社團政社分離改革問題與對策探究——以重慶市為例

王 棟

(1.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123;2.重慶三峽學院 政法學院，重慶404000)

黨政機關與社會團體的“政社分離改革”，是指黨政機關與除行業性協會以外的學術性、專業性和聯合性社團的分離改革。改革的目的是按照社會事務管理的規律，積極完善社團的培育和發展機制，努力建立與社會發展相配套的發達社團體系，還原社團的應有社會地位，成為維護社會秩序、協調利益關系、促進公平正義、規范公民與政府行為的重要機制。重慶市率先在全國開展了政社分離改革，邁出了社團獨立性地位確立的關鍵一步，為改革工作在全國進一步擴展提供了經驗，被稱為政社分離改革的“重慶模式”。但是，重慶改革后社團發展的問題與矛盾仍然十分突出，改革進程仍未完全結束。另外，重慶改革缺少其他地區改革的經驗借鑒，增加了改革進一步深化的難度，這就急需理論界對此進行調研，總結經驗，形成有效對策，以支持“后改革時代”①任務的順利進行。2012年4月，我們組成重慶市社團政社分離改革調研組，歷時一個月，調查了40個社會性社團，希望找出存在的問題并提出解決之策，以供參考。

一、問題提出的文獻和背景分析

總結當前國內外“社團政社分離改革”的研究現狀，主要有以下特點:

第一，從西方發達國家來看，社團的民間性、獨立性和自治性特點明顯，基本不存在政府干預情況，因此關于政府與社團政社分離方面的改革也就不是那么突出。由于現實中社團與國家(政府)的對抗頻繁，社團一般作為其成員的代言人與國家對話，因此當前西方國家有關政社關系的研究主要集中于社團與國家的權力沖突、相互制衡以及合作機制建設等方面［1］。

第二，從國內來看，對于社團政社分離改革主要集中于兩個層面的研究:

一是對于社團政社分離改革理論研究。這方面研究以“重慶市實施社團政社分離改革”時間為界，重慶市改革前，在社會團體方面的研究成果豐富，但是對于黨政機關與社會團體政社分離改革的系統性論述很少。對社團的去行政化改革已經提到了論證層面，但研究主要集中于黨政機關與社會團體之間的關系界定和職能劃分等方面［2］。在重慶改革之后，針對政社分離改革的過程及意義進行論述，且僅是對問題進行的簡單解釋對接，沒有從微觀層面進行解剖論證并提出系統性解決方案。北京和上海也先后進行了相關改革，但還處于改革初期，其研究較為零碎和片面。

二是對重慶社團政社分離的實踐研究。從研究層次來看，重慶方面的研究基本停留在實踐經驗總結和問題排查解決階段。成果主要體現在政府部門對于改革發布的文件和通知，另外還體現為大量媒體報道評論性文章。以上從宏觀層面進行了概要式分析。隨著研究深入，出現了從某個角度展開的論述，包括對某類社團研究、①重慶市教育學會:《“政社分離”后重慶市教育社團的發展對策》，2009年8月2日。政府與社團的互動關系研究、社團的管理機制研究、社團市場化方向研究和黨建在社團發展中的利弊分析等。但是這些研究還缺少邏輯機理分析，缺少與其他地區改革的比較分析，缺少與“非在編”社團的比較分析，更缺少針對實踐問題的對策建議性分析。從研究階段來看，重慶市的政社分離改革第一階段即“分離工作”已經完成，進入了“后改革時期”，但是，研究基本還滯留于“如何分離”的問題分析上，對于分離后社團如何更好發展、如何與政府合作，社團的定位及發展空間等基本未做深入研究。

二、重慶市政社分離改革存在的問題及原因解析

重慶市實施政社分離改革以來，在政府的強力推動和政策支持下，社團行政化傾向得到了進一步扭轉。妥善處理好國家和社團的利益，既防止了國有資產的流失，又確保了社團資產不受侵害，社團外部發展環境更加優化;糾正了社團與黨政機關的尋租現象，促進了行風政風的進一步好轉。但是，“政社分離”改革所帶來的問題也比較突出。我們對全市40個社團的政社分離改革的調查問卷顯示，有32.4%的社團認為改革促進了發展，41.2%的社團認為改革沒有多大影響，23.5%的社團認為該項改革制約了發展。可以說改革并沒有像想象的那樣取得預期成果，反而帶來了許多負面影響。總結問題的原因，主要有以下三個方面:

(一)社團自有資源短缺，缺乏內動力

1.社團經費短缺，經費來源渠道狹隘。一是會費并非是大多數社團的主要經費來源。在調研的40家社團中，約38%的社團(15個)沒有提供會費收入;約35%的社團(14個)會費收入不足其年度總收入的40%;約13%的社團(5個)收繳的會費僅占其年度總收入的1/100甚至是1/1000;只有約17%的社團(7個)會費收入是其主要的經費來源。二是絕大多數社團創收能力差。分析40家社團向會員(或社會)提供服務或者開展經營性活動來增加收入的情況，我們發現，70%以上的社團(28個)沒有這方面的收入。只有33.3%的社團(13個)有這方面的收入。其中約有17%的社團(7個)經營收入占其年度總收入的一半以上。這部分社團要么與政府有非常密切的聯系，要么與人民生活聯系緊密。另外，7個社團的經營收入不到其年度總收入的1/10。關于社團目前的經費是否夠用的問題，只有7.5%的社團(3個)選擇了“收支平衡”選擇項。90%以上的社團選擇“支大于收”的選項。三是絕大多數社團沒有得到社會贊助。分析社團爭取社會贊助的情況。有17.5%的社團(7個)得到了社會贊助，它們主要是涉足人們比較關心的應用學科的學會。社會贊助金額占其年度總收入的比例最高為53.3%，最低為15%。其他83%的社團(33個)沒有得到社會贊助。四是政府資助是社團重要經費來源。調查發現，47.5%的社團(19個)靠政府資助維持運轉。社團開展具體活動時，其掛靠單位承擔部分開支。社團日常工作中使用的文具用品等也得到政府資助。至少有90%的社團得到政府主管部門除撥款之外不同形式的物質資助。另外，由于兼職人員大都在原來的行政機關或者事業單位領取報酬，在社團僅有少量補貼甚至沒有任何補貼。因此，社團人員的工資支出費用事實上相當部分是政府“埋單”。

2.自有辦公場所匱乏。調查顯示，社團自有辦公住所缺乏。其中租用辦公3個，占7.5%;借用辦公18個，占45%;合用辦公16個，占40%;而能夠獨立辦公僅3個，占7.5%。因此，社團缺乏獨立的辦公場所，一旦與黨政機關分離后，就沒有了外力支持，給社團的后續發展造成了很大困難。

3.人力資源缺乏，人才結構不合理。一是員工人數少，志愿者缺乏。調查表明，30%的社團(12個)擁有3名員工，20%的社團(8個)擁有4名員工，13%的社團(5個)擁有6名員工，10%的社團(4個)擁有7名員工。擁有2名或者5名員工的社團分別占7.5%(各3個)。員工人數僅1名或者在9名以上的社團都較少，具體情況為:擁有員工1名、9名、10名和20名的社團各有1個，均占被調查社團總數的2.5%。僅有1個社團有志愿者(約占3%)，其他社團的工作均沒有志愿者的參與。二是兼職人員是社團員工的主要組成部分。調查發現，約47%的社團擁有1名以上專職人員，其中絕大部分是政府機關的離退休公務員。離退休人員為主的社團(4個，占10%)，其他社團也存在離退休人員占比例較大現象。93%以上的社團擁有1名以上兼職人員，只有兼職人員而沒有專職人員的社團達20個，占50%。沒有兼職人員的僅有2個社團，由此我們可以推定:兼職人員成為社團員工的主要組成部分。在對擁有1名以上專職人員的那部分社團(47%)的調查中發現，專職人員一般由兩類人員組成，即政府機關或者事業單位的正式員工和離退休人員，反映出社團自身培養的專職人員缺乏。總體來說，社團工作人員結構最主要的問題是缺乏有專業素養的熱心人，而專業人士進入社團又面臨大多數社團沒有專門的編制和相應的待遇，沒有明確的晉升通道和退出機制等現實問題。絕大部分工作人員不在社團領工資，所有社團都沒有為其工作人員提供各類保險和福利待遇。社團工作人員的年收入較低，一般介于3 000—15 000元之間，甚至還有一部分工作人員沒有任何收入。社團工作人員的低收入水平使得社團缺乏對優秀人才的吸引力。

(二)社團活動能力不夠，對黨政機關過度依賴，缺乏影響力

1.社團服務能力較差，社會認可度底。從交納會費來看，交納會費的積極程度是反映會員對社團認可程度的一個重要指標。而社團向會員(或社會)提供服務是其宗旨中的應有之義。83%的社團沒有會費收入或者只有極少量的會費收入，反映出重慶市社團提供服務的數量不多，質量不高，成員對社團認可度不高。83%的社團沒有得到任何社會贊助，可以說明社團的社會認可度也不高。

2.對黨政機關或者主管部門的依賴性強。經調查，23個社團屬于政府有關部門牽頭成立，占58.8%，2個社團屬于企業與政府有關部門發起，占2.4%，7個社團屬于龍頭主管部門帶動，約占20%，8個社團屬于個人或者其他部門聯合發起，占18.8%。相關數據還顯示，政府目前掌握著80%左右的信息源，而這種局面在推進社團改革的過程中并沒有得到改觀。另外，社團在一定程度上依靠政府的承接服務來開展活動，從統計結果來看，51.8%的社團(21個)承接政府委托的服務項目或者活動;48.2%的社團(19個)沒有承接過政府委托的服務工作。調查結果說明，社團雖然開展服務活動，但社會承接服務能力差，相當部分社團靠承接政府委托業務工作，換句話說，重慶市的社團仍處于政府選擇階段而非社會選擇階段。

(三)社團內在機制建設不完善，民主因素不成熟，缺乏自治力

重慶市社團的內在機制建設比較混亂，基本上沒有形成一套完善的自我管理、運行和監督機制，從而影響了改革后的獨立發展。在被調查的社會團體中，數據顯示，47%的社團沒有建立完善的內部規章制度和完整的內部治理結構，只有13%的社團建立了相對成熟的內部機制。這些問題主要表現在以下方面:一是在管理機制上，由于雙重管理體制和分級管理原則仍舊沒有根本改變，社團管理大都受到外界因素的干擾，特別是社團用人機制方面的獨立性還存在著相關利益部門的壓力和影響;二是在運行機制上，社團缺乏權力、決策、執行和監督制度，雖然目前重慶市萬州區、涪陵區等區縣已經出臺了《社會團體內部管理制度(范本)的通知》等指導性意見，但具體到全市的社會團體個體幾乎還沒有相應制度上的建設;三是獎懲機制和責任追究制度也沒有建立，對于社團的問題還基本上是依賴外部法律部門的約束和監管;四是在自律機制上，缺乏規章制度建設，內在道德機制也沒有形成，自我管理、自我教育、自我服務能力差。

(四)社團相關法律機制不健全，扶持政策欠缺，缺乏保障力

一方面改革雖削弱了主管部門與社團的聯系，但社團雙重管理體制仍未改變，政府對社團的管理權力沒有減少;另一方面，政府對社團支持的少，出現了“管的多給予的少”的不良局面。2007年12月，重慶市針對政社分離改革對社團發展影響問題進行了補救，頒布了《關于處理社會團體政社分離改革工作有關問題的通知》，但這個規定沒有涉及社團法律地位、政策支持等社團發展的實質性問題。目前，重慶市關于培育發展民間社團的政府規章遲遲不能出臺，社團的職能、定位依舊不明確，社團的法律地位依然模糊。調查顯示，44.8%社團認為地方法規很不健全，17.9%社團認為自身規劃及發展方向不明，20.9%社團認為培育發展與監督管理不到位。另外，重慶對社團的優惠政策都只在一些個別或者零星的政策中體現。目前，除少數區縣對行業性協會和農村專業經濟合作社給予一些資金扶持和政策優惠外，重慶市從制度層面上還沒有對學術性、專業性和聯合性社團的扶持政策。

(五)行政職能轉變不到位，社團定位不明確，缺乏空間力

調查顯示，82.1%社團認為“政社分離”后政府的職能轉變和扶持政策沒有跟上。分析當前重慶市行政職能轉變未能跟上社團發展需要的原因主要有以下三點:一是社團自身服務能力和活動能力還未成熟，政府不愿將服務項目轉包給不信任的社團，據抽樣調查，僅有8%的社團承接了政府部門轉移、委托的部分職能;二是政府對政社“伙伴關系”稱謂還存在偏見，不愿接受政府地位趨低，與社團地位對等的理念，不愿與社團直面合作;三是購買社團服務的機制尚未建立，政府沒有將購買社團服務所需的經費納入財政預算;四是服務型政府尚在建設之中，政府的角色、職能定位一時很難改變。

三、進一步完善政社分離改革的對策

(一)加強社團政策法規建設

當前，中國社團政策法規建設主要集中在管理方面，一是登記制度的建設，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》、《體育類民辦非企業單位登記審查與管理暫行辦法》、《教育類民辦非企業單位登記辦法(試行)》、《社會團體分支機構》、《代表機構登記辦法(2001)》等;二是對社團管理和控制的法規建設:《中共中央、國務院關于嚴格控制成立全國性組織的通知》、《外國商會管理暫行規定》、《民政部關于查處非法社團組織的通知》等;三是社團評估制度建設:《社會組織評估管理辦法》。而對于社團的能力建設即加強對社團的培育和優惠政策方面還顯得有些薄弱，當前主要有:《民政部關于加強社會組織專職工作人員勞動合同管理的通知》、《中共中央組織部、民政部關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》、《人事部關于全國性社會團體專職工作人員人事管理問題的通知》等。在今后的社團法規建設中，政府應該在人才引進、財政支持、稅收優惠、激勵政策等方面出臺具體法律法規，充實社團發展的內在動力，增強社團參與社會管理的積極性和能力，同時政府還應在社團保障、監管、評估等方面進行法律法規的建設和完善，以保證社團健康可持續發展。

(二)加強社團內外機制建設

政社分離改革是從體制方面進行的改革，對于社團環境甚至民主政治整體都有著比較徹底的改善，從根本上去除了社團發展的不利因素和發展障礙。然而，體制改革的同時，國家必須及時進行更細致的制度層面和機制層面的建設。只有從社團的結構和內容上根據體制的變動進行相應的調整和補充，才能保障改革后的新體制順利運行。社團機制的建設就是要在社團內在結構和外在制度的建設上更具系統性、適應性、效能性、自動性和可調性。除此之外，社團機制建設還應就政社分離改革的民主性發展要求，在公共性、法治性、公平性方面進行完善。這些特性的要求將會加強社會管理各個主體之間互動關系的規范性，實現公平競爭，合作互動的和諧關系。社團機制建設包括社團內在自治機制和社團外在民主機制。內在機制就是要實現社團會員自由、平等、互助和社團的權力、選舉、決策、管理等民主運作。社團外在民主機制則給予社團一個民主、自由、平等的社會制度空間，以平衡和協調社團與政府、社團與黨組織、社團與其成員，以及社團之間的關系，使社團有效融入社會，更好地發揮社團的社會治理作用。

(三)加強社團職能權利建設

社會團體是中國特色社會主義建設的重要力量。從宏觀角度來看，它是市場經濟發展的基礎性載體、是民主政治建設的基本元素、是社會治理的主要組成部分。從微觀來看，社會團體的職能權利則在各個領域和行業都發揮著積極作用。胡錦濤同志指出要鼓勵社會組織參與社會管理，“發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。”另外，它還有著促進民眾團結、加強社會和諧、公民精神教育、民主素質訓練、經濟利益協調等積極作用。社會團體的職能與其權利是分不開的，有什么樣的職能，就應具備保障其作用發揮的權利。獨立性、自治性、公平性、法治性是社團的主要權利特征。當前，中國加強和實現社團職能權利的主要措施，主要還是從處理好社團與政府的角色關系入手:一是明確政府與社團權利及職能劃分，政府主管全局性和政治性問題的解決，而社會團體主要從事專業的、社會性的和微觀性的任務處理。政府不僅要加大對社團的培育力度，還應放權于社團，增強社團的自治性和獨立性，在法律政策方面給予積極的保護和扶持。二是積極推進政府行政職能轉變，讓渡不該管的事務和不應有權利，使社會團體的職能權利真正有發揮作用的空間。

政社分離改革在全國剛剛展開，重慶市所留給我們的不僅是經驗，同時也有值得我們吸取的教訓。在政社分離“后改革時代”，我們應對這方面問題深入展開研究，可以從社團本身，或者從政府角度，也可從多方互動角度(公民、社團、政府)進行，同時我們還可以從公民社會的基礎理論研究入手。政社分離改革任重而道遠，問題不僅僅限于一個方面，它的研究必將對于整個社會系統有一個全面的審視和檢閱，亦必將推動社團和社會治理的良性發展。

［1］ 賈西津.“伙伴關系”——英國政府與社會關系的啟示［J］.學會，2006，(6).

［2］ 馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革［J］.行政管理改革，2010，(7).