主和實現社會自我管理。

（二）規范政社之間關系，適應社會發展要求。

社會公共事務管理具有廣泛性、多樣性、復雜性和專業性等特點，而政府的精力和資源有限，單一由政府從事社會管理遠遠不能滿足全社會不同層次、多種多樣的需求，在促進社會建設和發展方面也難以收到理想效果，亟待通過規范政社關系和促進政社合作來加強和創新社會管理。在調整和優化政府社會管理職能的同時，由政府牽頭鼓勵和扶持NGO等其他社會管理主體，通過建立合作機制實現政社之間由分開到合作的跨越，以合作方式對社會公共事務協調共治，并在合作中促進NGO發展，通過發揮各方主體特有優勢，強化社會管理，適應社會發展要求。

（三）提高社會管理效果，促進和諧社會建設。

十八大指出，“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。”社會管理多方參與合作機制是對社會管理法制建設的檢驗，是社會管理體制建設的保障，在“一分一合”的分工配合中提升社會管理能力和效果。一方面，結合各主體優勢特點合理分工，在專門領域促進NGO積極參與，挖掘潛能，提高效率，實現物盡其用和科學管理；另一方面，打造各能動主體為充滿活力的系統，有機配合實現社會管理目標。通過政府帶動形成的共同管理格局和創新的主體合作方式，提高社會管理效果，更大程度地維護社會安定和諧。

（四）創新政社關系模式，豐富社會管理理論。

針對政社關系和社會組織如何參與社會管理問題，設計提出政社關系發展過程的模型和完成這一轉變的途徑和方式，豐富社會管理理論。現階段，政府應該由充當社會力量“監護人”的角色逐步向既扶持又合作的“伙伴”角色過渡，不斷淡化“主導”色彩，強調“培養”、“扶持”和“后盾”作用；NGO應該在與政府的合作中充分鍛煉，逐步實現由現階段“配合政府”到將來“由政府配合”乃至政府放手后“自我管理”的發展。在社會具備完全自治能力之前的過渡期，政社之間既有分工又有配合，各司其職又相互銜接，作為“第三方”平衡和彌補市場功能。

三、建立社會管理多方參與合作機制的思路

建立社會管理多方參與合作機制，就是完善社會管理格局，在政社分開的前提下實現多元主體職能銜接互補、優勢充分發揮、分工科學明確、配合協調有效，既保障多元主體平等參與社會管理，又在各自擅長的領域發揮作用，通過機制建設實現共同管理和有效管理。該機制建設在當前階段的重點是：確立原則、對NGO規范管理和加強扶持。

（一）確立機制建設的原則。

在職能設計上，將政府職能上移、政策化，將管理任務下移、社會化，更符合經濟社會發展規律，更易于解決我國當前社會管理面臨的諸多困難和問題。在治理重點上，把操作重心放在基層社會管理上，有利于發揮NGO優勢，從社區層面為和諧社會建設打好基礎。因此，要通過社會管理新格局下的合作共治，促進政策和管理職能的分化，彰顯源頭治理的效果，提高社會管理科學化水平。機制建設要在以下目標原則指導下設計實施、動態調整和持續運行。

1.政府角色恰當——社會政策的制定者。

選擇從2016年1月—2017年12月收治的100例肺部真菌感染患者納入此次研究工作。100例肺部真菌感染患者中，有男性患者53例，有女性患者47例；患者年齡最小20歲，年齡最大78歲，平均年齡為（38.50±10.35）歲；患者病程時間最短1年，病程時間最長25年，平均病程時間為（7.50±5.45）年。此次研究工作征得患者本人的知情同意，簽署知情同意書。

隨著民主意識和社會自我管理能力的增強，政府必須隨時調整好與市場、社會的關系，在不同階段發揮適當作用、扮演恰當角色。現階段，政府角色應由當前的“主導”和“監護”角色逐步向“合作”角色轉化，并最終將職能上移至社會公共政策層面，“靜觀”和“欣賞”成熟后的社會自我管理。現階段，政府應該加強社會管理，通過總體規劃、制定政策、扶持NGO等形式，在不同程度上鍛煉和打磨社會組織能力，為社會自我管理打牢基礎。

2.政社分工明確——社會管理主體多元化。

隨著社會管理各方力量在平等合作關系中的消長進退，將逐步形成政府主宏觀、NGO和市場主體主中觀、個人和家庭主微觀的社會管理結構。在管理層級上,各方主體依影響力功能銜接、各司其職；在管理幅度上，各方主體依有效作用領域和范圍（與優勢特點和能量大小相關）各有側重、分工配合。例如政府，由于影響力強居于高層，但由于有效作用領域和范圍有限而承擔少且精的社會政策職能；個人、家庭影響力弱，但數量保證其有效作用領域和范圍大，因而主導微觀社會生活；同理，NGO、市場主體推動社會經濟運行。

3.重視社區治理——社會管理的源頭治理。

單靠行政手段約束出來的穩定僅僅是由外而內的剛性穩定，通過滿足群眾迫切需求、解決實際問題奠基的穩定才是由內而外的自發的機能穩定。社區是社會的“源頭”，要從“源頭”入手，將各類矛盾化解于萌芽狀態，將各種問題解決在基層單位，化被動為主動。社會管理多方參與合作的共同管理，要以社區為重點，加強公共服務，破解民生難題。發揮NGO源自公眾、貼近群眾、了解公眾的優勢，洞察民情民意，維護人民權益，為整個社會和諧穩定打牢基礎。

（二）規范對NGO的管理。

政府成為“社會政策的制定者”和實現“社會管理主體多元化”需要一個漸進過程。而現階段，由于受主客觀諸多因素的影響，我國社會管理即便是在中觀層面，也需要政府干預，規范和促進NGO發展，以便其在社會管理中發揮愈加重要的作用。

1.完善監督管理制度。

一方面適度放寬“入口”登記限制，從社會對NGO的實際需求和可持續發展出發，按分類逐步取消“掛靠”政府等不必要的要求，緩解現存“無身份”的尷尬，維護機會均等；另一方面嚴格強化過程監督和績效考核，將服務能力、非營利性、公益效果等作為硬指標規范NGO行為；設計多樣、有效的追責方式，完善監管體系。

2.調整政府職權設置。

當前要求“掛靠”的管理體制飽受詬病。“雙重管理”的目的無非是“約束性的監管”，但監管效果卻發生了扭曲和異化。倘若設計一種以“鼓勵性的培養”為目的的“雙口對接”，或可進一步改善政社關系，改觀NGO發展狀況。實現政社關系由追求平等過渡到政府“遠觀”和社會自治，需要對涉及NGO的政府機構和職能進行重新設置。

（1）決策、監督層：高層級政府（基層之上某級政府）與NGO之間形成監督與被監督關系。將公共政策職能和影響NGO自主性和獨立性的監管職能上移至該級政府，并將NGO和與之合作的基層政府一同視為公共政策調整的對象。

（2）執行、合作層：基層政府與NGO之間形成平等獨立、合作共事關系。登記、監督、考核、追責等公共政策的執行工作可部分或全部平移至NGO自身，依法保證發揮其系統的功能。基層政府僅承擔與NGO的合作共事職能，在購買計劃、招投標、合約簽署執行以及驗收評估等事務中協調、接洽、服務，與NGO和投標商、監理等市場主體平等參與、相互監督。這樣既切斷了NGO和政府在管理體制、人員編制、經費資源等方面的直接聯系，防止其過分依附和成為“二政府”，又有助于消除滋生腐敗的體制因素。

（三）加強對NGO的扶持。

在“規范管理”的基礎上“加強扶持”，應側重于對NGO的培育，確保其積極性、獨立性和充分的實踐空間。通過一系列政府正面干預和能量釋放，提高NGO自我發展能力，促進社會管理的社會化。

1.加強規范政社關系的法制建設，增加保護性條款，體現促進NGO發展的意圖，彌補現有法律體系欠缺，為政社分開和NGO發展拓展空間，為政社合作機制建設提供規范，同時也為社會自治指明方向。

2.調整財政支出結構，逐步減少直接用于NGO從事具體事務的撥款或補貼（鼓勵其多渠道籌資），大幅增加用于提高NGO自我發展能力的專項經費比重，科學設置經費支出方式和作用領域，進一步完善稅收優惠政策并確保落實，為NGO發展提供動力。

3.視NGO為實現公眾權益和維護社會公平的橋梁，在促進其發展方面賦予一定的公共資源優先配置權，同時擴展政府信息資源與NGO共享的范圍，為其發展提供資源支持。

4.將NGO發展與社會建設發展規劃統籌結合，納入政府日常工作，使之明確、具體、可操作。利用官方和公共平臺宣傳NGO的公共價值，提高社會認知，倡導公眾理解、關注和多渠道支持。

5.通過國民教育、社會培訓等平臺對專職及兼職社會工作人員進行教育培訓和職業規劃，提高其專業能力和綜合素質，助力社工人才隊伍職業化、規范化建設。建立社會組織服務中心，提供專業咨詢和指導，為NGO發展打牢能力基礎。

[1]蔣錚.專家：實現服務型政府關鍵要舍得調整既得利益[EB/OL].http://news.china.com.cn/live/2012-11/09/content_17080901.htm，2012-11-09.

[2]馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革[J].行政管理改革，2010，（7）.

[3]劉亞麗，黃曉雪.社區建設中的基層政府作用探究[J].領導科學，2011，（1）.

責任編輯 張曉予

C916

A

1003-8477（2013）04-0055-03

黃曉雪（1981—），女，河北行政學院社會和文化教研部講師，武漢大學國內訪問學者。劉亞麗（1962—），女，河北行政學院社會和文化教研部副主任、教授。鞠明明（1981—），女，河北行政學院經濟學教研部講師。

河北省社會科學基金項目“河北省社會管理多方參與合作機制研究——從政社關系入手”（HB12SH006）。

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