論轉型時代我國農村法律援助制度的完善

張志東

論轉型時代我國農村法律援助制度的完善

張志東

鞏固農村既有的改革成果，推進農村改革的進一步深化，必須建立起保障和促進農村改革、發展與穩定的法律援助機制。社會轉型時代我國農村法律援助制度的產生和發展的背后，有著深刻的基本理念作為其理論支持。完善農村法律援助制度是人權維度的確證；是法律人文主義的內在要求；是實現社會正義的要求。在措施上，一是進一步完善現有法律援助機構，完善對農民的法律援助職能；二是法律援助機構和組織向農村全面延伸；三是國家與社會結合，加強對農村法律援助的資金保障；四是加強對農村法律援助的管理。

農村 法律援助制度

深化農村改革，穩定農村政策，重視農業生產，保障農民利益，努力建設有中國特色的社會主義新農村，是黨的十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中確立的奮斗目標。統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是黨的十八大報告確立的全面建成小康社會的重大任務。要實現這一目標，完成這一任務，需要在總結農村改革30余年基本經驗的基礎上，繼續推進包括農村經濟、政治和文化等在內的全方位的改革與發展。在依法治國建立社會主義法治國家的進程中，通過法律援助的力量，鞏固農村既有的改革成果，推進農村改革的進一步深化，真正建立起保障和促進農村改革、發展與穩定的法律援助機制，這是我們必須面對和解決的重大法律課題。

一、完善我國農村法律援助制度的法理分析

社會轉型時代我國農村法律援助制度的產生和發展的背后，有著深刻的基本理念作為其理論支持。我國農村法律援助制度的基本理念是該法律制度設計的本質出發點和追求目標。客觀的現實生活條件決定了我國農村法律援助制度基本理念的選擇和定位，亦決定了其存在的目的和價值。法治社會中權利本位的時代潮流，彰顯了對我國農村的法律援助制度基本理念的解析應從農民權利保障和弘揚的視角進行，并由此形成權利的制度需求，國家因而對這部分再分配經濟關系獲得規制的正當性基礎，也反向論證了我國農村法律援助制度亦主要是為了回應農民的權利訴求應時而生，并逐漸展開其現代化進程。

1.完善農村法律援助制度是人權維度的確證。權利救濟思想由來已久，古典自然法學認為權利救濟來源于自然法的規定，是人的自然權利。但是實踐證明，理論上承認自然法并不等于承認一切人都享有權利救助。可見，法律援助制度作為一個形而上的概念必須要予以實質化才能起到應有的作用，而將其實質化的途徑是通過人人平等享有權利救濟來實現的。法律援助在不同主體之間應當是平等的，這是由于“人，僅僅因為他們是人，他們就享有他們所應享有的基本權利，否則，他們將失去做人的資格，就將不成其為人。人是有理性、有道德、能認識和改造世界的已經脫離了動物界的高等動物。人生活在這個世界上，共同組成人類社會，依照他們的共同本性，人們彼此之間應當是平等的、自由的，都應當享有生存的權利和過好的物質生活和精神生活的權利。這是人作為人所應當享有的尊嚴”[1]。也就是說，權利救濟是人與生俱來的權利，作為主體的人是平等的，法律援助權的享有更應當是平等的。換言之，每個人都應當享有“作為平等的被對待”的權利。而政府此時的職責就是如德沃金所指出的：“政府必須關懷它所治理的人，……也必須尊重他們，……政府必須不僅關懷和尊重人民，而且要平等地關懷和尊重人民。”[2]因此，法律援助的核心內容在于使每個人都能獲得平等的對待，從而實現權利的平等保障。但是權利的平等保障并不意味著農村法律援助制度的當然成立，確立農民享有法律援助權是社會發展到一定階段的產物。

2.完善農村法律援助制度是法律人文主義的內在要求。法律人文主義所堅持的“人是目的”、“人是標準”的道德原則以及尊重人的尊嚴、確認人的價值的理念，內在必然地要求對農民的法律援助權給予應有的關懷和尊重。在康德看來，人類的任何行為都應當以人為目的，不應該把人（包括自己）當作手段，這樣才能體現人的真正的絕對的價值，也就是說，生命存在——成為人——被他視為了一種道德義務的德行存在，生命本身是價值的客觀標準，它是一種價值載體（權利）而非任何功利的載體，因而沒有一個人可以合法地被用來當作實現另一個人目的的手段。任何人都是目的而不是手段，不是其他人的手段，也不是所謂社會政策、社會福利的手段。馬克思承認認識最高價值，即人的價值是終極和至高無上的，“人就是人的世界”，“人是人的最高本質”，“人的根本就是人本身”。對農民法律援助權保障的思想已深深鑲嵌于康德等諸多體現人文主義精神的表述中。在其中，農民法律援助權保障獲得了人性基礎和道德基礎，同時馬克思的表述也表明了對農民法律援助權保障的人性和道德上的必然性。“人文精神以弘揚人的主體性和價值性。對人的權利的平等尊重和關懷為特質”[3]。人文主義中所指的人是所有的人，強調人存在目的和意義是世界的平等性。對農民法律援助權的保障正是對法律人文主義的彰顯和確證。它表明，法律把每一個人當作平等的人給予應有的關懷和尊重，對農民的關懷足以表明這樣的法律是以全體公民的自由和全面的發展作為求索目標的。法律并非外在于人類的強加之物和異化之物，法律本身就是人類追求美好幸福生活的方式，即人的法律的生活方式。這樣的法律是以人為本的法律，這種狀態下的人是在法律的世界里追尋生命意義和價值意義的人，人和法律已經融合在一起了。對農民法律援助權的保障同時表明，在全體公民的精神家園里，總是彌漫著濃重的“類”的情懷。任何對社會某些群體、某些人、某個人尊嚴的漠視和踐踏，都是對全體公民尊嚴的漠視和踐踏。愛己之心，應當推及同類，這是人類特有的人文情結。

3.完善農村法律援助制度是實現社會正義的要求。正義始終是人類社會所追求的最美好理想。“正義是政府的目的。正義是人類文明社會的目的。無論過去或將來始終都追求正義，直到獲得它為止，或者直到在追求中喪失自由為止”[4]。追求正義是現代文明社會共同追求的目標。制度正義是一個國家文明、進步與發展程度的刻度表和指示器。羅爾斯在其《正義論》中反復強調：“正義的主要問題是社會的基本結構，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益之劃分的方式。”[5]權利是規則的靈魂，因而也是制度的本質內核。制度的主要功能在于分配權利義務，決定社會利益的劃分，那么制度的正義就在于這種權利的分配，利益的劃分是否具有內在的合理性。農民的存在作為一種客觀的社會現象，主要表現為社會保障水平低。農民社會保障水平低的深層原因是權利分布的失衡。既然權利的失衡是造成農民社會保障水平低的根本原因，那么只有認真對待農民的社會保障權才能真正找到問題的癥結。在權利分配中一個重要的原則就是對農民的社會保障權給予傾斜性的保護，因為唯有這樣才能提高農民實現社會利益的能力。對農民社會保障權的傾斜性保護貌似不平等，實為實現社會正義的應有之義。

二、我國農村法律援助的現狀

現代社會，大多數國家都把法律援助看作政府對訴訟中的貧困當事人所承擔的國家責任作為法治社會的重要人權保障，法律援助體現在許多國家的法律、憲法或憲法性文件之中。具有現代意義的我國法律援助制度始于20世紀90年代。1996年3月，《刑事訴訟法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，規定人民法院有權在經濟困難的被告人，盲、聾、啞和未成年的被告人，可能被判處死刑的被告人沒有委托被告人時，為其指定承擔法律援助義務的律師提供辯護。1997年1月實施的《律師法》第一次將法律援助寫入法條，作為法律制度予以確認。該法第四十一條規定：“公民在贍養、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發給撫恤金等方面需要法律幫助，但無力支付律師費用的，可以按照國家規定獲得法律援助。”1997年5月，司法部頒布《關于開展法律援助工作的通知》，標志著我國法律援助制度框架初步形成。實際上，我國迄今并未形成真正現代意義上的法律援助制度。首先，從立法上看，國家在法律援助中的責任不明確，不論是《刑事訴訟法》，還是《律師法》，都沒有規定國家在法律援助中的責任，且實施法律援助的規則、程序、機構、標準也不明確；其次，我國基本上處于由律師協會和律師提供免費法律援助的階段，而現代法律援助制度的主要特征就是國家出資，包括支付律師的援助費及相應報酬。現代西方法治國家，法律援助經費都依法納入國家財政預算，由國家財政支付。我國由于未將法律援助經費納入國家財政，國家財政支出的法律援助經費很少。因此，作為社會弱勢階層的農民在維護社會保障權益過程中獲得法律援助將受到很大限制[6]。

三、完善我國農村法律援助制度的具體措施

1.進一步完善現有法律援助機構，加強對農民的法律援助職能。現有的專職法律援助機構、司法組織和其他社會團體在法律援助中應主動對農民給予更多的關注，尤其是對在城市從事務工的農民工群體給予更多的關注，變被動服務為主動服務。我國農民普遍接受教育的程度較低，加之傳統文化的影響，主動維權的意識不強；有些農民雖然有維權的意識，但由于缺乏法律知識和經驗，不知向何處申訴，或因經濟條件所限，無力申訴，有些甚至對法律援助制度也缺乏了解，因而客觀上造成法律援助資源的分配對農民的欠缺和不平衡。因此，當前各級各類法律援助機構和法律服務機構應加強對農民的法律援助職能，有重點地為農民提供專項法律援助。

2.法律援助機構和組織向農村全面延伸。2003年7月16日國務院通過的《中華人民共和國法律援助條例》第五條規定：“直轄市、社區的市或者縣級人民政府司法部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構。”“法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助。”從上述規定來看，我國法律援助機構的設置對于滿足城市法律援助的需求在法律上是不成問題的，但對于農村地區來說，仍然有遠水不解近渴之難。居住在廣大農村地區的農民，尤其是交通不便的山區農民，尋求法律援助仍然是一件非常困難的事情。因此，筆者認為，法律援助機構在有條件的地方，如市場經濟比較發達、法律援助事務較多的農村，應允許設置到鄉、鎮一級，在法律援助事務相對較少的地方，應允許在鄉、鎮、村設立聯絡站或派出機構，以盡量方便經濟困難的農民和特殊案件的當事人能夠及時申請和獲得法律援助。

3.國家與社會結合，加強對農村法律援助的資金保障。我國正處于社會主義初級階段，各類法律援助的任務較大。從社會主義國家的本質來看，法律援助制度應更能體現其維護社會公平和正義的優越性，但從經濟發展水平、承受能力和法律援助的需求量來看，又只能對法律援助逐步推進和展開，不宜簡單照搬某一種模式。根據我國的實際情況，目前宜采取以國家財力支持為主，同時輔之以社會各界人士慈善捐助的模式。這樣，既強調和體現了國家責任原則，又有助于解決在國家財力有限的情況下制約法律援助事業發展的問題，使我國農村法律援助事業健康發展。

4.加強對農村法律援助的管理。在農村設立專門的法律援助機構，必將加大司法所的工作負擔，為此應加強對司法所的建設力度，規范農村法律援助的運行，領導和開展好農村法律援助工作。加強司法所的建設力度：一是要得到黨政領導的重視；二是要提高司法所隊伍的人員素質；三是要明確鄉鎮司法所有關法律援助管理監督的職責和制度建設；四是國家和地方政府應加大對基層司法所的財政支持力度，為基層司法所的建設和農村法律援助工作的順利開展提供充足的物質保障。

[1]王家福.人權與21世紀[M].北京:中國法制出版社,2000.6.

[2]張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M].北京:法律出版社,1996.72.

[3]張文顯.法哲學范疇研究(修訂版)[M].北京:中國政法大學出版社,2001.390.

[4](美)漢密爾頓.程逢如等譯.聯邦黨人文集[C].上海:商務印書館,1980.51.

[5](美)約翰·羅爾斯.何懷宏等譯.正義論[M].北京:中國社會科學文獻出版社,1988.7.

[6]柯楠.失地農民社會權保障的憲法分析[J].行政與法,2013,(1):100.

張志東 河南省固始縣律師事務所 四級律師

（責編 陳錦慧）