中國政府環境保護的縱向研究
——關于集權與分權的爭論

張磊，王彩波

（吉林大學，吉林長春 130012）

中國政府環境保護的縱向研究
——關于集權與分權的爭論

張磊，王彩波

（吉林大學，吉林長春 130012）

中央政府與地方政府對于環境治理權的劃分是個政治問題，這意味著政府有沒有保護和治理環境的動力與意愿。通常來講，中央政府與地方政府在環境治理權上的界限是依據環境這一公共物品外部性的覆蓋范圍來界定的，但學界關于中央政府集權抑或地方政府分權的爭論也從來沒有停止過。從目前中國環境治理的現狀來講，應當跳出必然集權與分權的爭論，實現環境治理主體的多元化，賦予非政府環保組織更多的功能性，以彌補縱向分權的不足，實現有效環境治理，真正改善中國的環境。

集權；分權；環境保護；中央政府；地方政府

生態環境問題是一個政治問題。表面上是污染防治技術滯后的問題，而深層次則是政府包括中央政府和地方政府有沒有動力和意愿去保護和治理的問題。從這一層面上講，生態治理涉及中央與地方的關系，而如果從權力、利益與責任配置的視角來看，通常是指生態環境治理和保護的集權和放權。“所謂集權就是由中央政府統一管理全國所有地方的環境保護事務，而各級地方政府只有執行中央政府命令就可以了；分權是指由地方政府根據其所轄區域環境和社會發展的實際狀況自主地管理所在地區的環境保護事務，中央政府只負責對全國性的環境保護進行管理”。[1](p165)

一、溯源：中央與地方關系之集權與分權

中國一直是一個泱泱大國，不僅民族眾多，且地域差異甚大；但自從秦朝以來，中國基本上都是中央集權的國家，決策機構和管理機構具有同一性的特點。這種多樣化與同一性的矛盾如何化解，就成為歷代王朝認真考慮和對待的政治問題，其實質乃是權力如何在中央和地方政府之間分配的問題。

回顧中國幾千年的發展歷程，無不存在著國家集權統一和地方諸侯割據的歷史循環，這正是集權與分權在政治領域的典型表現，而自新中國成立以來，雖然也在重復著分權與集權、放權與授權，但歸結起來，是具有一定的規律和特征的。經過了新中國成立初期中央集權的計劃經濟、黨和國家權力的完全集中化，自20世紀60、70年代，中央政府開始向地方政府進行行政性分權和責任的分擔，以使基本公共服務能夠快速傳遞到基層。“由于政治運動不斷，這種行政分權時常被體制性混亂所打斷”。[2](p79)在此之前，無論中國是集權還是分權，政府的權力結構和運行機制仍表現出集權化的特征。從1978年至今，中央政府在多方面進行了權力的下放，主要包括行政性分權、政治性分權、經濟性分權和社會性分權。其中，“政治性分權包括政策執行或政治代表選舉中公民參與的程序增加，將權力和權威轉移到地方政府，支持社會組織提供社會化公益服務。”[2](p79)無論是集權抑或分權，都各有利弊，如學者金太軍等人所歸納的，集權能有效地提供全國性公共物品和服務，可以將跨地區外部效應內部化。[3](p30-31)當然集權也可能加劇中央政府與地方的矛盾、中央政府成為社會各種矛盾沖突的中心，及決策過程非理性化等問題；而分權特別是縱向分權，最大的優勢就是有利于調動地方的積極性，但也會形成“弱中央強地方”的局面。當然，“中央與地方關系的一個重要特點是如何理清中央和地方在行政權力分割上的不穩定的收放循環”。[3](p30-31)換言之，任何絕對的集權和分權都無法滿足現代國家的發展，無論集權還是分權都是必要的，應在二者之間實現某種均衡。在角色分配上，中央政府主要負責全國性的公益事業、公共工程、宏觀的經濟調控及外交國防等事權；而地方政府則因地制宜地處理地方事務，這是因為如斯蒂格利茨所認為的，地方政府存在的理由在于它比中央政府更加接近民眾，即比中央政府更加了解所管轄的民眾的需求和效用。孫中山先生也指出：“權力之分配，不當以中央或地方為對象，而當以權力之性質為對象，權之宜屬于中央者，屬之中央可也，權之宜屬于地方者，屬之地方可也。”[3](p45)

二、焦點：環境治理集權抑或分權的爭論

從經濟學視角來看，環境可以看作是一種典型的公共物品。基于環境質量的這種公共性，對環境進行保護自然被視為政府的基本職能之一。但在政府履行環境保護責任過程中需要解決的一個問題是，由于許多國家都存在著不同層級的政府，環境保護責任應在中央政府和地方政府之間如何適當分配、各級政府在環境管理中各自應扮演何種角色。

（一）環境覆蓋范圍決定環境治理權的歸屬。

如上文所論及的，中央與地方關系的劃分依據通常是按照公共物品和服務的覆蓋范圍，地方政府管轄本地區的公共事務，而全國性范圍的或者跨區域的公共事務則應當由中央政府統一管理。回到環境問題上，環境這一公共物品的治理權限也應當遵從這一劃分標準，無論中外，這是目前環境治理權集中抑或下放的共識。正如美國學者奧茨主張的，環境保護應是一個聯合行動，由地方政府對僅限于其轄區范圍內的環境事務執行規制控制，而由中央政府承擔全國性污染問題的規制責任，并對環境科學和污染控制技術的研究和開發活動(這類活動通常有正的外部性)提供支持以及對地方政府提供必要的信息和指導。中國學者余敏江等人也認為，“中央政府與地方政府間的環境保護責任劃分至關重要。政府間的環境保護責任劃分總體上應遵循‘一級政府、一級事權、一級財權、一級權益’的原則。政府環境事權范圍應當與環境問題的影響范圍（外溢性范圍）相適應。影響范圍限定于特定行政管轄區的環境問題，屬于地方性環境服務，應該由地方政府負責籌資和組織提供或實施；如果環境影響范圍是跨行政區的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品，應由中央政府負責。中央政府的環境事權主要是解決具有跨行政區、跨流域、具有明顯外部性特征的國家環境事務。”[4](p109)謝慶奎也持有同樣的觀點：同居民日常生產密切相關的事物，盡可能由居民身邊的地方公共團體來管理；影響全國和其他地區利益的事務，地方公共團體不能處理的事務由國家政府部門來管理。涉及中央和地方共同管理的事務，也明確規定各自分管的程度。影響面較大的又需在地方辦的，地方無力自己完成的事務，則作為中央對地方的委辦事務。在這一原則基礎上，分別規定中央政府和地方政府的職能范圍。其中本地區范圍內的文化教育、衛生保健、體育、環保、市政建設、公用事業、地方治安等是與公眾直接相關的公共行政事務，應由地方負責。[5](p310)盡管謝慶奎教授所強調的環境保護作為一項事權，其權限劃分并沒有真正揭示中國的現實，而是基于西方國家成熟的市民社會和健全的社團組織，但他卻闡明了一個在環境治理方面應然和實然的權限劃分及其限度問題。

然而，環境問題的復雜性及不同國家差異化的政治結構使得環境治理權力的劃分問題存在不小的爭議，即政府的環境治理應當集權于中央還是分權于地方，抑或雙方合理分權？從中國中央與地方關系的歷史經驗、相關法律的規定（憲法、組織法、環境保護法等）及各級環保機構的設置來看，地方政府負有環境保護的主要責任。環境治理權的下放已成為既定事實，然而這種環境領域的分權合理與否，學界并沒有形成統一的認識。正所謂“它們各自的優點是對方的缺點”。[3](p42)

（二）環境治理的集權、外部效應內化與區域協調。

究竟環境治理權力應該下放還是向中央集中，在美國，環境聯邦主義是對這一問題進行了較深入闡述的典型代表理論。環境聯邦主義理論興起于20世紀六七十年代的美國，研究的主題則是在環境管理中不同層級政府間的關系以及各層級政府在設計、執行各種環境規制措施中的角色，其發展經歷了兩個階段：第一代環境聯邦主義理論和第二代環境聯邦主義理論。第一代環境聯邦主義即早期的環境聯邦主義理論家普遍相信，環境管理績效的提高應依賴于聯邦法律的制定和執行能力，如果缺乏強有力的中央政府，地方政府往往會出于經濟增長競爭的考慮而降低環境標準。斯圖爾特指出，地方政府往往認為改善環境需要提高環境標準，這不僅會加大地方企業的生產成本，還因環境的外部性使得環境改善后的收益被低環境標準地區所共享，所以不會主動采取阻礙經濟發展的高環境標準，這會導致地區間政府在環境問題上轉向低層的競爭（race to the bottom），造成環境的惡化。故應由中央政府對環境事務統一進行管理。從另一個角度來講，對于一個地區的政策制定者來說，通常是沒有動力去擔心他們破壞環境的行為是否對周圍地區產生了成本。加之，相較污染利益集團，環保主義者在地方政治活動中的劣勢地位，使其在全國層面上比在地方層面上更容易獲取充分的資源來施加有效的政治影響。美國的環境聯邦主義是基于聯邦制的政權結構而提出的治理環境問題的理論，并不一定適應于單一制國家。但是第一代環境聯邦主義關于環境治理集權的主張反映出集權的優點可以彌補分權的缺點。眾所周知，環境問題的一大特征就是其外部性具有溢出效應，某一地區環境的負面影響可以波及周邊很多地區甚至全國，而環境問題的出現通常與經濟發展模式相關，所以以提高環境質量為目標的經濟發展必然會增加企業的生產成本，即“環境保護的各項舉措事實上會侵害經濟和投資”。[6](p33-59)根據有限理性的觀點，地方政府作為一個利益團體組織，無論是單一制國家還是聯邦制國家，都具有區別于中央政府的自己的利益訴求，特別是經濟的發展目標。回到中國，經過三十多年的經濟體制改革，財政權的下放使得省級及以下的地方官員有極大的動力去發展他們的地方經濟，而政府及全社會對于發展、消費及經濟利益的普遍強調為地方政府干預和組織環境保護的行為提供了正當性。[7](p757-787)即財政權下放后，地方迫于經濟發展的壓力而對經濟的重視明顯強于環保的行為毫無疑問導致了環境質量的退化。鄭永年教授則針對中國問題提出了自己的主張，他認為很多問題因為集權而產生，但重新放權未必就能解決問題。最明顯的就是在社會政策領域，包括社會保障、醫療、教育和環保方面的政策。所有這些方面涉及社會成員的基本公民權問題。公民權應當是全國范圍的。現在中央具有政策制定權，但政策實施權在地方。更是因為在這些領域往往是中央出政策，地方出錢，很多政策根本落實不下去。這就要求，中央政府在財政集權后，也要把事權（執行政策）的一些方面收歸上來。這樣做，就可以把“地方公民權”轉型成為“國家公民權”。盡管這并不是說，中央政府要擔負所有的責任，但必須要擔負相當程度的責任，以實現最低限度的公民權。不管怎樣說，從世界各國的經驗來看，中央政府在所有這些社會政策方面，必須負有不可推卸的責任。[8](p10-11)

此外，中國分權式改革的結果是會導致地方保護主義抬頭進而造成生態環境問題。所以為了抵制地方保護現象、實現區域公共管理必須加強中央政府的協調作用，這是基于中央政府可以作為超脫地方政府間利益爭端的公正裁判，在地方政府的博弈結構中充當信息溝通與沖突裁判的作用，對于各地方政府而言，中央政府的有力協調也能大大降低彼此協調的交易成本，提高交易的效率。[9](p102)中央集權的目的在于彌補和糾正地方分權的不足，因為“地方政府為發展本社區的經濟，會降低環境質量標準以減輕轄區內企業治理污染的成本，結果轄區間政府競爭會導致過度的環境惡化，為此有人建議環境問題應該由中央政府統一管制，以避免地方政府競爭的不良影響”。[10](p47)眾所周知，環境污染首先在特定地方發生，當地居民一般首當其沖，因而如果地方民主發揮有效作用，地方政府對當地人民負責，那么許多污染可以在源頭上得到防治，中央只需負責解決地方無力解決的跨區域污染問題。由于在中國，各地人大選舉仍存在種種問題，鄉鎮以上人大的選舉機制并非使得地方政府直接對當地人民負責，而是主要來自上級領導的壓力。因而目前地方民主并非治理環境污染的現實有效途徑。所以要有效應對中國的環境危機，中央政府必須承擔更多的責任。[11](p131-132)可見，將環境治理權集中于中央政府不僅可以有效消除環境產生的不良影響，即將其負的外部性內化，更可以跳脫地方的狹隘和爭端，從而協調好區域間的環境保護。

（三）環境治理的分權、政策創新與公共性競爭。

到20世紀80年代后期，隨著“大政府”在各項公共事務治理中的失靈，越來越多的學者也開始提倡環境領域的放權，即環境治理和保護的中心從中央政府向地方政府轉移。隨之主張環保分權的第二代環境聯邦主義理論占據了主導。普魯斯特等學者認為，先前中央政府對各地方政府進行統一的環境規制的一大缺點在于其對不同地區居民的環境質量差異性偏好不敏感，易出現所有地區執行統一環境標準的問題。而在現實中，有些地區的居民可能偏好于高質量的環境，而另一些地區的居民較之環境質量則更看重經濟條件或社會福利等。另外，各地區因地理位置、技術水平的不同環境治理成本也存在很大的不同，所以基于成本——收益分析法，每個地區應根據自身的狀況來制定相應的環境政策，實施符合自身需求的環境保護。同時，環境管理的分權化也使各級地方政府有較大的動力和較多的空間進行環境政策的創新。在中國，學者們也通常主張環境權力應該下放地方，這是因為環境問題主要發生在地方，“之所以中央政府要將生態區域治理的絕大部分權限賦予地方政府，特別是市縣政府，原因在于生態環境的惡化意味著對地方經濟發展的嚴重制約和對當地人生產活動的重要影響”。[4](p76)一般而言，中央與地方事權和財權的劃分應當遵循下列原則：第一，提供公共物品和公共服務的權力盡可能地下放給地方政府，中央只負責全國性公共物品和服務，省級政府負責省區性公共物品和公共服務，而初等教育、治安、公共交通、消防、環境保護盡可能由基層政府來承擔。[2](p105)此外，要堅持社會主義市場經濟改革方向，必然要強化中央政府的宏觀經濟管理職能，減少地方政府的經濟管理職能，加強他們的公共服務職能，諸如教育、公共衛生、環境保護等。黨的十六屆六中全會審議通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確了2020年構建和諧社會的目標和主要任務，要求在中央與地方關系上要加快從“以提高經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變，[13](p124)而基本服務均等化的加強則意味著加大了地方政府環境保護的權限。然而長期以來，中國中央與地方關系是以“經濟總量為導向”，GDP成為考核地方政績的重要指標，一味追求經濟發展指標，忽視資源、環境等對經濟發展的可承載能力，違背了科學發展可持續發展的原則。按照楊瑞龍的解釋，隨著放權讓利改革戰略和財政分灶吃飯體制的推行，地方經濟發展和官員升遷、政績評價、地方民眾的支持程度密切相關，地方政府之間就不可避免地發生競爭。這種在中央集權的政治體制下同級地方政府之間的攀比性競爭被學者程臻宇稱之為“政績性競爭”，[14](p42)這種性質的競爭體現了地方政府作為上級政府的政治分支機構，上級的考核是其面臨的最大壓力，自然會努力爭取比同級競爭對手更好更快地完成上級的指令和任務，這也是對上級政府政治權威的服從。在中國，地方政府間的競爭是不可避免的，但這種競爭除了政績性外也具有公共性的特征，即地方政府是轄區的公眾利益代言人，“代表所在轄區內的居民、廠商，而在相互之間進行的競爭”，[15](p27)所以轄區公眾的利益偏好自然就會成為地方政府關注的焦點，也是其進行公共性競爭的最大驅動力。“分權下的地方政府之間主要是競爭關系，迫于選民和市場主體的壓力，地方政府必須提供合意的公共品和服務，以此吸引自由流動的居民和資源。”[1](p167)雖然這是西方自由民主國家的地方政府間競爭，即按照喬寶云等人的說法，分權要能激勵地方政府提供地方公共物品，其前提條件是居民能夠通過‘用腳投票’和‘用手投票’兩種機制來表達自己的偏好，而中國的選舉制度和戶籍管理制度使得公民并沒有足夠的流動自由，此外中國的地方政府由于經濟分權與政治集權的矛盾而存在著政績性的競爭，地方可能會出現以犧牲生態環境為代價而追求經濟發展和政績的短視行為，但隨著中國政府體制改革的推進，服務型政府建設的加強，地方政府競爭的公共性也在不斷凸顯，這又會使地方政府不能無視轄區民眾的利益和訴求，當環境保護成為轄區公眾的最大需求和公共利益時，地方政府則會將環境保護的成功與否作為其競爭力的衡量標準，顯然環境分權會賦予地方政府治理環境的職責和權力，也會為這種地方政府間的競爭提供可能。胡鞍鋼則在《中國：創新綠色發展》一書中具體分析了北京、重慶、青海等城市綠色轉型的發展道路后指出，這一成功就在于國家負責總體規劃，由省級政府負總責，地市縣級政府作為實施主體，由第三方監督和評估。因此根據中國目前環境現狀，環境權力應當下放地方，還應改變地方政府的績效考核機制，不搞GDP評估，而應該搞生態服務評估。正如周黎安所指出的，“在中國的行政體制下對于多維度、難測度的政府公共服務（諸如社會救濟、環境保護、社會治安）也普遍采取‘數目字管理’的方式，而且層層分解，逐級下達落實，這在國際范圍內是不容易看到的行政管理實踐”。[16](p209)當然，也有學者從地方環保局的生存困境出發，剖析了環境集權的缺陷，“由于沒有分權的結構，不僅影響地方政府的積極性，而且也導致地方環保局（尤其是省環保局）效仿環保部采用發文件、使用晦澀的術語等方式工作……真正執法的行政建制是縣（處）級的環保機構，這些執法機構面對的往往是行政級別高出許多的國有企業或受到更高級政府保護的‘三資企業’。這些強勢的經濟利益集團通過游說或投資轉移等活動，足夠影響到環保機構負責人的升遷和環境機構的經費多寡”。[2](p293-294)所以環境治理權的向上集中只會導致地方政府及環保機構對環境問題監管不力，執行不力，“睜一只眼閉一只眼”，這種環保不力行為一方面基于上級或利益集團的壓力，另一方面則是沒有足夠的動力和激勵。可見，環境權的下放不僅意味著地方政府擁有了環境保護的執行權力，更為其自主處理本地區的環境問題提供了條件和空間，利于調動地方的積極性，也使各地的環境治理具有了針對性和有效性。

（四）合理平衡中央與地方的環境治理權。

雖然中國實行的是各級政府對當地環境質量負責，環境保護行政主管部門統一監督管理的環境管理體制，然而單純的縱向分權并不一定能為中國的環境治理帶來好的效果。在中國改革初期，城市政府和企業的經濟決策權力下放，及經濟快速發展的要求，刺激了地方政府和企業以環境退化為代價來追逐經濟增長。1992年鄧小平深圳考察后對經濟高速運轉的重申使得地方政府官員竭盡全力地去推動和保護地方工業。這些地方官員不斷地對環保部門執行環保法律的行為進行干涉，而對經濟的追逐也使得環保部門工作人員監管污染企業的能力降低。阿比蓋爾R.耶希爾則認為，在中國要改善環境首先中央政府必須要求所有地方政府，包括縣級地方政府去成立基層的環保部門，并配置大量的專業工作人員，其次是中央政府必須對地方政府環保部門下放財政權，使其有能力承擔環境監督管理的費用，否則以市場為主導的改革的繼續深入也是不能有效改善中國的環境質量的。[17](p81-103)換言之，財政權下放使得省級及以下的地方官員有極大的動力去發展他們的地方經濟。政府及全社會對于發展、消費及經濟利益的普遍強調為地方政府干預和阻止環境保護的相關行為提供了正當性。按照學者李瑞昌的觀點，目前中國環境治理存在著權力過度向上集中的問題，即環保部集權，環保部借助地方環保局執行政策和貫徹中央政府政策意向，這樣環保部不直接與省級政府發生關系而依靠地方環保局與地方政府發生關系，但是由于各省和地方的環保局在經費上和人員編制上受到省委、省政府和地方黨委、政府的約束，而為了防止地方環保局尤其是省環保廳成為代替地方政府向環保部要求特權的說客，國家環保總局選擇對資源集權控制；而地方環保機構，尤其是縣（處）級環保部門則處于環保部、地方政府和強大的企業聯盟的集體擠壓之下，于是縱向的資源控制難以達到環境治理的績效。[2](p291-294)正如丁楊鑫所認為的，“分權改革為地方政府發展本地區經濟提供了動力，并促進了地區之間的競爭，導致中國經濟持續增長。但目前來看分權在環境保護上的作用沒有發揮出來……GDP為主的官員政績考評機制作為一種‘高能激勵’方式，會導致地方政府官員的努力向經濟增長這一維度傾斜，造成努力配置的扭曲，不利于傳遞目前民眾對環境質量需求；過度集權使得中央政府在環境保護中起著絕對主導作用，地方政府發揮的作用相對較小。而環境保護不力是由于快速的經濟增長所引起的，還是由于分權結構下地方政府缺乏環境保護的動力導致的，目前的研究都沒有給出相關回答。”[1](p167-168)青年學者冉冉也認識到，在中國現有的文獻普遍認為中國的環境危機是地方環境治理的失敗造成的，環境治理的障礙主要來自于地方政府，認為對污染企業睜一只眼閉一只眼的地方政府官員應該對地方環境治理的危機承擔主要責任。這種研究思路忽視了中央政府在地方環境治理中的作用。[18](p117)美國學者李侃如則明確指出了中國目前政府環境治理的一大特征：即使中國在政治上以經濟高速增長來保持社會穩定，不幸的是中國政治體制的結構和動力對于全力處理這些環境問題造成了嚴重的障礙。因為全國性的政治契約（以快速經濟增長為基礎，達到政治穩定）已經使經濟成就成了評判地方黨政官員表現的重要標準。中國的改革已經給地方上分權過大，在污染付費制度等環保問題的日常管理上，地方政府是關鍵的機構——但它們卻不是可以使用的合適的機構。在一個一體化、多層次的國家機構體系中，中國必須使縱向（從中央到地方的協作）和橫向（某個地區內的協作）的要求相互配合。

結語

由于地方的環境問題更多，更嚴峻，因而地方政府在環境保護方面的責任也更凸顯，如多個城市PX項目設址紛爭、北京空氣PM2.5嚴重超標、濰坊地下水污染及其他生態退化問題都出現在地方，而中央政府對于環境問題的職責主要是全國性的、指導性的；且根據《中華人民共和國環境保護法》的規定，具有環境保護職能的地方政府指縣級以上的地方人民政府，具體包括省、直轄市、自治區的地方政府，市級地方政府和縣級地方政府。因而，對于地方環境治理權的歸屬問題一般不存在爭議，都是劃歸為地方政府的環保職能和權限中；而跨區域或者全國性的才由中央政府集中治理，所以這種環境治理權的劃分依據是按照環境問題產生外部效應的覆蓋范圍而定的，地方的環境問題歸地方政府治理，跨區域的和全國性質的歸中央政府治理。當然，政治上的集權體制意味著地方政府具有環保職能并不代表其具有了環境治理的自主權，且地方政府僅是在法律和職能劃分上擁有了環境治理的權力，但并不像經濟發展那樣具有足夠的動力和意愿。所以基于在中國改善環境將會比其他發展目標特別是經濟目標更難，這要求經濟和政治上的自下而上的改革。一方面中國需要尋求正確的方式激勵地方官員和企業去保護環境，將環境保護作為比經濟發展更重要的政績考核指標；另一方面，由于中國單一制的政體很難改變，而集權抑或分權在環境治理中則各有利弊，故需要另辟蹊徑地尋找新的環境治理主體，要么賦予非政府組織或者公民團體環境治理的權限，使其成為功能性的團體組織；要么必須弱化政府對法院、非政府組織及公眾傳媒的政治壓制，以使這些組織成為環境保護的獨立力量。

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責任編輯 申華

X-01；D63

A

1003－8477（2013）11－0043－05

張磊（1985—），女，吉林大學行政學院政治學理論專業博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大學行政學院政治學理論專業教授，博士生導師。

國家社科基金重大項目（12&ZD058）。