中國社區服務建設:當前的問題及新模式探索

顏德如，王詩悅

(吉林大學 行政學院，長春 130012)

一、“社區”與“社區服務”的內涵

通常認為，“社區”一詞是由德國社會學家F·滕尼斯首先引入社會科學的，他認為，社區是由同質人口組成的、關系親密、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會群體［1］。顯然，滕尼斯的這個界定缺少了地域性這一重要因素。隨著經濟社會的轉型和人們認識的深入，學界對“社區”概念從各個層面進行了重新界定，如功能論者認為，“聯系著各個社會制度的是人民的生活，人民的生活有時空的坐落，這就是社區”［2］;同質論者認為，“社區是相當多數的人民具有共同的意識，居住于共同的地區，享受若干政治上的自治，在復雜又變動的社會結構中共同致力于共同的生活”［3］59;區位論者認為，“社區是社會團體中個人及其社會制度的地理分布，每個社區都是一個社會，但每一個社會并非是一個社區”［3］149。以上的界定從不同角度對社區的屬性作了探索，指導人們加深對社區的認識。當前，學界對社區的內涵已經基本形成了以下共識:人口是社區形成的先決條件，地域是社區存在的基礎，文化與認同感是維系社區發展的動因，社區組織與互動是社區繁榮的必備因素。因此，我們可以這樣來認識社區，即聚居于特定區域，在一定的社區組織與社區互動中形成共同文化觀念和社區歸屬感的人群組成的相對獨立的社會實體。

與社區概念相聯系，當前國內對社區服務的內涵形成了廣義和狹義兩種界定。廣義論者認為，社區服務是“在政府的指導和扶持下，利用和開發社區內資源，發動和組織社區內成員，開展各種福利服務和便民服務，以不斷滿足人們的物質生活和精神生活的需求，提高人的素質，促進社會的進步與發展”［4］，明確提出了社區服務的兩個基本內容，即“福利服務”和“便民服務”。這里的福利服務是指無償的公共服務，而便民服務則對應的是有償或者低償的私人商業性服務。顯然，這是兩種不同屬性的服務。因此，一些學者對廣義界定提出了異議，他們認為“市場機制會對社區服務的福利性目標造成沖擊”［5］38，社區服務應該是“在政府的指導下，通過調動社區內外各種資源而進行的福利性服務”［5］38，他們明確肯定了社區服務的福利性、公共性屬性，否定了可能產生過度逐利現象的私人商業性服務。廣義與狹義的兩種觀點各有側重，沒有對錯之分，然而考慮到社區服務建設的整體性和現實性，本文更傾向于廣義的界定。這不僅是因為廣義界定的包容性更強，而且更重要的是其與中國當前及未來相當長一段時期內的社區服務發展的條件狀況及趨勢相符。而狹義的社區服務概念更加適合于社區服務理念和實踐發展更早更成熟的歐美發達國家。經濟、文化、公民社會的高度發達為其提供了社區服務所需的良好物質基礎、社會環境和供給平臺，狹義的社區服務概念符合這些發達國家社區服務發展的基本現實。相對而言，以目前中國的基本國情及社區服務現狀，要完成如此龐大的基層社區服務體系建設，單純限定在社區服務的公益性和福利性范圍內，不僅是不現實的，而且也不利于居民需求多元化的滿足。因此，在中國發展社區服務，將離不開私人商業化服務的供給和輔助。但是需要強調的是，社區服務的公私兩方面內容并不處于同等地位，而是具有側重性，應該突出社區服務的公益性、福利性，這樣才能夠彰顯中國社區服務的本質屬性。因此，本文認為，中國的社區服務應是以政府扶持為主導，社會資助為輔助，通過公益性、福利性的社區公共服務和便民的商業生活服務的提供，以不斷滿足社區成員日益豐富、多元的生活需求。在這里，要突出強調兩個“核心”:一是政府在社區服務建設中的核心地位，二是社區公共服務在社區服務中的核心成分。

二、社區服務的種類及供給主體

關于中國社區服務建設的目標，2006年4月頒布實施的《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》(以下簡稱《國務院意見》)明確指出，既要不斷改進政府提供公共服務的方式，又要充分發揮社區居委會在社區服務中的作用，還要培育社區生活服務民間組織，組織開展社區志愿服務活動，鼓勵和支持各類組織、企業和個人開展社區服務，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應、覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系［6］119。這份《國務院意見》既劃分了社區服務的基本種類，又指明了服務的提供主體及發展目標。根據這份意見書，中國社區服務包含了三大類別:一是社區福利性服務，旨在為不能滿足基本生活需求的個人或者家庭提供非盈利性的產品和服務，包括社區救助、社區助殘、社區養老;二是社區公益性服務，主要指由政府、社區組織、非營利性部門提供的無償、低償服務或者志愿服務，包括社區就業、社區衛生、社區文化、社區基礎設施建設以及社區公共安全等;三是便民利民的商業服務，其目的在于滿足居民需求的日益多元化，提高居民生活質量，例如物業管理、家政服務等。其中，前兩類共同構成了社區公共服務的內容。

與社區服務的種類及要求相適應，中國社區服務的供給主體主要包括政府、社區自治組織、第三部門和商業性組織。就目前中國社區服務建設的進程來看，政府應該成為社區公共服務的主要提供者。而且，保障基本公共服務產品的供給是政府的社會職能之一，提供社區公共服務是政府部門的基本職責所在。一般認為，政府提供的社區公共服務項目，涉及治安、教育、消防、綠化、基礎設施建設和維護、垃圾收集與處理等人們日常生活的各個方面。為了保障社區公共服務的供給，基層政府要為其職能部門及派出機構提供充足的資金、場所和人員支持。對于商業性社區服務領域，基層政府盡管并不承擔直接提供的義務，但負有引導、規劃和監督的職責。對于社區組織開展的公益性、互助性和志愿性服務，基層政府也要給予政策扶持和適當的財政補貼［7］。在當前，以社區居委會為代表的社區自治組織是中國社區服務的最直接供給者。它接受政府資助和管理，在政府的規范和引導下，協助政府部門開展助殘、養老、再就業等公共服務。而且，社區居委會具有深入社區內部的優勢，能夠調查了解居民生活的需求變化，提供多樣化的便民服務;能夠組織社區居民和社會組織參與社區服務，開展例如社區志愿互助、鄰里愛心傳遞等形式多樣、內容豐富的群眾性自我服務活動;能夠協調社區內不同利益群體、社會組織之間的關系，使其優勢互補，合作共贏。

近年來，第三部門和商業性組織逐漸興起，并快速發展。第三部門作為聯系群眾與政府的中介之一，成為社區服務供給主體的重要組成部分。第三部門主要指各種非政府、非營利的民間組織。基于公共利益而非個人私利的第三部門，具有民間性、非營利性、志愿性和公益性的組織特征［8］。在中國，發展第三部門，不僅可以承接政府轉移來的服務職能，減輕政府負擔，降低服務成本，拓寬社區服務資金渠道，而且能夠創造社區就業機會，培養社區居民投入社區志愿服務的熱情。作為營利性的社區服務供給主體——商業性組織，是社區服務領域引入市場競爭機制的結果，也是滿足中國社區服務快速發展的需要。發展商業性組織，有助于豐富社區服務的供給主體，提高社區服務的質量和水平，拓展社區服務資源，滿足居民的多樣化服務需求。

三、當前中國社區服務建設中的問題

中國的社區服務經過多年發展，服務設施逐漸完善，規模不斷擴大。2011年，全國各類社區服務設施已達到14.8 萬個，其中，社區服務中心1.4 萬個，社區服務站4.9 萬個。社區衛生服務中心(站)共計32 812個，診所(衛生所、醫務室)177 754個［9］。目前，全國95%以上的地級以上城市，86%以上的市轄區和一批縣級市已經開展了城市社區衛生服務。以社區衛生服務中心為主，社區衛生服務站為輔，醫療診所、醫護室為補充的社區衛生服務體系框架，正在大、中型城市逐步形成。盡管中國的社區服務建設已經初具規模，但還基本處于低水平階段。綜合來看，主要存在以下四個方面的問題。

第一，從服務主體來看，政府部門職權不清，服務、管理不到位。中國社區服務還處于初級階段，居民對社區尚未形成歸屬感和依賴感，參與率低。社區自治組織、第三部門等在人、財、物方面資源匱乏，有待發展壯大。社區服務主體的困境使政府義不容辭地承擔起社區服務建設各個方面的工作，但同時也遺留了政府職責權限不清的頑疾，徘徊于“越位”與“缺位”之間。政府管理的越位行為，一方面表現在直接插手各項社區管理、社區事務［10］147，另一方面是政府職能部門與社區居委會等社會組織之間的指導與協助、服務與監督關系，異化為領導與被領導、命令與服從的行政隸屬關系［10］147。政府將社區囊括進其行政式指揮中，最突出的表現就是社區黨政工作的不斷強化和社區服務的行政命令化。長此以往，社區自治組織的職能將進一步被削弱，而社區行政化色彩日趨濃厚，這與中國政府設定的社區服務發展目標背道而馳。政府管理“缺位”主要表現在:一是資金投入不到位。政府處于社區服務的主導地位，在其他服務主體發展相對不足的情況下，理應成為社區服務資金的主要提供者。然而在實踐中由于缺乏相應制度的保障，常常出現克扣或者根本不將社區服務建設資金納入財政預算、或者大部分資金依靠社區自治組織自籌的現象。二是社區服務管理不到位。社區服務的內容涉及醫療衛生、就業、文化、教育、治安和養老等多個方面，需要政府各個部門協同配合共同提供。而現實中，由于缺少統一、規范的引導，政府內各部門之間不是形成權力的重疊就是權力的真空，從而使對社區服務的管理出現混亂現象。三是對社會組織的培育和扶持不到位。從發達國家和中國香港地區的情況來看，政府對社區組織的資助比例較高，如香港特別行政區政府對各種社會工作機構的資助經費一般都占該機構總預算的50%以上。而中國的一些地方政府則熱衷于投資建設形象工程、政績工程，對公益性社會中介組織的資助不舍得投入［10］147，導致這些社會組織在社區服務中難以發揮應有的作用。

第二，從服務性質來說，社區服務的商業化色彩濃厚，呈現發展態勢。基于國情，中國社區服務應以福利性、公益性為主，商業性為輔。但在實際操作中，由于受到不斷增長的服務需求與資金短缺矛盾的掣肘，中國社區服務的商業化色彩日漸濃厚。如一部分街道辦事處為促進當地人口就業，或者增加稅源和財政收入，忽略了公共服務的公益性和福利性宗旨，在“社區服務產業化”的口號下，把社區公共服務辦成商業性或者半商業性的盈利機構，社區服務中心成了盈利性大而福利性小的社區經濟組織。甚至一部分公共設施被用來出租或者引進盈利項目，嚴重損害了社區居民的公共利益［11］52。如何處理社區服務中福利性與經營性的關系，避免引入市場競爭機制后社區組織的趨利性傾向，是未來中國社區服務發展需要破解的難題。對此，有學者認為，政府是公共資源的最大所有者，理應成為社區福利的主要投資者。然而，中國社區服務發展的現狀是，由于經濟實力的限制，政府對社區服務的投資相對于不斷增長的服務需求總是呈現稀缺狀態，在目前乃至相當長的一段時期內，我們仍必須以有償服務彌補無償服務，以經營服務彌補部分福利服務［12］。

第三，從服務內容來說，結構單一、供需矛盾突出。隨著經濟社會的發展，居民的生活質量和水平日漸提高，對社區服務的種類和層次也提出了更高的標準和要求。因而，社區服務有必要轉變思路，更新服務內容，在保證基本公共服務均等化的同時，因地制宜地為居民提供更多的需求選擇，滿足不同階層居民的實際生活需要。除此之外，供需結構矛盾還突出表現在:一是社區服務供給主體沒深入社區內部實地調研，往往僅憑主觀臆斷作出模式化的決策，提供服務的隨意性或者行政化傾向嚴重，以致社區養老、社區助殘、社區低保等急需發展和充實的服務項目鮮有問津，而涉及經濟收益的服務內容卻供需飽和，阻礙了社區資源的有效配置和最優化發展。二是居民的利益訴求難以形成有效統一的表達傳輸到服務主體，雙方無法形成有效的交流和互動，服務供需信息交流不暢，導致服務供需結構矛盾突出。

第四，從服務的環境來說，人力資源和制度規章供給不足。當前，高水平人力資源的匱乏對中國社區服務發展構成了現實障礙。從調查情況來看，目前中國從事社區服務的人員，除了街道、居委會的干部和工作人員外，以下崗失業人員、進城務工人員、待業人員和退休人員等人群為主，這些人的受教育程度大多不高，也沒有受過系統化的專門培訓，基本不掌握與社區服務相關的專業知識和技能［13］。而且更為嚴重的是，中國社區服務發展缺乏相關制度規范的保障。憲法和居民組織法雖然確定了社區居委會“基層群眾性自治組織”的地位，但對社區居委會的自治領域、自治性質并沒有明確的限定和解釋，對社區居民行使自治權力、表達社區意愿的途徑等問題也缺乏明確而具體的規定［11］52。法制不完善就會導致服務主體之間職能界限的模糊，產生服務管理秩序混亂的現象。

四、中國社區服務建設的新模式探索

管理內容創新是社會管理創新的重點。創新社會管理模式，必須創新管理內容，理清管理領域，強化社會公共事務的管理，有效調處社會矛盾，維護各方各類群體的正當權益。當前，中國社區服務建設中的問題已經嚴重影響了社區服務的質量和結構，阻礙了社區服務的發展。加強社區服務建設，改善服務質量，創新社區管理模式應該成為今后一段時期中國社區建設的重要內容。本文認為，應重點加強以下三個方面的建設。

第一，改善服務信息供需雙方的不平衡狀況，培育居民的社區參與意識。當前，在中國社區服務的實踐中存在著供過于求和供不應求的雙重矛盾。究其原因，主要是由于中國社區服務的供給主體與居民需求之間存在著較為嚴重的“信息鴻溝”，服務信息不能實現雙向流通。由此導致的服務供給變動性大、多樣性不足和針對性不強問題，成為當前居民對社區服務現狀不滿的根源之一，也是居民難以融入社區服務建設的重要誘因。有鑒于此，中國有必要加快社區服務供給信息與反饋機制建設，構建信息供需交流平臺，改善服務信息供需不平衡現狀。在了解居民的服務需求的基礎上，合理安排社區服務的內容和方式，調配服務結構，為居民打造“最貼心、最到位、最人性”的社區服務體系。當然，這一體系的建立與有效運行，必須以居民充分參與社區管理和決策為前提。逐步賦予居民在社區“當家作主”的實際權利，開展內容豐富、形式多樣的社區集體活動，最大限度地調動居民的社區參與熱情。在這方面，上海已經進行了一些探索。2007年2月，上海市長壽路街道按照《上海市社區代表會議實施辦法》的要求，在原有居民代表會議的基礎上進行調整、完善，召開了首屆社區代表會議，起到了一定的民意和信息收集作用［6］122。

第二，發揮以社區居委會為主體的社區自治組織效能，提高社區志愿服務水平。根據《中華人民共和國居民委員會組織法》的規定，居委會具有政治整合、公共服務、民間調解、政治協助以及民意表達等幾大職能。可以說，社區居委會自誕生之日起，就扮演了社區服務的供給者、組織者和協調者的角色，特別是在組織社區互助服務、志愿服務方面，更是發揮著其他社會組織難以替代的作用。然而，由于強政府的管理體制在中國長期存在，導致社區居民對政府形成了一種慣性依賴心理，忽視了作為社區服務建設重要主體——社區居委會的職能作用。因此，在今后中國社區服務建設的過程中，應逐步淡化居委會的行政化傾向，復歸居委會的社區自治組織效能，以此帶動社區志愿服務的發展。有學者提出，可以通過讓志愿者參與居委會的實際工作的方式，帶動廣大居民加深對居委會的理解和信任。志愿者在參與居委會工作的過程中，不僅能夠提升自身服務社區的能力，而且有助于居委會從志愿者中獲得優秀的干部［14］。

第三，培育社區非營利性組織，壯大社區服務建設主體。非營利性組織作為中國社區服務建設的重要主體之一，具有自主經營、運作靈活的突出特點。非營利性組織能夠及時了解和反饋居民利益訴求，擴大社會參與面，提高社會參與度。而且，其多樣化的資金籌集能力將會分擔政府在社區服務建設中的財政負擔，從而拓寬社區服務的資金來源。此外，非營利性組織的專業化服務還有助于扭轉當前中國社區服務中存在的質量參差不齊的問題。從西方發達國家和中國香港、臺灣地區的經驗來看，非營利組織已然成為社區服務發展的重要推動力量。相比之下，中國各地方的非營利性組織還處在發展初期，有必要采取一系列措施，擴大非營利性組織在社區服務建設中的作用。具體來說，政府應加大對非營利組織的資金支持，提供優惠政策。如減收或者免收非營利組織的所得稅，對社區公益資產免征財產稅，對關系民生的社區服務項目按民用價格收取水、電、煤等費用［15］。政府還可有計劃地對非營利服務組織的人員開展培訓，提升其專業水平，從而實現社區服務供給主體能力的整體提高。

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