國際氣候法框架下碳關稅的合法性質疑
——以共同但有區別責任原則為視角

劉 冰 ，楊阿麗

國際氣候法框架下碳關稅的合法性質疑
——以共同但有區別責任原則為視角

劉 冰 ，楊阿麗

碳關稅自提出以來，其合法性一直是發達國家和發展中國家爭論的熱點問題。盡管很多學者已從WTO規則的角度論證了碳關稅的違法性，但在國際經濟形勢持續低迷的當今，很多國家仍意欲通過征收碳關稅來削弱貿易伙伴的競爭力，從而維護自己的經濟利益。面對有可能形成燎原之勢的碳關稅，對碳關稅合法性的再次論證就成為必要之舉。作為應對全球氣候惡化的措施，碳關稅的合法性除了在WTO框架下進行論證外，還應在國際氣候法的視野下進行考量，而現有碳關稅的設計違背了諸多國際氣候公約中共同確立的“共同但有區別責任”原則，其合法性難以通過國際氣候法的審查。

國際氣候法；碳關稅；“共同但有區別責任”原則

受全球金融危機影響，國際經濟形勢持續低迷，為了確保自身的經濟利益，以歐盟和美國為首的一些發達國家紛紛開始醞釀碳關稅地征收，以借此削弱貿易伙伴的競爭實力。不難預見的是，中國作為國際經濟實體中以低端產品出口為主的國家，征收碳關稅對其產生的負面影響將是深遠而巨大的。日前，國家氣候變化專家委員會副主任、清華大學低碳經濟研究院院長何建坤教授在“中國紡織服裝業綠色循環經濟高層圓桌會議暨節能環保專項課題研討會”上透露，我國紡織業即將面臨著發達國家實施“碳關稅”的沖擊。[1]這一論斷來自于目前發達國家針對紡織業征收碳關稅草擬的征收辦法——紡織業整個生產鏈過程中排放的二氧化碳是對其征收碳關稅的依據，這樣的計稅辦法將會使得稅率提高3%—5%，對我國這個紡織業大國來說無疑是重創。針對呈“山雨欲來“之勢的碳關稅及其帶來的負面效應，論證碳關稅的合法性實屬必要之舉。盡管目前對于碳關稅的合法性研究已經成果斐然，但大部分研究是在WTO規則下進行的，而作為應對全球氣候惡化的措施，碳關稅的合法性還應在國際氣候法的視野下進行考量。

一、碳關稅含義的厘定

目前，意欲實施碳關稅的國家標榜其征收碳關稅的主要目的是為了防止全球氣候惡化，而實際上，碳關稅這一概念產生伊始則是為了保護本國產品免受不承擔溫室氣體減排責任的國家生產的相同產品帶來的競爭沖擊。早在2006年11月召開的第12屆聯合國氣候變化大會上，法國前總理多米尼克. 德維爾潘就提議，“應對沒有簽署后‘2012氣候變化國際公約’（即后《京都議定書》）的國家的工業產品出口征收額外關稅”。[2]隨后，法國前總統希拉克于2007年1月又明確指出，如果美國不簽署《京都議定書》，法國將對美國出口到其國內的產品征收“碳關稅”，借以平衡美國產品對法國產品造成的沖擊。[3]

與越來越多的國家對碳關稅給以高度關注形成強烈反差的是，目前學界對碳關稅的定義尚無權威論斷，仍存在著廣義說和狹義說的分歧。

主張狹義說觀點的學者認為，碳關稅是指對高耗能的產品在進口時征收特別的二氧化碳排放關稅，其主要征稅對象是鋁、鋼鐵、水泥、玻璃等碳密集型產品，是“以商品碳排放為稅基的關稅形式”。[4]

持廣義說觀點的學者認為，所謂“碳關稅”，是指實施排放交易機制或碳稅制度的國家，對從未承擔溫室氣體減排義務的國家進口的產品，“根據進口產品在生產過程中所排放的二氧化碳總量，或者根據進口產品來源地國家所排放的二氧化碳排放總量或所削減的二氧化碳總量”而對相關產品采取的一種邊境稅調整機制。[5]

從以上表述可以看出，狹義說的觀點將碳關稅的征稅對象限定為高能耗的產品，即，以某一類或某幾類的產品作為課稅對象，而不論該產品產自于何國；而廣義說的觀點則將進口產品來自于何國作為征稅的依據，而不管為何種產品。其實，兩種觀點在表述上的區別并不能掩蓋碳關稅的實質。值得說明的是，碳關稅自提出以來，尚未正式出現在任何一個國家的國內立法或是國際條約中，學者和媒體所提及的碳關稅在嚴格意義上并不能被稱之為關稅。要想正確認識碳關稅的性質，筆者認為應將碳關稅與關稅在本質上做進一步區分。

從名稱上直觀感受，很多人認為碳關稅就是關稅的一種，而實際上碳關稅與關稅是有著本質上的區別。針對持碳關稅狹義說的觀點而言，碳關稅在本質上不是關稅的依據主要是從稅率確定的角度進行分析。因為，一國在對于進出口商品征收關稅時，應先行在海關稅則中確定該商品適用的關稅稅率，而碳關稅是將商品在生產過程中排放的二氧化碳含量作為稅基，目前尚未有國家在其海關稅則中將碳排放量納入其中進行規定，而且，為了維護自由、公平的多邊貿易體制，WTO要求成員方在采取關稅措施時要遵守國民待遇原則和最惠國待遇原則。但從目前來看，由于來自不同進口國的同類產品其碳排放量并不相同，而針對來自每一進口國和國內同類產品單獨制定詳細的減排標準和計算減排成本的方法又存在著操作上的困難；但如果不加區分，籠統的制定統一的關稅稅率，則勢必對來自某些國家的進口產品不盡公平，從而違反了國民待遇原則。[6]另外，持碳關稅廣義說的觀點認為，碳關稅實際上是要求進口商為進口產自未承擔溫室氣體減排義務國家的產品購買碳排放配額或國際儲備配額，以防止碳泄露。但在WTO框架下，配額是一種非關稅措施，因此，無論是持廣義觀點還是狹義觀點，碳關稅在本質上并不是關稅。

二、碳關稅本質的剖析

既然，碳關稅在本質上不是關稅，那么對碳關稅在性質上的界定就變得尤為重要。筆者認為，對于一個事物的定性，不應只局限于其最初提出的領域與含義，要想正確認識其本質，還應該在具體運用中對其加以認識。縱觀目前有關碳關稅的立法，碳關稅在本質上應為邊境貿易調節措施。以美國對碳關稅的立法設計為例，美國眾議院于2009 年6 月22 日通過的《美國清潔能源安全法案》在其第768條“國際儲備配額項目”中規定，美國環境保護署署長和美國海關與邊境保護署署長聯合頒布規章，以建立國際排放配額項目，使特定工業部門的清單產品的國際排放配額能夠銷售、交換、購買、轉讓以及進入銀行業務，并確保特定日期在美國購買國際排放配額的價格與最近的排放配額拍賣價相同，同時確立任何清單產品的進口商必須交納的國際排放配額數量的通用計算方法，并要求進入美國關境的特定工業部門的清單產品交納適當數量的配額。但從以下國家進口的產品無需交納配額：（1）符合第767 條（c）項規定的標準的國家；（2）聯合國確定的最不發達國家；（3）占世界溫室氣體排放比例不到0.5%且該國占美國特定工業部門清單產品進口量不足5%的國家。第767 條（c）項規定的標準有三項：（1）該國與美國同為某國際協定的締約國，該國際協定含有可執行的國內減排承諾，而該國所負的義務至少必須與美國一樣嚴格；（2）該國與美國同為某一部門的多邊或雙邊減排協定的締約國；（3）該國該部門的年度能源或溫室氣體密集度必須與美國相當或較低。國際儲備配額項目實施的時間為2020 年1月1 日之后。[7]

目前，一些發達國家希望通過采取溫室氣體排放的國內稅收機制和排放交易機制達到減緩氣候惡化的目的。但是這些措施的采取將會在一定程度上增加發達國家國內碳密集產業的生產成本，如果發展中國家并未承擔減排義務，那么發達國家的相關企業勢必因為生產成本的增加而在競爭中處于劣勢；同時，一些發達國家的企業也會想盡辦法將碳密集產業轉移到未采取減排措施的發展中國家進行生產。缺少了體制的約束，加之發展中國家勞動力和原材料價格的低廉，將會刺激碳密集產業肆意的擴大生產，這樣，全球的二氧化碳排放量不僅不會減少，反而有可能增加，這一現象也就是通常所說的“碳泄漏”。為了預防上述兩種后果的出現，發達國家傾向性的選擇在邊境采取貿易措施，提高國外相似產品生產者的生產成本, 即所謂的邊境調節措施。[8]如此看來，美國《清潔能源安全法案》中設計的碳關稅在本質上為一種邊境調節措施，即要求進口到美國的碳排放密集型的產品必須要向美國政府購買相應的碳排放配額，以削弱甚或完全消除這些進口產品的競爭優勢。

由上述分析可以看出，碳關稅在本質上屬于邊境調節措施，而且按照美國相關法律中的規定，碳關稅已違反了多邊貿易體制下WTO規則中的國民待遇原則和最惠國待遇原則，是新型的貿易壁壘。既然如此，為何近年來以歐美為首的發達國家推行碳關稅的呼聲一浪高過一浪，并得到越來越多的發達國家的響應呢？其實，碳關稅能得以頻頻提出甚至一些國家打算通過相關立法的一個重要原因就在于，它披著以減緩氣候惡化為目的的外衣，順應了維護全人類生存環境的民意。按照歐美為首的發達國家的主張，碳關稅不失為減緩氣候惡化的有效手段，既然如此，就需要在國際氣候法的框架下對碳關稅的合法性加以論證。目前，在國際氣候法領域，共同但有區別的責任原則是一項基本原則，也是衡量碳關稅是否合法的重要標準，在運用其對碳關稅合法性進行考量前，有必要對其產生、發展的歷程進行梳理。

三、共同但有區別責任原則的確立及發展歷程

一項法律與法律原則的產生和發展都需要一個過程，而不是一蹴而就的。作為國際環境法的一項基本原則，共同但有區別責任原則亦不能例外，也有一個逐步發展和形成的過程。[9]

1972年第一屆人類環境大會在斯德哥爾摩召開，這次會議被認為是環境保護領域具有標志意義的會議，而在這次會議上通過的《人類環境宣言》（以下簡稱《宣言》）也被認為是會議最重要的成果，而共同但有區別的責任原則便首次體現在其中。在《宣言》的第一部分隨處可見“共同責任”的表述，例如《宣言》第7條的規定。①在《宣言》第二部分則多次出現了“有區別責任”的表述，例如《宣言》第9條、②第12條③的規定，另外，《宣言》第2條、第18條、第23條也都體現了“有區別責任”。但不得不說明的是，盡管《宣言》在性質上是一個沒有法律約束力的宣言性的文件，但 “共同責任”和“有區別責任”卻在其中多次出現，也因此，《宣言》被認為是國際氣候法領域中共同但有區別責任原則的初步體現，也從彼時起有區別責任原則的價值開始引起各國的關注，同時全世界范圍也開始重視對發展中國家利益需要給予特殊保護。

在1972年斯德哥爾摩人類環境會議結束后的二十年時間里，隨著國際環境立法的蓬勃發展，人們對共同但有區別責任原則也日益予以關注。1982年《聯合國海洋法公約》、1985年《保護臭氧層維也納公約》、1987年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》(以下簡稱《蒙特利爾議定書》)、1989年《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)等一系列國際環境公約都在強調各國共同承擔環境保護責任的同時，對發展中國家和發達國家進行區別對待，這也為共同但有區別責任原則的正式提出奠定了基礎。

1992年聯合國環境與發展大會在里約熱內盧召開，在發展中國家極力爭取之下大會確立了共同但有區別責任原則的國際法地位，并使之在大會通過的諸多法律文件中得以體現。④此后，1992年《生物多樣性公約》、1994年《防治沙漠化公約》、1997年《京都議定書》、2000年《卡塔赫納生物安全議定書》、2001年《關于持續性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等國際環境公約都把共同但有區別責任原則作為指導原則，該原則在國際環境法中的基本原則地位日益鞏固。隨著2005年《京都議定書》的生效，國際氣候談判領域迎來了“后京都時代”，在發展中國家的堅持下，2007年的“巴厘島路線圖”、2009年的《哥本哈根協議》、2010年的坎昆會議、2011年的德班氣候大會以及2012年的多哈氣候大會均堅持了共同但有區別責任原則，這種堅持使得歷次氣候大會在存在遺憾的同時也取得了一定的成果。

自1972年以來，共同但有區別責任原則經歷了《宣言》的萌芽、《蒙特利爾議定書》的初步提出、里約會議的正式形成、《京都議定書》的嚴格確立以及后京都時代的波折發展，盡管目前發達國家和發展中國家對這一原則尚存分歧，但相信在未來的國際氣候談判領域，在維護人類生存環境的共同目的之下一定能尋求到更好的解決辦法。

四、碳關稅有悖于共同但有區別責任原則

共同但有區別責任原則是“共同責任原則”和“區別責任原則”的有機統一體。其中，共同責任原則根植于“人類共同關切的事項”和“共同利益”。對于“人類共同關切的事項”各國除了不應造成損害外，還應共同承擔責任以使這類事項最大限度造福全人類。隨著科學技術的發展，人類對于自然環境的利用程度也越來越高，在享受自然資源對于人類物質生活予以饋贈的同時，人類不正當利用自然資源帶來的負面影響也日益凸顯，極端氣候頻繁出現，自然災害帶來的損失逐年增加。在這種情況下，將維護全球環境作為所有國家的共同義務是形勢所需。眾所周知，全球環境問題是所有國家共同面臨的問題，是帶有國際性的問題，僅僅依靠某一個或某幾個國家的努力是不可能達到減緩全球氣候惡化的效果，必須由全世界所有國家共同承擔減排責任以實現維護人類共同的生存環境。

與“共同責任原則”相比，“區別責任原則”不僅在發展歷程上更為曲折，同時，在內涵界定上也更加復雜。盡管我們承認維護人類生存環境是所有國家的共同責任，但并不意味著認為所有國家承擔的是相等的責任，相反，在國際社會中我們倡導的是實質的公平而不是簡單的平等，既然如此，發達國家理應承擔更多的責任以實現減緩氣候惡化的目的。這一論斷可以從三方面加以印證：首先，發達國家在其200多年的工業化進程中，不僅消耗了大量的自然資源，而且還排放了大量的污染物，使得世界環境問題日益凸顯。復旦大學環境系董文博教授曾指出，從工業革命以來（1850年到2004年），以中國、美國、日本、印度、加拿大等13國（G8+5國家）在全球的溫室氣體排放歷史積累來看，美國的人均歷史累積排放貢獻率為21.3%，名列榜首；其次為英國16.4%，加拿大16%。與此相對，中國為1%，而印度僅為0.4%。[10]按照“污染者付費原則”和“公平原則”，發達國家應對全球氣候惡化承擔主要責任。其次，由于發達國家的經濟水平遠遠高于發展中國家，并且擁有大量先進的科學技術，這種狀況直接導致在國際環境立法過程中，很多國際標準的制定并沒有體現發展中國家的意愿，如果一味要求發展中國家按照這些標準承擔公約義務，對其自然是不公平的。因此，發達國家應該在國際環境保護領域適用有區別責任原則承擔義務。最后，目前很多發展中國家面臨的眾多環境問題其根源在于發達國家向其轉移碳排放。2011年，英國丁鐸爾氣候變化研究中心在聯合復旦大學發布的分析報告中指出，中國作為制造業大國，其碳排放總量中的20%—30%的排放是為美國、歐洲和其他國家提供相關產品與服務有關。[10]可見，發達國家獲取大量廉價商品是以犧牲發展中國家環境為代價的，發展中國家在承擔犧牲本國環境代價的同時還不得不承受來自發達國家的指責。按照公平原則，這顯然是不合理的，正確的做法是，發達國家在享受發展中國家為其提供的廉價商品時也要承擔發展中國家為生產這些產品所產生的環境責任。

雖說“共同責任原則”和“有區別責任原則”是有機的整體，但二者的地位卻不是完全的相等，要想正確理解二者之間的關系，應該注意以下兩個方面：首先，“共同責任原則”是共同但有區別責任原則追求的目標。因為，全球環境問題是全世界所有國家共同關注的問題，也唯有在全世界所有國家的共同努力之下才能取得實質性成效的問題，因此，在共同但有區別責任原則中我們希望最終能通過所有國家共同承擔減排責任達到減緩全球氣候惡化的目的。其次，“有區別責任原則”是實現“共同責任原則”的手段和途徑。如果不實行“有區別責任原則”，大多數發展中國家勢必因為無法承擔與發達國家同等的減排義務而拒絕在今后談判的國際氣候公約上簽字，這樣就會影響公約的生效，而要求所有國家承擔減排義務的愿望也將隨著公約的無法生效而破滅。

通過上述分析可以看出，為了維護人類共同的生存環境，在國際氣候法領域應要求所有國家都要承擔減緩氣候惡化的責任，但基于歷史及現實，各國承擔的并不是單純意義上的完全相等的責任，應要求發達國家較之發展中國家承擔較多的責任。不難看出，“共同責任原則”和“有區別責任原則”是有機的統一體，只有辯證的、全面的認識二者之間的關系，才能最終實現減緩全球氣候惡化的目的。但在現階段，發達國家不僅沒有意識到這一點，相反，在經濟利益的驅使下，為維護自身在國際市場上的競爭力，意欲推行新型的貿易壁壘——碳關稅。

按照美國《清潔能源安全法案》現有的規定，征收碳關稅的依據是——進口產品來自何國，即只要進口到美國的產品來自減排標準未達到美國要求的國家，美國就可以對該進口產品征收碳關稅，而不管該出口國是否為國際氣候公約中規定的無需執行碳減排政策的國家。顯而易見，美國制定的碳關稅將矛頭直指中國、印度等發展中大國。因為，按照《京都議定書》的規定，只有其附錄1的國家才須履行強制減排義務，而中國、印度并不屬于這類國家之列，而事實上，美國《清潔能源安全法案》里不僅規定原本不具有強制減排義務的國家必須承諾減排義務，而且還要承擔與美國的減排義務相當或者比它更多的減排義務，根本不顧及發達國家的歷史責任，以及在資金技術等方面比發展中國家具有更大的優勢，要求發展中的大國承諾與美國承擔同樣的減排義務。不難看出，美國的這一舉措非常明顯的違背了共同但有區別責任原則。[11]

盡管美國已經宣布退出《京都議定書》，但其仍為《聯合國氣候變化框架公約》的締約方，按照條約法的規定，所有締約方在公約沒有明確除外規定時都要承擔公約義務，既然如此，美國作為國際社會中重要的一員，對遏制全球氣候惡化的負責任態度應為積極轉變生產結構和消費模式、積極承擔溫室氣體減排責任、積極研發綠色環保技術并將其運用到具體生產和消費領域、積極通過技術和資金援助幫助發展中國家加速取得減緩氣候惡化的效果，而不是以制定國內立法的形式推行新型的限制貿易的措施。

從目前美國設計的碳關稅的各項規定分析，其合法性難以通過國際氣候公約中確立的共同但有區別責任原則的審查，既然如此，碳關稅作為遏制全球氣候惡化的有效措施的論斷也就難以成立，其在本質上仍為歐美為首的發達國家為維護其自身經濟利益而推行的一種新型的貿易限制措施。

注釋：

① 參見《人類環境宣言》第7條：“……為籌措資金以支援發展中國家使得他們能夠完成這方面的責任，還需要為此進行國際合作。種類越來越多的環境問題……將要求國與國之間通過廣泛而深入的合作以及國際組織來采取相關的行動以謀求共同之利益”。

② 參見《人類環境宣言》第9條：“……移用大量的財政和技術援助以支持發展中國家本國的努力，并且提供可能需要的及時援助，以加速發展工作”。

③ 參見《人類環境宣言》第12條：“應籌集資金來維護和改善環境，其中要照顧到發展中國家的情況和特殊性，照顧到他們由于在發展計劃中列入環境保護項目而需要的任何費用，以及應他們的請求而供給額外的國際技術和財政援助的需要”。

④ 1992年聯合國環境與發展大會通過了《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》兩個重要的條約，除此之外，還通過了《里約宣言》、《21世紀議程》和《關于森林問題的原則聲明》三個有影響的文件。其中，《里約宣言》原則六、原則七都具體規定了共同但有區別的責任原則，《聯合國氣候變化框架公約》第3條和《生物多樣性公約》序言中也有關于共同但有區別的責任原則的明確規定。

[1] 佚名. 碳關稅或重創中國紡織業，倒逼紡織業綠色轉型[EB/OL]. (2013-01-29) [2013-4-14] . http://news.cnfol.com/130129/101,1280,14300409,00.shtml.

[2] 張璐璐. 碳關稅法律問題研究——以貿易和環境的關系為視角[D]. 大連海事大學碩士學位論文, 2011.

[3] 王宇松. 碳關稅法律制度研究[D]. 安徽大學博士學位論文, 2012.

[4] 劉流. 碳關稅在WTO框架下的合法性研究[D] . 鄭州大學碩士學位論文, 2012.

[5] 王慧. 美國氣候安全法中的碳關稅條款及其對我國的影響——兼論我國的訴訟對策[J]. 法商研究, 2010(5).

[6] 劉冰. 氣候變化下國際貿易法律問題研究——以碳關稅合法性分析為視角[J]. 海峽法學, 2012(3).

[7] 黃文旭. 碳關稅相關概念辨析[J]. 嶺南學刊, 2011(1).

[8] 高靜. 從邊境調節稅初探“碳關稅”法律制度[J]. 研究生法學, 2010(6).

[9] 劉晗, 李靜. 氣候變化視角下共同但有區別責任原則研究[M]. 北京: 知識產權出版社, 2012.

[10] 佚名. 《自然》發表報告稱中國碳排放總量世界第一[EB/OL]. (2012-12-05)[2013-4-14]. http://www.antpedia.com/news/04/n-265904.html.

[11] 李晉飛. 共同但有區別責任原則下的碳關稅論析[D]. 山東大學碩士學位論文, 2011.

（責任編輯：林貴文）

D996.1

A

1674-8557（2013）02-0041-07

2013-04-15

本文系福建江夏學院2012年院級課題一般研究項目“國際氣候法視野下碳關稅的合法性論證”（項目編號：2012B004）研究成果。

劉冰（1976-），女，吉林東豐人，福建江夏學院法學院副教授，福建省臺灣法律研究所副研究員。楊阿麗（1979-），女，河南駐馬店人，福建江夏學院法學院講師。