從自主自治到復合共治的邏輯演變

楊 濤

(南京大學政府管理學院，南京210046)

自主自治是指社群、組織或者機構內成員的集體決策與協商合作。事實上，自主自治是社會治理的基礎，也是復合共治的邏輯起點。沒有參與主體的自主自治，也就沒有真正意義上復合共治。復合共治指的是，為解決共同面對的問題，分散的行動主體通過協商協調、競爭博弈和規則規范來聯合相關主體，以集體行動的力量來處理問題。復合共治所處理的問題、事務和項目往往涉及多個領域、跨轄區的群體、組織或者機構，所涉及的主體差異性更大、利益上更具沖突性。多元化自治主體通過其相互交疊而復合成一種網絡化結構形態，由自主自治發展成為一個具有開發性、流動性和系統化的“復合體”。那么，自主自治作為社會治理的基礎，應如何理解其內涵?分散的自治主體是如何演變為網絡狀復合體的?這樣的一個“復合體”具有怎樣的屬性和特性?在多中心復合化過程中，應當如何定位政府職能?

一、自主自治是復合共治的邏輯起點

自主自治指的是社群成員通過集體行動對社群內事務進行自主安排、自我管理、自我決策和自我負責。自治單位以外的組織對于自治機構內的安排與運作，可以發揮其輔助性功能［1］。從這個意義上說，社會首先是自治的，政府機構是為了輔助社會自治而建立的。無論是何種類型的自治單位，只要有能力去完成其所面對的任務，他主體的介入就是不必要的。如若自治單位缺乏某種資源去完成自治的事項，那么他主體可彌補此種欠缺而發揮輔助性功能，而且只限于輔助，還要確保輔助的幅度和力度是適當的。實際上，個體自主性是社群自治的力量源泉，也是社群自治的基礎，因為個體成員是真正意義上的行動主體。若要對自主自治有更深的理解和把握，就必須對個體的自主自治有所探究。

1.個體的自主自治

一切行動都是由個體作出的。個人根據自己的偏好選擇自己的生活方式，并管理他們自己的事務。自主自治指向個體行動的自主性，個體在追求人生目標和尋求人生意義中釋放其作為人的心性。“人性就是把一個人自身的自由據為己有。一個具有人性的人是對他或她自己生活負責的人，根據自己的內心行事，是一個自我主導的個體。”［2］28-29個體按照自己的判斷，冒著自己的風險，追求自己的生活目標，并承擔責任。由此，可增進個人的知識、技能和品德［2］39-40。就個體而言，在僅與他本身有關的一切事物上，他是自主的，除非其自主安排和行動對他人構成危害。個體的自主是相對的，因為個體自主還受到個體能力和所占資源的雙重限制。為拓展個體的自主性，就要培育個體自治的能力以及與他人合作的素養。

個體的自主自治還指向個體所具有的處理事務和自我保護的能力。當個體面對內外危機時，其內在的保護性因素就被激發出來，使得其具有一種抗御困境并恢復正常適應的能力［3］。為發揮個體所具有的能力，就必須培養和塑造個體的自我效能感。自我效能感，指的是個體相信自己具有組織和執行行動以達到特定成就的能力的信念［4］3。自我效能感影響個體的目標選擇、在特定意圖中付出多大的努力、在面臨障礙和失敗時能堅持多長時間、從不幸中恢復的能力、個體的思維方式是自我妨礙還是自我幫助、在應對高負荷的環境要求時體驗到多大程度的應激和抑郁，以及所能實現成功的水平［4］3。

為發揮個體潛能和塑造其自我效能感，與個體相關的其他主體不能出于“愛意”而對其過度保護，也不能出于控制而限制其行動空間;相反，應當相信其自我處事的能力、責任心和承擔責任的決心。個體所處的外部環境對于個體自主性、人格和能力的培養至關重要，這樣的環境包括家庭、學校、鄰里、社群及其所處的文化和制度環境。在一個保護—庇護、中心—邊緣、等級制占主導的社會制度環境中很難培育個體的自主性。與之相對應的是，在一個注重自由個性、承認差異、尊重平等、互惠合作和公共精神的環境中則易于培育個體的自主性。

2.社群的自主自治

社群的自主自治指的是在特定的地域時空中，社群成員通過社群規范和集體行動來處理社群內事務的過程。個體之所以服從所在的社群規范和公共權力，是因為與其他成員聯合起來對自己有利，通過社群中能夠發生制約作用的權力，可保證成員之間相互承擔責任和履行約定。集體行動包含了參與主體間的利益計算，但自利并不等同于自私，自利可通過利他而得以實現。人們為了他人的利益而犧牲自己，不是因為犧牲是高貴的德性，而是因為這些犧牲對于雙方都是有益的。如此，謀求個體的利益也可實現其他成員及其共同體的利益。社群中個體成員應當努力理解其所在環境及其可能面對的公共事務，“讓他們自己的生活最大限度地與其他人相協調”［2］315，并在共同行動中使個體自主的品格和能力得以養成。

社群的社會秩序有賴于其成員通過互動合作和自治安排來完成。社群成員擁有外生的、確定的地位和資源［5］，他們在一個制度結構之下，就其面對的公共事務，協商討論、妥協交易、競爭博弈、構建聯盟并達成協議，從而推進社群公共項目的運作。在社群自治中，自治機構的權力由其成員所授予，因此，自治機構的權力來源于其成員，并作為其代理機構對內和對外處理社群所面臨的事務;同時，自治機構如何行使其治理權能，將受到社群內外主體的監督和問責。社群成員的行為取向和表現受到社群規范和結構的塑造，同時成員的認知與行動也塑造著社群的制度結構。

3.結社與自主自治

沒有結社的權利，也就沒有公民的自主自治。公民結社及其內部自主自治意味著社會治理的權力和資源分散于多中心行動主體之中。自主自治與合作共治所形成的權力關系要依靠公民的心靈與社群思維習慣。“這種習慣是由結社的科學所告知的，并且是以一種結社的藝術來實踐的，為一切人所研究和應用。這樣一種關系體系的歷史累積所產生的是一個自主治理的社會，而不是一個由國家統治的社會。”［6］296結社就是社員根據正義的法則，基于一般同意的基礎之上，在自治共同體中創造共識、知情的同意、互惠和信任的條件，從而確保治理體系是根據公平游戲的規則而加以引導［6］300。結社權源于公民相互間締結契約的權利，以契約作為自主自治的行為準則。

4.自主自治與分散化

自治單位在其管轄范圍內處理自己的事務，作為一個治理中心而獨立于他主體。在社會治理中，諸多的自治主體構成了分散化、多中心的網絡結構。分散化指的是治理所需要的資源和權力分散于多類型的組織或者機構中，由他們各自安排所屬管轄范圍內的事務。權力的分散化意味著決策中心的下移，由一個集權中心轉變為多個權力中心。相應地，就有更多的主體有更多的機會進行制度創新，更多錯誤的發生也意味著更多的更正錯誤的機會，從而使得制度創新的能力更強。決策中心的下移以及隨之而來的多中心格局，使得由權力集中所帶來的決策失誤的風險更加分散化。資源和權力分散于多中心的組織體系中，自治單位可因地制宜地自主處理管轄范圍內事務。在變化迅速的社會中，分散化與多中心是增強主體能動性、減少政府不當干預和增進人類福利的必要條件。

如果所要處理的事務跨越了幾個治理主體，那么分散的主體可聯合起來共同應對，即通過協調和組織將分散的行動主體復合化。盡管分散化增加了協調的難度、組織的成本以及延遲的成本，“但延遲的成本有必要與輕率行動所帶來的錯誤及其損失相比較，公開爭吵的成本也必須與秘密陰謀的損失相比較”［7］。在分散的基礎上進行復合，分散化與復合化構成了多中心理論的兩個支點，二者相互作用而發揮治理的效益。權力和資源的分散化意味著利益相關者必須相互依賴與合作。實際上，即使是政府機構也很難占有解決問題所需的全部資源。如果沒有其他行動主體的支持，尤其是所涉及的民眾的支持，政府的自上而下的政策將很難被執行。

5.分散化與權威中心

分散的多中心治理主體，應當避免犯兩種錯誤，一是不愿或者缺乏能力與自治范圍之外的行動主體開展合作項目，缺乏動力與外界進行資源、信息、權力和人員的雙向流動;二是將自己的要求強加于他主體，意圖憑借自己的資源優勢強行他主體聽從自己的安排。針對第一種錯誤，其實是要求分散的主體應當將內部系統與外部系統結合起來進行思維，尋求與環境中相關主體開展項目合作。針對第二種錯誤，要求在分散的主體間建立起相互制衡的權力機制，避免權力的濫用或者不當行使。在社會治理中，權力的分配既是分散的與自治的，又是共享的與交疊的。為了對共同面對的事務進行治理，相關主體將不得不聯合起來，形成一個令人信服和認同的權威中心。共同體成員基于同意而將自己的部分權力賦予一個權威中心，由此形成一種委托與代理關系。權威中心對內與對外開展合作項目，整合共同體內外資源，進而推進集體行動。權威中心還具有實施合法強制的權能。

在權威主體的制度設計中，必然涉及可能被誤用和濫用的權力［8］80-81。因此，在制度設計上，要確保那些濫用權力或者缺乏能力的權威主體能夠被否決。權威主體可被委托人或者賦權者所制約和限制，“也可求助于操作的、司法的、立法的、政治的和憲政的過程。”［6］299沒有人適合于行使絕對權威，也沒有任何機構適合于行使霍布斯意義上主權者的特權。“如果多數派盜用一個特定的公共權威去損害其公民的利益，這些公民就可以合法地訴諸可選擇的政府單位以及可選擇的決策結構來提出自己的主張，解決自己的不滿。”［8］101

二、復合共治是自主自治的邏輯演變

有些公共事務，通過社群的自主自治就能解決。然而，有些問題需要社群以外的行動主體的配合方能解決。復雜問題的處理往往涉及跨轄區、跨部門、多領域的行動單位。因此，利益相關者需要相互理解、共享知識、責任共擔和開展項目合作。自主自治的組織或者個體在形式上相互獨立，并自主安排其內部事務，然而一旦圍繞其面臨的公共事務，他們就由彼此分散的多中心狀態復合為由多行動主體相鏈接而成的共同體。面對復雜的公共事務，這些多樣的、分散的、具有決策職能的組織或者個體，通過各種各樣的、合作導向的制度來安排協調其行動選擇，制定并執行一個為多方所接受的行動方案。不同行動主體間互動合作的過程，可稱之為復合化。由分散的、多中心的行動主體所構建的網絡結構形態，可稱之為復合體。那么分散的自治主體是如何演變為網絡狀復合體?

1.治理行動的問題建構

某些行動主體揭露與其生活相關的公共問題，再加上媒體的介入，就會促使更多的人知道和關注問題。問題構建的基礎是公眾及其輿論對客觀事實的感知以及態度傾向［9］。治理行動始于相關主體對公共問題的感知、理解與建構。問題構建始于“問題情勢”與“感知問題”:利益相關者在特定的環境中體驗到一種擴散的憂慮和初始的緊張跡象(問題信號及其表現出的征兆)，他們所感知的是問題情勢而非問題本身，對問題的精確把握還需要分析人員從問題情勢中抽取出問題要素［10］52。因此，問題建構是行動主體對問題情勢進行思考和加工的過程與結果。鄧恩對問題建構的步驟進行了概括:從問題情勢出發到對問題進行搜索，中心任務是對“元問題”進行定義，即構思出一個由各種不同意見糾集而成的問題之網。問題構建中，不可縮小問題之網，也不應擴大問題范圍。第二階段是界定問題，從混雜的元問題系統中理出對系統運作發揮關鍵作用的實質問題，即從最基本或者關鍵的層面來確定問題。第三階段是詳述問題階段，一旦界定了實質問題，就可以進一步確立更詳細、更具體的規范問題。對問題的建構是可變的，解決問題的方案更是可變動的，有多少種問題定位，就有多少種方案設計［10］53

在復合共治的發展過程中，對問題的建構是在層級結構中進行的，對問題的處理可通過集體行動來實現層級轉化。在每一層級中，相關主體所建構的問題是不同的，所有層級中的問題構成了一個問題系統。這些問題是相互關聯的，對某一問題的處理往往涉及其他層面的問題。在高層級中行動主體對問題的建構影響到低層級中行動主體對目標的選擇以及如何對問題進行建構。較低層級所要處理的問題正是較高層級達成目標的手段，由此，目標和手段就嵌入所構建的問題系統中。

2.治理行動的組織化

組織化指的是社會不同領域中的成員及其活動被日益正式地組織起來，進入一種有組織的狀態的過程［11］。組織化的目標就是將外部的伙伴關系轉化為內部的成員關系，將外部交易活動的某種不確定性轉化為內部合作的相對穩定性，也是將個體理性轉化為組織理性，從而有助于克服信息不完備所引起的投機行為和交易成本的增加。組織化與組織是兩個既相互聯系又有所區別的概念。巴納德對組織的定義是，對于兩個或者多個個體的活動或者力量進行有意識協作的系統［12］。因此，組織化是集體行動啟動和運作的過程，而組織是集體行動的載體、結構和存在狀態。相比較，組織化概念側重于強調治理行動的結構與關系的演變，以及為達成集體行動而采取手段、制定規則與執行方案的過程。實際上，組織是集體行動的一個不可或缺的手段，很多時候建立組織的目的就是為了解決集體行動中存在諸多問題［13］。組織是有目的的、復雜的人類集合體，同時整合于更高層次的社會系統中［14］。因此，可將組織視為一個分析單位，對外是大環境中的一個行動主體，對內是眾多個體的聯合體。

組織化不僅涉及多類型的行動主體，還要考慮行動者所在的自然資源和社會環境。建立特定的組織或者將某一組織引入特定環境中，就是將集體行動所具有的不確定性和松散狀加以結構化和穩定化，使得交易活動具有可預測性。組織作為環境中的“局部秩序”，允許行動者，至少在一段時間里，使他們的談判協商和策略性相互作用處于穩定狀態［15］。組織往往是高層次的集體行動的一個構件，承擔著維持局部秩序的責任，必要時還應當與相關行動單位復合共治，以啟動和推進更高層次的治理行動。

3.治理行動的規范化

規則是作為一個體系而發揮作用的。高層次的制度結構是較低層制度安排的環境因素，較低層次的制度安排為具體的組織和個體行動者提供了環境，而這些具體的組織與集體行動者，又為更小的子群體與個體行動者提供了環境［16］199。從上到下，更高層次的制度環境塑造著較低層次的結構形態和行為選擇;從下到上，較低層次的行動者與結構又塑造著他們所在的制度環境［16］199。從上到下，制度環境為行動主體提供了制度性約束，抑或提供了使能性開發。這就表明制度設計是一種選擇性安排，或是限制行動者的思維與行動，或是賦予行動者自主安排與決策的權能。從下到上所關注的是，各種行動者通過設計解決集體行動問題的制度框架，或通過改進交易活動的績效，來追求他們的利益［16］200。實際上，制度規范、集體行動與認知建構是相互作用的三個過程。

在行動情境中，當事人所制定的操作規則，與更高層次的制度安排相對應。相對于操作規則，高層次制度處于上位制度。由社群自主安排的操作規則不得違背高層次的制度規定，否則將被認為無效甚至非法。當操作規則與上位制度相一致，并促進集體行動的發展時，政府機構就應當認可其合法性。如果上位制度違背了集體選擇的安排而不能滿足集體行動的需要，參與者要么將其束之高閣而遵循其自制的規則，要么在其逼迫下僵硬地執行其條款細則。前者能夠彌補上位制度的缺陷，后者將破壞集體行動的基礎。倘若如此，上位制度的制定主體就應當修訂上位制度，使其與操作規則相一致。政府機構應當將地方自治權從政府管理中分離出去，把操作規則的制定和執行交由社群去做，僅僅在他們需要政府介入時，才提供其援助和資源。

4.治理行動的網絡化

分散的行動主體卷入到復合共治的安排中，相互間發生信息和資源的交換，從而結成一定的網絡結構。隨著行動主體參與或者退出合作，網絡結構也處于變動之中。這就表明網絡復合體是開放的，網絡內外的行動主體是可變更的。網絡結構中結點的多少、結點所在的位置、信息流動的渠道以及渠道相互交叉的數量決定了網絡結構的復雜性以及所需的管理投入。越是復雜的共同行動往往涉及的網絡結構越是精密，行動主體所要投入的時間和精力也就越多。在網絡結構中，所有主體都需要與他主體交涉，使得自己的行為融合于網絡中不同性質的關系流中，從而保證部分與部分、部分與整體之間鏈接精準、運行流暢和協調一致。

網絡系統是由被賦予自治權的子系統所構成，一方面，子系統可自主安排其內部事務;另一方面，同類或者不同類的子系統通過正式或者非正式的制度安排，建立起人員、信息和資源的流動。行動以及行動所附屬的資源和能量可在層級間流動，低層次的網絡可轉換為高層次的網絡。網絡結構的層級轉化，可確保每一層級的制度安排能夠適應地方性知識與地域環境，也可確保將多元化自治單位聯合起來，開展項目合作。網絡系統越是精密、復雜和高端，那么對網絡管理的要求就越高。“如果網絡中任何一個單元出現問題，或者單元之間的關系中止或者失敗，那么網絡的管理者就必須想辦法修補系統。”［17］網絡化運作中，只要其中某一主體在某一環節出現問題，很可能導致在其他環節出現連鎖式反應。任何不利因素都有可能引發其他層面的問題，但不利因素可被有利因素所彌補和糾正。然而，不利因素一旦超越有利因素的功能范圍之外，就會導致系統運作的摩擦增大、消耗過多、流動性受阻和整體性能的受損。小的問題若得不到適當處理，就會被放大而造成涉及面更大、程度更嚴重的損失。系統的流暢運作，很多時候是通過非等級的談判來對子系統內以及子系統間關系進行調試，而調試的前提是對系統運作的狀況進行監督和把控，以及選擇匹配的成員和發展成員的能力。

事實上，為了聯合分散的行動主體和實現統一指揮，在成員的授權下可建立一個權威中心，從而組織和協調網絡的運作，使得分散的權力集中化和有序化。共同行動的開展有賴于其參與主體所認可的、通過選舉或者任命而組建的權威中心。參與主體主要是通過權威中心進行信息和資源的流動，因為權威中心位于網絡的中心位置。就此而言，權威中心的形成過程也就是分散的權力復合化的過程。

在網絡結構中，由于參與主體在資源和權力分配上的不均等，使得其具有不對等的影響力。同時，參與主體可根據法規以及所達成的正式協議和非正式約定而調整權力關系。參與主體所占據的資源以及在網絡結構中所占據的位置也可影響權力結構的形態，進而影響伙伴關系的態勢。在網絡結構中，權力是分散的又是復合的，是固定的又是流動的，是不均的又是制衡的。參與主體的參與權、話語權和決策權必須得到保障。當參與主體的合法權益受到侵害時，他可訴諸行政的或者司法的渠道以獲得公正對待。網絡中伙伴關系是平等伙伴關系與縱向權力關系的統一，伙伴關系的穩定在于關系的平衡，在于權力的行使合乎規范。強勢者不得濫用自己的影響力而違背正義和規范，而弱勢者應敢于對強勢者的違規行為進行回應。即使是弱者，也有反抗壓迫的手段和武器。

5.治理行動中政府職能的發揮

在多中心治理中，為規避行動主體作惡的機會，政府機構應當對其進行監督和問責。政府機構既要回應多中心主體的合理要求，又要對其加以管制和問責。如果政府耽于回應性的角色，只能在風險和危機面前陷入被動、尷尬的境地，因為政府機構無法繞開回應能力限度的難題［18］237。政府既要積極地認可和支持自主自治，又要引導和協助相關自治單位開展項目合作，還要構建社會監督和問責的機制，以此規范參與主體的行為。

在多中心主體參與的責任分配與安排中，政府機構是最大的公共權威機構，根據普遍正義原則承擔著公共責任，“公正地維護多元治理所需要的制度秩序、民主原則和社會平等”［18］167。在復合共治中，政府機構所承擔的職責包括:認可由多行動主體所制定的規則，為合作治理制定法規，確保不同層面的規則相配套和協調;為集體行動收集和傳播信息;充當對話的組織者和協調者;為推進集體行動和維護公共利益，有目的地影響相關主體的認知、價值和對策略的優先選擇;對網絡運作進行監控，監督和激勵參與主體承擔責任。政府保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力［19］，可遏制不合作者的私利膨脹和懲罰違規行為。當合作陷入困境或者面對治理失敗時，政府具有最終兜底的合法權威。

復合共治是一個充滿爭議和沖突的過程，因為在事實與規范之間尋求治理的過程恰恰是爭議和沖突產生的根源，而合作機制的任務就在于妥善解決發生于事實與規范之間的斗爭和糾紛［18］170。復合共治本身就是在沖突與共識、產生沖突與化解沖突之間循環遞進的過程。合作伴隨著沖突，沖突凸顯出合作的價值。沖突的演繹可以是實際發生的行動過程，也可通過語言符號和思維邏輯展現出來。卷入沖突、糾紛的自治單位可以在思維的符號層面來演繹沖突，從而使得卷入者意識到沖突的產生、表現及其可能后果，進而在自省和他省之后，作出理性選擇。也就是說，通過理性的協商爭論，能夠將行動上的沖突轉化為符號性沖突［8］47。協商演繹絕不是那種暴躁的、侮辱和憤怒的修辭，絕不是符號暴力和人格謾罵，更不是激起戰斗的方式，而是真誠的、真實的和符合規范的理性辯論;否則，威脅和反威脅很快就會升級為暴力對抗［6］299。

在一切情況下，為了保障自由協商演繹的益處，以及防止人們為不適當目的而輕易地聯合起來，參與者至少應達到一定的數目;另一方面，為了避免人數眾多造成的混亂和過激，人數也應該有個最大的限度［8］88。任何大型協商會議的運作，無論是直接民主還是代表大會，隨著成員規模的擴大，領袖人物的主導性將逐漸增加，與會人員在協商方面的影響力將逐漸減少［8］91。因此，人數的設定、人員的選擇、會議議程安排、技術的采用、發言權和表決權，在協商中都應當被考慮到。如果參與主體認識到協商協調的嘗試并不總是完善的，那么他們就有必要采取一種追求最低滿意限度的策略:一是反思在不能完全成功的情況下，什么是我們可以接受的結果，并按照可能成功的方式堅持下去;二是精心培育一整套靈活的應對措施，盡可能改變并選擇那些最可能成功的策略［20］。

在多中心秩序中，行動單位相互獨立，自由地追求自己的利益，但又必須相互調適，受特定規則的制約，實現相互關系的整合。實質上，社會治理包含了自主自主、多中心主體復合共治，二者間內在聯系及其邏輯演變。社會治理強調了資源和權力分散于多中心行動單位，還強調了由分散自治走向復合共治的發展過程。無論如何，在一個因勢而變的社會中，政策出自多個權力中心的互動，而非由某一個集權中心來制定，這是適合社會發展的，也是符合個性發展的。

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