東北地區(qū)加快落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》對(duì)策研究

馬 友 君

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 俄羅斯研究所，哈爾濱 150018)

2009年9月，中俄兩國(guó)首腦批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《中俄合作規(guī)劃綱要》)是兩國(guó)建交以來(lái)最大的一次項(xiàng)目合作(比中蘇合作項(xiàng)目數(shù)量多出近一倍)。20世紀(jì)50年代中蘇合作的156個(gè)項(xiàng)目落戶東北地區(qū)73 項(xiàng)，占全國(guó)項(xiàng)目的1/2，使東北成為新中國(guó)的重工業(yè)基地，這些項(xiàng)目至今仍在東北乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)標(biāo)志著中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系由政治互信、睦鄰友好向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作拓展，這不僅有利于兩國(guó)關(guān)系的不斷深化，也有利于東北振興戰(zhàn)略的實(shí)施。但由于資金和政策等原因，東北地區(qū)在項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)程等方面還存在進(jìn)展不一等問(wèn)題，有必要對(duì)此進(jìn)行細(xì)致的梳理。

一、東北地區(qū)推進(jìn)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)狀況

《中俄合作規(guī)劃綱要》列出涉及中方重點(diǎn)項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造項(xiàng)目、科技項(xiàng)目、旅游項(xiàng)目等共計(jì)111 項(xiàng)。其中，吉林省37 項(xiàng)、黑龍江省33 項(xiàng)、內(nèi)蒙古21 項(xiàng)、遼寧省20 項(xiàng)。自《中俄合作規(guī)劃綱要》實(shí)施以來(lái)，東北地區(qū)認(rèn)真落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)，項(xiàng)目合作取得顯著成效，但是項(xiàng)目推進(jìn)速度不盡相同。

1.園區(qū)類合作項(xiàng)目建設(shè)速度快。《中俄合作規(guī)劃綱要》中東北地區(qū)園區(qū)類項(xiàng)目共有5 項(xiàng)，其中，黑龍江省和吉林省各2 項(xiàng)，遼寧省1 項(xiàng)。黑龍江的兩個(gè)園區(qū)項(xiàng)目總投資額4.2 億元，已經(jīng)投入使用。圖們邊境口岸物流園區(qū)作為圖們市的物流主樞紐，前期已投資近千萬(wàn)元，該園區(qū)的建設(shè)將有助于協(xié)調(diào)調(diào)度圖們市內(nèi)，圖們市與朝鮮、俄羅斯，以及以圖們市為中心向周圍地區(qū)輻射的貨物運(yùn)輸。作為現(xiàn)代物流業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，物流園區(qū)主要圍繞發(fā)展物流業(yè)總體目標(biāo)進(jìn)行建設(shè)，可以推廣物流技術(shù)在圖們乃至延邊地區(qū)的應(yīng)用，并帶動(dòng)附近區(qū)域的產(chǎn)品加工、郵政、商貿(mào)、教育、服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2010年8月，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備、進(jìn)駐單位齊全的綏芬河綜合保稅區(qū)正式通關(guān)運(yùn)行，目前已完成一期工程，計(jì)劃實(shí)現(xiàn)銷售收入10 億元，招進(jìn)貿(mào)易企業(yè)50 家、工業(yè)企業(yè)20 家、加工型企業(yè)10 家，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易額1.5 億美元。這對(duì)提升黑龍江省沿邊開放、建設(shè)哈牡綏東對(duì)俄貿(mào)易加工區(qū)和東北亞經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開發(fā)區(qū)、拓展國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作具有深遠(yuǎn)意義。烏蘇里斯克經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)2010年實(shí)現(xiàn)銷售收入13.2 億美元，繳納稅金2500 萬(wàn)美元，成為烏蘇里斯克市第一納稅大戶。該區(qū)已累計(jì)投資20 多億元，目前已有來(lái)自東北地區(qū)、浙江和福建等省市區(qū)近20 家企業(yè)進(jìn)入合作區(qū)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。該合作區(qū)不僅是當(dāng)?shù)囟愂罩饕獊?lái)源，也為俄方創(chuàng)造了較多的就業(yè)崗位，同時(shí)為我國(guó)企業(yè)走進(jìn)俄羅斯市場(chǎng)搭建了良好平臺(tái)，正逐步成為中俄特別是遠(yuǎn)東地區(qū)合作的典范。

2.農(nóng)林加工類項(xiàng)目建設(shè)速度快。《中俄合作規(guī)劃綱要》中東北地區(qū)農(nóng)林產(chǎn)品加工類項(xiàng)目共計(jì)13 項(xiàng)，總投資33.9 億元，占東北地區(qū)項(xiàng)目總投資的2.5%。但最大的項(xiàng)目是黑龍江省中俄元豐木材加工批發(fā)大市場(chǎng)，該項(xiàng)目是黑龍江省及哈爾濱市重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目，2010年已累計(jì)完成投資3.2億元，基本完成了前期建設(shè)，2011年完成全部工程建設(shè)，共建成標(biāo)準(zhǔn)地上建筑物11 萬(wàn)平方米，可容生產(chǎn)企業(yè)和商戶2 200 多家，加工企業(yè)年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值15 億元，流通企業(yè)年實(shí)現(xiàn)銷售收入9 億元，出口創(chuàng)匯實(shí)現(xiàn)1.5 億美元，繳納稅金2 億元。琿春市年新增180 萬(wàn)平方米實(shí)木地板擴(kuò)能項(xiàng)目已經(jīng)列入琿春市的“十二五”規(guī)劃之中，正在緊鑼密鼓地運(yùn)作，“十二五”期間，林產(chǎn)品加工業(yè)增加值年均增長(zhǎng)18%左右。

3.口岸建設(shè)類項(xiàng)目建設(shè)速度快。《中俄合作規(guī)劃綱要》涉及中俄口岸及邊境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改造項(xiàng)目很多，兩國(guó)的項(xiàng)目合計(jì)共有52 項(xiàng)。其中，中方鐵路建設(shè)和改造項(xiàng)目9 項(xiàng)，俄方4 項(xiàng);中方公路建設(shè)項(xiàng)目10 項(xiàng)，俄方6 項(xiàng)。中方有4 項(xiàng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目，主要集中在黑龍江、吉林和內(nèi)蒙古境內(nèi)。公路口岸建設(shè)項(xiàng)目較多，雙方共計(jì)18項(xiàng)，其中，中方改造和建設(shè)的口岸項(xiàng)目14 項(xiàng)，俄方4 項(xiàng)。鐵路口岸、口岸碼頭和浮箱固冰通道都集中在黑龍江省境內(nèi)，共計(jì)6 項(xiàng)。有些項(xiàng)目已成為常設(shè)項(xiàng)目，如2010年12月，饒河口岸浮箱固冰通道正式開通運(yùn)營(yíng)，這是中俄烏蘇里江流域首條冰上客貨運(yùn)輸通道，也是黑龍江省范圍內(nèi)第二條口岸浮箱固冰通道，它的建成徹底消除了冬季黑龍江省橫跨烏蘇里江對(duì)俄運(yùn)輸?shù)陌踩[患，提高了通關(guān)能力，年延長(zhǎng)通關(guān)時(shí)間70 天，基本實(shí)現(xiàn)全年四季通關(guān)。大橋交通建設(shè)項(xiàng)目也正積極推進(jìn)，同江大橋前期工程已開工。同江大橋是全國(guó)唯一的中俄跨江鐵路大橋，項(xiàng)目建成后可將我國(guó)東北鐵路網(wǎng)與俄羅斯西伯利亞鐵路網(wǎng)連接，形成一條新的國(guó)際鐵路通道，屆時(shí)將徹底改寫中俄界江無(wú)橋的歷史，可以從根本上解決東北東部地區(qū)水運(yùn)口岸“半年閑”的問(wèn)題，保證過(guò)境通道長(zhǎng)期暢通;黑河大橋也在積極推進(jìn)中，有的分期項(xiàng)目已經(jīng)接近尾聲，如“前撫(前進(jìn)—撫遠(yuǎn))”鐵路等。

4.能源類合作項(xiàng)目建設(shè)速度慢。《中俄合作規(guī)劃綱要》中資源類項(xiàng)目共計(jì)27 項(xiàng)，其中，黑龍江和內(nèi)蒙古項(xiàng)目最多，分別占15 項(xiàng)和9 項(xiàng)，投資額906.9 億元，占東北地區(qū)資源投資總額的96.6%。能源類項(xiàng)目的不足是項(xiàng)目投資額低、開工項(xiàng)目少。至2011年已經(jīng)開工投產(chǎn)項(xiàng)目只有4 項(xiàng)，投資額為53 億元，占投資總額的6%，大部分項(xiàng)目還處于前期籌備階段，有的項(xiàng)目也僅僅在網(wǎng)上發(fā)布招商公告，無(wú)具體推進(jìn)舉措，甚至并不排除這些項(xiàng)目從此被“擱置”的可能。

5.物流類合作項(xiàng)目建設(shè)速度慢。《中俄合作規(guī)劃綱要》中物流項(xiàng)目只有4 項(xiàng)，黑龍江省占2項(xiàng)、吉林省占2 項(xiàng)。物流園區(qū)類項(xiàng)目開工時(shí)間早、進(jìn)展慢、效益低。2005年綏芬河市國(guó)際物流園區(qū)項(xiàng)目就已經(jīng)舉行了奠基儀式，2011年已被列入綏芬河市“十二五”規(guī)劃，但至今尚未完全投入使用。主要問(wèn)題在于重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，開工項(xiàng)目進(jìn)度滯后，投資完成量與目標(biāo)存在較大差距。

6.旅游會(huì)展類項(xiàng)目建設(shè)速度慢。《中俄合作規(guī)劃綱要》中，屬于旅游和人文等服務(wù)類項(xiàng)目共計(jì)8 項(xiàng)，而且全部集中在黑龍江省境內(nèi)，占黑龍江省總項(xiàng)目的24%，投資額15.8 億元，占黑龍江省項(xiàng)目投資額的1.7%，涉及黑河、牡丹江、大興安嶺等六個(gè)地市。其中，只有黑河市中俄民族風(fēng)情園項(xiàng)目和大興安嶺地區(qū)漠河縣北極村旅游景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目在原來(lái)的基礎(chǔ)上提升了規(guī)模和檔次，其余項(xiàng)目尚處于前期編制規(guī)劃和謀劃招商階段，并未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的運(yùn)行階段。

二、東北地區(qū)落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》面臨的主要問(wèn)題

《中俄合作規(guī)劃綱要》為東北地區(qū)加快對(duì)俄開放步伐和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了難得的歷史機(jī)遇，但機(jī)制不健全、相關(guān)配套政策和資金不能及時(shí)到位等問(wèn)題也制約著合作項(xiàng)目的落實(shí)。問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1.總體進(jìn)度不理想。《中俄合作規(guī)劃綱要》時(shí)限已經(jīng)過(guò)去1/4，但中俄雙方落實(shí)規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目還不到項(xiàng)目總數(shù)的1/6。一方面，按目前推進(jìn)速度，中方至2018年很難完成規(guī)劃所列的全部項(xiàng)目。東北地區(qū)雖然落實(shí)項(xiàng)目的數(shù)量、投資的額度和推進(jìn)的速度等方面相對(duì)好于俄方，但總的進(jìn)度并不快，遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃的時(shí)限要求，雖然有些項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)，但大都是在《中俄合作規(guī)劃綱要》簽訂之前的項(xiàng)目，真正屬于新開工的項(xiàng)目并不多。另一方面，由于俄方體制、資金和技術(shù)等多方面的原因，其落實(shí)進(jìn)度比中方還慢。俄方項(xiàng)目91 項(xiàng)，已經(jīng)實(shí)施的優(yōu)先合作項(xiàng)目只有12 項(xiàng)，占俄方總項(xiàng)目的1/8，投資額度只占項(xiàng)目總額的1/20。目前，只有哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)木材深加工中心和400 萬(wàn)～500 萬(wàn)千瓦/小時(shí)天然氣發(fā)電廠項(xiàng)目開始了前期建設(shè)，但投資額也不過(guò)8 000 萬(wàn)美元。未來(lái)可開工項(xiàng)目更少，大部分項(xiàng)目還處于前期論證階段。回顧遠(yuǎn)東開發(fā)的歷史，國(guó)家級(jí)綱要落實(shí)的狀況并不理想，成為導(dǎo)致遠(yuǎn)東長(zhǎng)期落后的主要原因之一。據(jù)俄羅斯學(xué)者統(tǒng)計(jì)，自1972—1986年，蘇共中央決議的執(zhí)行率為65%;1996—2005年的國(guó)家專項(xiàng)綱要執(zhí)行率僅為10%。俄遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表伊沙耶夫曾言，俄聯(lián)邦制定的投資規(guī)劃幾乎從未執(zhí)行過(guò)。2010年6月，俄科學(xué)院遠(yuǎn)東分院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)米納基爾院士在哈爾濱市參加第三屆東北亞區(qū)域合作論壇時(shí)也毫無(wú)諱言地指出，俄方的各種綱要大多是紙上談兵。

2.政策支持不到位。國(guó)家支持以廣西為龍頭的中國(guó)對(duì)東盟國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)于新疆全方位政策傾斜與資金投入支持也助推了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。相比之下，國(guó)家對(duì)《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)并沒(méi)有適時(shí)出臺(tái)相關(guān)支持政策，東北地區(qū)落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》沒(méi)有形成一個(gè)加快推進(jìn)落實(shí)的政策環(huán)境，與其他沿邊省區(qū)相比，還存在著一定差距。一是境外項(xiàng)目扶持政策明顯缺位。東北地區(qū)的境外項(xiàng)目扶持政策明顯缺位，沒(méi)有實(shí)施對(duì)境外投資合作項(xiàng)目前期補(bǔ)助和境外投資項(xiàng)目貸款貼息等政策，更缺乏對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作市場(chǎng)開拓資金補(bǔ)貼的支持力度。二是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程疏于監(jiān)管。東北地區(qū)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程疏于必要的監(jiān)督和管理，缺少對(duì)俄合作項(xiàng)目定期調(diào)度制度，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行跟蹤檢查，導(dǎo)致部分項(xiàng)目招投標(biāo)等制度落實(shí)不到位，部分項(xiàng)目資金缺口嚴(yán)重，從而影響了項(xiàng)目的正常開工建設(shè)。

3.資金扶持不及時(shí)。《中俄合作規(guī)劃綱要》由兩國(guó)中央政府制定，地方協(xié)調(diào)，最后需要由企業(yè)落實(shí)和實(shí)施。東北各省區(qū)尚未出臺(tái)對(duì)《中俄合作規(guī)劃綱要》項(xiàng)目的資金支持政策，更缺少專項(xiàng)資金的扶持。例如，按照規(guī)劃，至2018年黑龍江省大項(xiàng)目需投資近1 000 億元，年均投資額應(yīng)為115億元。但目前，黑龍江省僅實(shí)現(xiàn)了投資額42.4 億元，只占所需投資額的4.5%，年均投資只有11.9億元，實(shí)際投資額只占所需投資額的1/10。黑龍江省如不及時(shí)地對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目給予大力的資金支持，有些項(xiàng)目會(huì)有“胎死腹中”的危險(xiǎn)。

4.協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。東北地區(qū)目前在落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》機(jī)制方面存在的不足，突出表現(xiàn)為三個(gè)“不夠”。一是國(guó)家落實(shí)機(jī)構(gòu)的級(jí)別層次不夠高。中國(guó)在落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》上至今還沒(méi)有一個(gè)專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，缺乏落實(shí)的組織保障。目前，中方負(fù)責(zé)落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》的國(guó)家機(jī)構(gòu)是國(guó)家發(fā)改委東北振興司。東北振興司在管理、財(cái)政、人事等方面均不足以擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌東北三省一區(qū)對(duì)俄合作的職能。與此不同，俄方在健全落實(shí)機(jī)制方面好于中方。2010年俄羅斯就成立了以總統(tǒng)駐遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表伊沙耶夫任組長(zhǎng)的“俄中地區(qū)合作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)俄境內(nèi)《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)。由此可知，在綱要落實(shí)機(jī)構(gòu)的級(jí)別上，中國(guó)的層次明顯低于俄方，出現(xiàn)極大的“不對(duì)等”現(xiàn)象:俄“次國(guó)家級(jí)”對(duì)中國(guó)的“部局”級(jí)。在中俄合作過(guò)程中，一般情況下俄方都是“慢半拍”，但這里讓人例外地看到了俄方對(duì)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)的積極態(tài)度。二是中俄兩國(guó)地區(qū)之間溝通不夠順暢。《中俄合作規(guī)劃綱要》屬于中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)之間的項(xiàng)目合作架構(gòu)，各區(qū)域雖有自己的發(fā)展戰(zhàn)略，但區(qū)域之間的協(xié)調(diào)溝通還沒(méi)有提到議事日程，從地區(qū)層面上推進(jìn)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)的雙邊和多邊組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立起來(lái)，影響了《中俄合作規(guī)劃綱要》的進(jìn)一步落實(shí)。具體表現(xiàn)為中國(guó)東北三省一區(qū)和俄遠(yuǎn)東及東西伯利亞各聯(lián)邦主體及地方政府之間沒(méi)有建立地方層面的溝通渠道以及地區(qū)間定期會(huì)晤的機(jī)制，更沒(méi)有建立調(diào)解糾紛的有效機(jī)制，因此導(dǎo)致諸多地方層面的糾紛只能等待國(guó)家層面上的協(xié)調(diào)，常常使簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，嚴(yán)重影響了糾紛解決的時(shí)效性要求。三是東北地區(qū)相互協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。雖然中俄兩國(guó)政府間簽署了合作框架，但在中國(guó)合作項(xiàng)目的主體多為地方政府、企業(yè)，所以各省區(qū)只關(guān)心本地區(qū)項(xiàng)目的落實(shí)，同類項(xiàng)目間統(tǒng)一的相互協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)還很不完善，各地出臺(tái)的支持項(xiàng)目落實(shí)的舉措也不盡相同，出現(xiàn)了各自為戰(zhàn)、與俄羅斯企業(yè)多點(diǎn)對(duì)接的現(xiàn)象，甚至形成“暗箱”操作、相互排斥的局面，從而導(dǎo)致重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目作用不突出。如不及時(shí)調(diào)整和完善，將會(huì)出現(xiàn)20世紀(jì)八九十年代對(duì)俄經(jīng)貿(mào)合作中，國(guó)內(nèi)企業(yè)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)、相互傾軋的狀況。

三、推進(jìn)落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》的對(duì)策建議

《中俄合作規(guī)劃綱要》面臨的落實(shí)機(jī)制不健全、速度不快、政策支持不到位、資金投入不足等問(wèn)題，急需采取超常規(guī)的舉措加以解決。特別是隨著俄羅斯入世和普京重新當(dāng)選總統(tǒng)，為東北地區(qū)加速對(duì)俄開放步伐、開展大項(xiàng)目合作提供了難得的機(jī)遇。為此，提出以下建議:

1.應(yīng)以加快中俄邊境園區(qū)的建立、推進(jìn)《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)。東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，加大了對(duì)外開放的步伐，也積極探索了境外合作的新模式。實(shí)踐證明，境外園區(qū)是目前行之有效的雙贏合作模式，值得在更大范圍“復(fù)制”推廣。一是擴(kuò)大園區(qū)的建設(shè)規(guī)模。從目前落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》的實(shí)際情況來(lái)看，僅設(shè)立貿(mào)易園區(qū)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)不斷加大加工園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)力度，如下列寧斯闊耶中國(guó)木材加工園區(qū)、巴斯科沃木材工業(yè)園區(qū)及農(nóng)業(yè)園區(qū)等。爭(zhēng)取“十二五”期間，在東北地區(qū)各沿邊口岸分別建設(shè)2 ～3個(gè)不同類型的園區(qū)，未來(lái)3 ～5年內(nèi)使東北邊境園區(qū)建設(shè)步伐明顯加快，同時(shí)通過(guò)增強(qiáng)園區(qū)承載力和產(chǎn)業(yè)集聚度，增強(qiáng)園區(qū)的實(shí)力。應(yīng)組織國(guó)內(nèi)外500 強(qiáng)企業(yè)或南方一些知名品牌以集團(tuán)的形式入駐園區(qū)，帶動(dòng)中國(guó)生產(chǎn)能力較大、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)較強(qiáng)的企業(yè)“集群”入駐園區(qū)，以壯大園區(qū)規(guī)模。二是加大園區(qū)的引資力度。招商引資是加快邊境園區(qū)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α７e極探索各種有效的招商方式，鼓勵(lì)央企、大型國(guó)企和私營(yíng)企業(yè)等各類投資者采取合資、合作、獨(dú)資等形式到園區(qū)投資。應(yīng)加強(qiáng)銀企對(duì)接，加強(qiáng)園區(qū)與金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和溝通，爭(zhēng)取貸款支持。同時(shí)地方政府也應(yīng)進(jìn)一步拓寬園區(qū)的融資新渠道，嘗試采取“區(qū)中園”、“園中園”的辦法，激活民間資本參與，從而走出一條財(cái)政投一塊、銀行貸一塊、民營(yíng)資本集一塊的多元化融資渠道，以解決園區(qū)建設(shè)資金不足的問(wèn)題。

2.應(yīng)以加快建設(shè)重大項(xiàng)目帶動(dòng)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)。《中俄合作規(guī)劃綱要》中重點(diǎn)項(xiàng)目投資都超億元，而且70%以上是能源類項(xiàng)目。但在《中俄合作規(guī)劃綱要》簽訂之后啟動(dòng)的大項(xiàng)目不多，投資額也不大。鑒此，應(yīng)積極進(jìn)行規(guī)劃，盡早啟動(dòng)以能源合作、礦產(chǎn)開發(fā)、木材采伐加工、科技合作、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、旅游休閑合作等為主的對(duì)俄合作重大項(xiàng)目。加快大項(xiàng)目建設(shè)需要多方合力，一方面需要國(guó)家政策和資金的支持，因?yàn)楹芏囗?xiàng)目雖然落戶在東北地區(qū)，卻為國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，地方政府無(wú)力承擔(dān)或不應(yīng)承擔(dān)，如口岸基礎(chǔ)設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;另一方面也需要央企、國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)資本的介入，尤其需要爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外500強(qiáng)企業(yè)投資大項(xiàng)目，也可以爭(zhēng)取從國(guó)家東北老工業(yè)基地外貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)資金中拿出一部分，支持東北地區(qū)對(duì)俄大項(xiàng)目建設(shè)。建議國(guó)家和地方拿出“一五”時(shí)期中蘇兩國(guó)合作打造156 項(xiàng)重點(diǎn)工程的氣魄和力度，加快推進(jìn)并在“十二五”期間全面落實(shí)這些中俄合作大項(xiàng)目。

3.應(yīng)以形成對(duì)俄合作“倒逼”機(jī)制促進(jìn)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)。針對(duì)落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》過(guò)程中俄方落實(shí)項(xiàng)目的總體進(jìn)度相對(duì)落后于中方的情況，中方應(yīng)繼續(xù)加大投入，繼續(xù)推進(jìn)落實(shí)已建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目，以“三個(gè)率先”形成對(duì)俄合作的“倒逼”態(tài)勢(shì)，以對(duì)俄合作的主動(dòng)性帶動(dòng)和促進(jìn)俄方加快落實(shí)的步伐。一是率先啟動(dòng)。黑瞎子島開發(fā)伊始并未得到俄方的認(rèn)可，相反，俄方甚至表現(xiàn)出敵視、漠視、疑慮和猜忌的態(tài)度。經(jīng)過(guò)溝通和互動(dòng)，特別是黑龍江省率先完成了上島大橋的建設(shè)，終于使俄方由不理解到理解、由不信任到信任，近期甚至主動(dòng)提出要和中方辟建互免簽證區(qū)，從而使雙方的合作進(jìn)一步深化。鑒此，應(yīng)率先啟動(dòng)《中俄合作規(guī)劃綱要》安排的相關(guān)項(xiàng)目，以逐漸打消俄方的疑慮，促進(jìn)項(xiàng)目的落實(shí)。二是率先投資。讓俄方看到希望，有利于項(xiàng)目合作。涉及雙方共建合作項(xiàng)目，一定應(yīng)先投資。《中俄合作規(guī)劃綱要》口岸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目共52 項(xiàng)，中方應(yīng)先投資先完成，這樣俄方才有可能“步吾后塵”，口岸基礎(chǔ)建設(shè)需要雙方共同完成，口岸的作用才能充分地發(fā)揮。實(shí)際上，改善口岸的基礎(chǔ)設(shè)施也是俄方發(fā)展目標(biāo)，在這一點(diǎn)上雙方的目的是一致的。同時(shí)，應(yīng)徹底改變傳統(tǒng)的合作方式，即由以貿(mào)易為主向貿(mào)易和投資并重轉(zhuǎn)變，接近日、韓的水平。東北地區(qū)不僅進(jìn)口俄“原”字號(hào)戰(zhàn)略資源，更要在俄境內(nèi)增加投資，實(shí)現(xiàn)互利雙贏，讓俄羅斯人真真切切地看到雙方合作成功給其帶來(lái)的實(shí)惠。三是率先受益。推進(jìn)項(xiàng)目的落實(shí)，應(yīng)讓俄方切實(shí)得到實(shí)惠。黑龍江省對(duì)俄投資的阿瑪扎爾林漿一體化項(xiàng)目前景非常樂(lè)觀，一旦投入規(guī)模生產(chǎn)，不僅可以解決當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)問(wèn)題，而且必將成為地方財(cái)政納稅大戶。在項(xiàng)目合作上，中方應(yīng)先“上手”、先受益，讓俄方看到樂(lè)觀的前景。應(yīng)造成這樣一種態(tài)勢(shì)，即只要俄方跟上中方項(xiàng)目的推進(jìn)速度，我方受益俄方也必將受益。同江大橋一旦投入使用，每年將有近千萬(wàn)噸的礦石和木材等產(chǎn)品運(yùn)抵東北地區(qū)，必將促進(jìn)該地區(qū)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)俄遠(yuǎn)東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將起到強(qiáng)力推動(dòng)作用。“倒逼”機(jī)制的形成是目前中國(guó)對(duì)俄合作的迫切要求。

4.應(yīng)以爭(zhēng)取建立中俄地區(qū)發(fā)展合作基金保障《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)。解決資金問(wèn)題是推動(dòng)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)的重要舉措，解決東北地區(qū)項(xiàng)目資金最有效的辦法主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是應(yīng)盡快設(shè)立中俄地區(qū)合作發(fā)展基金，解決企業(yè)資金難題。應(yīng)從東北地區(qū)對(duì)俄合作一直處于全國(guó)前列現(xiàn)實(shí)考慮，爭(zhēng)取國(guó)家批準(zhǔn)注資成立中俄地區(qū)合作發(fā)展基金，專項(xiàng)支持東北地區(qū)對(duì)俄合作納入國(guó)家規(guī)劃項(xiàng)目。國(guó)家投入部分主要用于口岸、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。《中俄合作規(guī)劃綱要》東北地區(qū)投資總額需1 300 多億元，目前投資額還不到10%，如果加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金的缺口更大。設(shè)立基金不僅可以支持東北地區(qū)優(yōu)先發(fā)展對(duì)俄大項(xiàng)目合作，解決企業(yè)資金不足的問(wèn)題，更重要的是表明了中央積極支持地方政府開展對(duì)俄合作的態(tài)度。二是應(yīng)盡快制定金融優(yōu)惠政策，壯大做強(qiáng)“五大”產(chǎn)業(yè)。在落實(shí)《中俄合作規(guī)劃綱要》過(guò)程中，東北地區(qū)應(yīng)優(yōu)先發(fā)展壯大石油化工、木材、糧食、電力、食品等五大產(chǎn)業(yè)，同時(shí)積極發(fā)展汽車、高新技術(shù)、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)。對(duì)資金投向上述產(chǎn)業(yè)的東北地區(qū)外的金融機(jī)構(gòu)在稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等予以優(yōu)惠，適當(dāng)擴(kuò)大貸款利率浮動(dòng)幅度，對(duì)政策性銀行貸放的專項(xiàng)資金所需的配套資金實(shí)行區(qū)別待遇，例如，對(duì)來(lái)自其他地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的部分，實(shí)行國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼利差及地方政府擔(dān)保的雙重優(yōu)惠政策，帶動(dòng)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金流向東北地區(qū)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。三是應(yīng)實(shí)施差異化信貸管理措施，保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源。應(yīng)通過(guò)降低存款準(zhǔn)備金比例、放寬利率浮動(dòng)等措施促進(jìn)資金及金融機(jī)構(gòu)向《中俄合作規(guī)劃綱要》中東北地區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目聚集。對(duì)于東北地區(qū)境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)允許其以低于全國(guó)規(guī)定的存款準(zhǔn)備金比例開展業(yè)務(wù)，這樣有助于東北地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)以較低的成本吸納來(lái)自全國(guó)的資金，促進(jìn)資金向東北地區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。同時(shí)，可以把東北地區(qū)列為利率市場(chǎng)化的改革試點(diǎn)區(qū)，允許東北地區(qū)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需求適當(dāng)調(diào)整存貸利率，允許該區(qū)以外的金融機(jī)構(gòu)向東北地區(qū)的貸款提供利差補(bǔ)貼及地方政府擔(dān)保，以保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的資金來(lái)源。

5.應(yīng)以構(gòu)建中俄區(qū)域合作長(zhǎng)效機(jī)制保證《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)。為有效和實(shí)質(zhì)地推進(jìn)《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)，首先在制度上應(yīng)加以保證，制定推進(jìn)和落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制:一是應(yīng)建立中國(guó)東北地區(qū)對(duì)俄合作常設(shè)機(jī)構(gòu)。鑒于俄羅斯在2010年就已經(jīng)成立了俄中地區(qū)合作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，并且由俄遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)代表伊沙耶夫任組長(zhǎng)。建議中國(guó)設(shè)立高于俄方總統(tǒng)全權(quán)代表的副總理級(jí)的東北地區(qū)對(duì)俄合作常設(shè)機(jī)構(gòu)——聯(lián)合辦事處或合作委員會(huì)，常設(shè)機(jī)構(gòu)地點(diǎn)設(shè)在哈爾濱市，機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式由東北三省一區(qū)政府負(fù)責(zé)人輪流主持，邀請(qǐng)國(guó)家部委參加。聯(lián)席會(huì)議定期或者不定期地向負(fù)責(zé)外貿(mào)的國(guó)家副總理匯報(bào)《中俄合作規(guī)劃綱要》推進(jìn)的具體情況和存在的問(wèn)題。同時(shí)根據(jù)后續(xù)發(fā)展的要求，應(yīng)把落實(shí)進(jìn)展情況納入中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)及分委會(huì)、副總理級(jí)談判內(nèi)容，使《中俄合作規(guī)劃綱要》的落實(shí)情況適時(shí)納入到兩國(guó)政府高層議事日程中。二是應(yīng)建立中俄地區(qū)層面合作協(xié)調(diào)委員會(huì)。利用東北地區(qū)對(duì)俄合作的優(yōu)勢(shì)條件，借鑒東盟10+3 的經(jīng)驗(yàn)，在哈爾濱設(shè)立中俄兩國(guó)地區(qū)層面的協(xié)調(diào)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)中俄雙方地區(qū)之間的溝通與協(xié)調(diào)，邀請(qǐng)東北各省區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)各聯(lián)邦主體在哈爾濱設(shè)立代表處、辦事處或聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)《中俄合作規(guī)劃綱要》落實(shí)過(guò)程中的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。實(shí)行不同層級(jí)政府首腦的定期協(xié)調(diào)會(huì)晤制度，并使雙方的聯(lián)絡(luò)、會(huì)晤、磋商和信息通報(bào)常態(tài)化和制度化，以便及時(shí)協(xié)調(diào)和有效解決雙方在各領(lǐng)域合作中出現(xiàn)的問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整實(shí)施內(nèi)容和實(shí)施步驟，確保實(shí)施取得最佳成效。雙方應(yīng)協(xié)商建立一個(gè)共同的信息平臺(tái)—專門網(wǎng)站，向中俄兩國(guó)投資者介紹地區(qū)合作項(xiàng)目進(jìn)展情況及相關(guān)信息。

《中俄合作規(guī)劃綱要》東北地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表