新型城鎮化建設與國有企業資產變現
——兼談建立宏觀調控的第三手段

聯合課題組

（1.國家開發銀行湖北省分行，湖北武漢 430077；2.湖北省社會科學院，湖北武漢 430077）

經濟論壇

新型城鎮化建設與國有企業資產變現
——兼談建立宏觀調控的第三手段

聯合課題組1，2

（1.國家開發銀行湖北省分行，湖北武漢 430077；2.湖北省社會科學院，湖北武漢 430077）

我國新型城鎮化需要大量資金投入，變現國有企業部分經營性資產，可以搞活國有資產，緩解城鎮化資金困難，并有助于建立繼財政、金融之后的第三手段，增強我國政府宏觀調控能力。

新型城鎮化；國有企業資產；宏觀調控

新型城鎮化要求以人為核心，真正解決我國城鎮化過去“化地不化人”的問題，更加強調農民進城安居樂業，真正享受城鎮居民的基本公共服務。這就凸顯解決公共基礎設施、公用事業、基本公共服務均等化投入的迫切性。要解決這些問題，毫無疑問需要持續的巨量資金投入，而變現國有企業經營性資產為新型城鎮化建設籌資不失為一種必要而可行的選擇。同時，通過調控國有企業和國有資產，建立繼財政、金融之后我國政府宏觀調控的第三手段。

一、通過變現國有企業資產助力新型城鎮化建設非常必要

根據經濟學中的“納瑟姆曲線”，城鎮化水平在30%-70%區間是城鎮化率上升最快的發展階段。2012年我國城鎮化率達到52.57%，顯而易見，我國城鎮化正處于快速發展階段。國際經驗表明，這一階段的重要特點就是需要大量的資金投入解決公共基礎設施和基本公共服務均等化等問題。合理解決這一問題，是保持城鎮化健康發展的客觀必要條件。據國家發改委組織編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020）》初稿，到2020年全國城鎮化建設資金總需求將達到40萬億元。我們初步測算，湖北省同期城鎮化資金需求將達到1.3萬億元。

推進新型城鎮化需要投入大量的資金，籌集資金的關鍵和難點在地方政府。地方政府籌資問題解決了，對爭取中央資金、激活民間投資、帶動金融支持都非常重要。地方政府支持城鎮化的資金來源有三：稅收收入、土地財政、投融資平臺。

從稅收的角度考察，財政收入這些年的高速增長主要原因有二：一是GDP的高速增長，二是稅收征管的科學化精細化。由于國內外宏觀經濟形勢的變化，前者已成為減分因素，后者的增收潛力已不大。從土地財政考察，是建立在土地差價和寬松貨幣政策的基礎上。然而相對粗放的土地政策已轉趨嚴格，土地指標收緊，土地資源越來越稀缺，補償成本成倍增加，土地溢價空間大大收窄，土地財政難以為繼。貨幣政策則在M2超過100萬億元、增速達到15.7%后不得不轉向逐步收緊。[1]貨幣政策的著力點今后更多在于盤活存量而非增量。

客觀地講，政府融資平臺在過去支持城鎮化過程中發揮了歷史性的作用。以湖北為例，2012年末全省投融資平臺表內貸款余額達到3800億元，表外融資性負債預計也超過2000億元。融資平臺的平均負債率60%，省級和武漢市融資平臺的資產負債率大多超過70%，已觸及銀行貸款的風險邊界。無論是上述數據還是實地調研了解到的情況，都表明地方融資平臺的融資能力發揮到了極致，如果沒有新一輪的資本注入，盡快降低其負債率，將難以為新型城鎮化繼續發揮有效作用。

與此同時，部分經營性國有資產變現也是深化國企改革和國有資產更好保值增值的迫切需要。10多年前大規模的國企改革，是在大部分企業瀕臨破產的情況下，被迫通過關停并轉來安置員工和化解債務，實現企業減員增效、扭虧為盈。從進一步深化國企改革的角度考察，相當一部分國企市場競爭力不夠，其對稅收、就業等社會貢獻不明顯，理應在“不求所有，但求所在”的原則下主動進行國有資產形態調整，其核心是將國有企業工業性資產轉變為金融性資產，將存量資產轉換為現金資產。它不僅不改變國有資產的性質，而且更有利于國有資產保值增值，獲得比其原來經營方式更高的經濟社會效益。所改變的，只是國有資產存在的具體形態而已。

二、國外已有很多將國有資產作為政府重要調控手段的成功經驗

從國際經驗來看，西方國家已經普遍將國有企業和國有資產當作政府掌控的一個重要調控手段，根據政府關切的重大戰略和經濟形勢變化而進行動態調節。

在2008年國際金融危機之時，美國政府對陷入危機的“房地美”和“房利美”、通用汽車等注資，在企業經營步入正軌后迅速退出。2009年，美國政府給通用注資485億美元（約合3880億人民幣）使其在經濟危機中得以保存，當時美國政府持通用汽車股份達到61%。2010年年底，通用重回股票市場，美國政府持有股份降至32%。美國政府在2012年12月份宣稱，最晚到2014年春，將撤回在通用的所有資本。2009年，美國財政部共動用2450億美元為銀行紓困，當局原先測算會虧損760億美元，但到去年12月還未歸還的只約80億美元，而之前的投入目前已使美國財政部收回2680億美元，回報達230億美元，聯邦政府賺得盆滿缽滿。[2]

當前深陷歐債危機的葡萄牙、希臘、意大利等國也正在出售部分國有資產，為本國經濟復蘇提供必要的資金支持。如葡萄牙政府為爭取歐盟經濟援助，將葡萄牙國家電力、電網、石油、機場等優質國有資產變現50億歐元。從而為葡萄牙政府爭取到歐盟780億歐元的援助資金，不僅緩解了政府債務危機，而且使葡萄牙政府信用得到增信，5月份葡萄牙順利發行30億歐元國債。[3]

2012年6月26日，新西蘭通過混合所有制模式（The Mixed Ownership Model）議案，允許在國家保持控股地位的前提下，部分出售國有企業，出售企業包括電力、能源、煤炭開采企業和航空公司。[4]

2007年愛爾蘭爆發金融危機以來，愛爾蘭的失業率從大約4%上升至如今的14.5%。愛爾蘭聯合政府稱，將通過出售國有資產獲得20億歐元資金，包括出售愛爾蘭最大的電力公司的大部分國有股份。愛爾蘭聯合政府提出了新的方案，計劃利用出售國有資產所得資金投資于愛爾蘭的經濟建設，旨在促進愛爾蘭的就業。[5]

2009年印度政府為應對國際金融危機，在10個月內通過出售國有資產獲得了35億美元，這比過去四年出售的國有資產總額還多。資產變現后，用于公路、學校、醫院等公共設施建設方面，而這些基礎設施建設又是維持印度經濟高速增長的重要因素。[6]

國外的這些成功經驗，已為我們化解當前城鎮化資金需求難題指明了方向和出路。

三、我國國有企業資產有較大變現和操作空間

據財政部企業司分析，我國國有企業資產在分布比重上有三大特點。一是國有中小企業比重較高。截至2011年年底，全國國有及國有控股企業中，73.15%為中小型企業；從國有資產總量來看，大型國有企業為12萬億元，占55%，其余45%的國有資產分布在中小型國有企業，其中小型國有企業資產總量為5.48萬億元，占全部國有企業資產總量的四分之一。二是地方國有企業較多。在國有資產總量方面，地方國企為11.32萬億元，占全部國企的一半多，為52.11%。三是國有企業的行業分布較為分散，截至2011年年底，國有資產在全部16大類工業行業中均有分布。[7]

這樣的分布特點，讓國有資產力量分散，運營效率低下，不僅難以發揮其對國民經濟的引領帶動效應，反而還導致了部分財力的浪費。目前全國國有虧損企業以地方國有企業和國有中小企業居多，其中地方國有虧損企業占81%，國有中小型虧損企業戶數占到94.1%。而國家財政部企業司近兩年發布的數據顯示，2012年全年國有企業累計實現利潤總額21959.6億元，同比下降5.8%，其中，央企累計實現利潤總額同比下降0.6%，地方國企累計實現利潤總額同比下降15.8%。2013年1-5月地方國企累計實現利潤總額同比下降10.6%；2012年央企凈資產收益率為7.2%，地方國企為4.2%，均遠低于過去十年外商投資企業平均凈資產收益率（10.5%）。[8]湖北省的數據也印證了這一點。截止2013年上半年，湖北省納入統計范圍地方國有企業有282戶平均資產負債率為65.34%，平均凈資產收益率為1.4%。因此，從總體上看，目前我國國有資產虧損面大，保值增值效果差。

從國有資產的總量來看，存量仍然巨大。但這筆龐大存量資產的效益和作用卻沒有得到應有的發揮，相反還在持續虧損，特別是地方國企和國有中小企業。國有資產的實際運營效果與保值增值的要求相去甚遠。如果能將這么龐大的一筆存量國有資產盤活，轉化為現金資產，進行資本化運作，則會為政府打開一扇化解地方財政風險、融通城鎮化資金的“天窗”。

盤活國有資產，使國有資產資本化，再將其投入城鎮化建設和發展，一方面能帶來更大的產出，使國有資產更好地保值增值；另一方面，也能為我國新型城鎮化開辟一條來源更廣、支持力更強、更具“造血”功能的融資渠道。湖北省、市、縣三級國有資產數量龐大，所屬行業也并非戰略性產業或者關系國家安全的產業，是否國有對國民經濟的經濟社會目標并不會產生重大影響。而且這部分國有資產效益近期雖然好轉，但是總體看來效益不高，國有資產保值增值的目標并不理想，如能有效地變現，比擁有實物資產更能發揮效益。可謂“一招變，滿盤活”。

同時，國有企業資產變現還可以在調控經濟運行中發揮獨特功能，特別是在優化所有制結構、產業結構、需求結構方面發揮重要作用。運用得好，可以成為繼財政、金融之后我國政府宏觀調控的第三手段。

四、國有企業資產變現助力新型城鎮化的實施路徑

擴大內需被放在我國經濟工作的首位，而城鎮化又是擴大內需最大潛力之所在；在現有投資渠道難以滿足的情況下，部分國有企業資產變現又是新型城鎮化建設籌資最大潛力之所在。如何挖掘這一“最大潛力”？

1.先易后難，逐步推進。

一是與產業結構優化升級相結合，目前還有不少國有企業為建安、建材、一般性加工業、商貿物流、房地產等傳統產業。在這些市場化程度比較高、非關國家重大戰略和安全的行業，國有股權可全部退出。

二是在地方國企可先行先試。省以下國企基本不涉及國家戰略和經濟命脈，可以先行退出。以湖北省為例，政府可以用變現的國有資產設立新型城鎮化發展基金，也可用來設立戰略性新興產業發展基金等其他產業基金來實現政府的經濟目標。湖北省約有近5000億的存量國有經營性凈資產，可以通過20年左右的時間，逐步退出，盤活現有國有資產，撬動社會資本，成立新型城鎮化發展基金，更好地為湖北發展服務。湖北省市州國有企業，涉及行業包括金融與擔保類、投資類、工業制造類、技術服務類、商貿流通類、建筑施工類、產權交易及招標服務類等，其中工業制造類、技術服務類、商貿流通類、建筑施工類等非戰略性產業可以完全退出，其他行業也可以部分有序退出，如果處理得好，按照1∶4到1∶8的杠桿比例，5000億元的存量資產完全可以變現為2萬億元到4萬億元的現金資產，這部分資產完全可以用來設立新型城鎮化發展基金。

三是在保持國有控股前提下，逐步降低戰略性央企的持股比例。如目前中石油、中石化、中國電信等央企上市公司國有控股平均在70%左右，可通過公開市場對國有股進一步減持。按照國有企業凈資產年均增長10%估算，到2020年總量將達到50萬億元左右，如其中30%逐步實現國有股權退出，可累計籌集15萬億元資金，能基本滿足新型城鎮化建設的資本金需求，進而撬動銀行融資和社會資本。

2.多措并舉，一企一策。

如果能夠通過股份化、整體出讓、股權出讓、引入戰略投資者、合資經營等多種方式，一企一策、循序漸進地來轉換為現金資產，地方政府將可以獲得一筆能夠掌控的巨額穩定的政府資金。根據具體情況，變現國有資產的具體方式有以下三種。

一是整體出讓。對于效益不佳，而且國有資產在戰略上準備退出的行業，可以考慮整體打包處理，變現盤活現有國有資產。出讓所得收益可以投入新型城鎮化建設需要的領域，比如成立新型城鎮化發展基金等。

二是出讓部分股權，引入戰略投資者。對于現階段部分不宜整體出讓的國有資產，通過公開招標或者產權交易，出讓部分股權，在不改變控股權的前提下，引入戰略投資者，降低國有股比例，將轉讓部分資金充實新型城鎮化基金。

三是合資經營。通過出讓部分股權，引入外國資本，吸收國際先進管理經驗和管理人才，提高企業效率，實現國有資產的保值增值。并將轉讓所得充實新型城鎮化基金，以充實其資本金和擴大現金流。

3.建立基金，保值增值。

通過深化國有企業股權改革，變現存量資產設立新型城鎮化發展基金。一方面可籌集一筆巨額穩定的資金，另一方面可不增加甚至化解債務風險。在進一步推進國有企業股份制改造的基礎上，以整體出讓、股權出讓、引入戰略投資者等多種方式分別設立國家、省、市三級新型城鎮化發展基金，為各級政府籌集一筆長期穩定的帶有資本金性質的專項基金。一是直接介入一部分經營性項目的投資；二是組建新的投資控股型“母平臺”,對現有政府投融資平臺進行重組或控股，以解決現有平臺資本金不足的問題；三是通過階段性持股引導社會資本進入政府扶持的新興戰略性產業和其他領域；四是為中央財政投入提供配套資金，以及為銀行貸款提供擔保等，發揮“一魚多吃”的作用。

新型城鎮化發展基金應聘請國際一流的管理團隊，嚴格按照基金管理方式市場化運作，實現長期持有，保值增值。與財政專項資金、銀行貸款配套使用，體現政策性；在需要扶持的產業或領域發展初期階段性持股，成熟后退出，滾動操作，體現導向性；省、市設立的基金先期主要用于對現有地方政府融資平臺進行重組或控股，注入資本金，緩解地方政府債務風險；部分資金用于經營性項目投資，實現保值增值要求。

[1]王信川.如何看待M2余額首次突破100萬億[N].經濟日報，2013-04-12.

[2]楊倩雯.美財政部凈賺134億美元出清花旗集團證券[EB/OL].外匯網，2013-02-07.

[3]章亞東.葡萄牙成功發行30億歐元債券[N].中國證券報,2013-05-09.

[4]商務部駐新西蘭使館經商處.新西蘭將部分出售國有資產[EB/OL].商務部網,2012-07-04.

[5]王麗穎.愛爾蘭：最先“退出”援助計劃[N].國際金融報, 2011-10-11.

[6]李金良.印度大規模出售國有資產緩解債務危機10個月籌35億美元[EB/OL].國際在線,2010-02-25.

[7]財政部企業司.以黨的十八大為指引堅定不移地支持國有企業改革[N].中國會計報,2012-12-14.

[8]2013年1-5月全國國有及國有控股企業經濟運行情況[EB/OL].財政部網,2013-06-19.

責任編輯 周剛

F124

A

1003-8477（2013）11-0080-03

課題組成員：林放、秦尊文、葉學平、何三林、李燈強、倪艷、張靜、高鑫。