論第二代環境法及其基本特征

王樹義，皮里陽

（武漢大學環境法研究所，湖北武漢 430072）

論第二代環境法及其基本特征

王樹義，皮里陽

（武漢大學環境法研究所，湖北武漢 430072）

第二代環境法在對傳統發展觀進行反思的基礎上，針對第一代環境法的局限性，作出了回應和改善。通過更新價值觀念，轉變傳統發展模式和行為方式，來實現人類社會與自然界的可持續發展。盡管各國的經濟社會狀況不同，且法律傳統和制度發展存在差異，但是由于環境問題的同質同源性，第二代環境法呈現出一些共同的特征：功能上追求經濟利益和環境利益共進共贏；范圍從末端治理拓展到源頭預防；內容不再限于單一媒介或污染因子，而是注重環境的整體治理；管制手段多元化，充分利用市場機制和多元主體的參與。

第二代；環境法；價值觀；可持續發展

自現代環境法產生以來，各國環境法得到了快速發展，逐步形成了富有特色的法律規范體系，在應對環境問題上發揮了重要作用。各國在解決環境問題，尤其是解決第二次世界大戰結束后集中精力發展經濟、推動工業化和城市化過程中所出現的環境問題時，為滿足自身需要，制定出了第一代環境法。這一時期的環境問題主要表現為工業污染和因過度開發利用而導致的環境退化。第一代環境法在環境問題爆發初期，起到了積極作用，但其內容遠非完善。隨著時代的變遷，經濟社會的發展，傳統環境問題未能得到根本遏制，新的環境問題又不斷涌現。第一代環境法已經不能完全滿足現實需要，第二代環境法正是在這種情形下出現的。法律是各國環境保護的重要手段。通過對環境法發展規律的認識與把握，建立適應經濟社會的環境法體系，是環境法學研究的重要課題。

一、第二代環境法的概念

不少學者都用“第二代環境法”來指代各國國內環境法發展變化的新成果，但是具體何謂第二代環境法，學界尚未達成共識，主要可以分為三種觀點。

1.第一種觀點是以管制工具來劃分和界定第二代環境法。Richard B.Stewart認為，第二代環境法是以更有效的、以市場為基礎的工具來消除第一代環境法存在的缺陷，取代現行的“命令—控制”式的做法，注重可持續的環境戰略。[1](p21)Craig A.Arnold認為，第二代環境法強調管理的靈活性和經濟刺激的運用，包括更多地運用成本效益分析、合規激勵措施、協商制定規則和以市場為基礎的管理機制。[2](p787-790)

2.第二種觀點根據環境法的理念和內容進行界定。他們將20世紀六七十年代的環境法稱為“第一代環境法”，認為其核心是污染法和資源利用法，是對污染的事后防范、末端治理，對經濟發展過程中產生的環境后果的消極防范，它是反應性的法律和政策體系；而將1972年《人類環境宣言》后的環境法稱為“第二代環境法”。[3](p94)曹明德認為，第二代環境法在引入“可持續發展”這個新理念的同時，還引入了全新的、先進的保護理念。它超越了傳統的“圍欄公園”（parks with fences）模式，取而代之的是“生態系統”（ecosystem）或者“無圍欄公園”（beyond parks）模式。第二代環境法還體現《地球憲章》所提出的“所有生命形式都有生存和存在的權利”，以及“人與自然和諧相處”的法律精神。[4](p5)

3.第三種觀點并未直接給出第二代環境法的概念，而是通過歸納和預測第二代環境法的必要要素，來勾勒第二代環境法的圖景。Nicholas A.Robinson提出了在制定第二代環境法時應當考慮的七個問題：第一，重視基本價值觀和環境倫理準則，環境倫理是第二代環境法的理論基礎；第二，法律要有關聯性，要超越國家、地區甚至國際法律之間的界限，并且在各級政府之間建立聯系；第三，環境法要以科學技術為基礎，為使法律與科學相結合，下一代環境法應當強化“地球系統科學”或“可持續發展科學”的研究；第四，同一法律原則或法律手段可以貫穿適用于不同領域或區域；第五，除了自然系統的實用價值，還應當尊重文化傳統，并促使文化和自然融入法律；第六，環境法應當建立消除廢物、循環利用廢物的制度；最后，Robinson提出需要用新的方法來保護我們共同的環境，例如“生態系統管理”方法和“技術評估”制度。[5](p27-32)

盡管學者們對于第二代環境法的理解側重點各有不同，但是大家在討論中都肯定了可持續發展理念對于第二代環境法產生的重大影響。法律發展首先是法律理念、法律價值的優化，新的法律理念是法律制度得以更新與完善的內在依據。只有在新的法律理念萌生并成熟、新的法律價值在自我揚棄或外部催發之后，作為社會系統運行憑證的法律規范才能得到有效革新，繼而直觀地表現為制度變遷的過程。法律價值和利益的整合促進了新舊法的更替。“可持續發展”理念的萌芽有一個累積和漸進的過程，但是其作為一個明確的概念首次被文件提出，是在1980年3月5日世界自然保護聯盟（IUCN）、聯合國環境規劃署（UNEP）和世界野生生物基金會（WWF）共同起草的《世界自然資源保護大綱》中。1987年，聯合國環境規劃署同世界環境與發展委員會（WCED）發表的研究報告《我們共同的未來》中，對當前人類在經濟發展和保護環境方面存在的問題進行了全面系統的評價，并提出解決問題的唯一方法是變革人類沿襲已久的生產、生活和政策制定模式，在經濟、社會和環境保護方面全面推行可持續發展的模式。該報告正式提出了“可持續發展”的一個經典表述：“能滿足當代的需要而同時不損及后代滿足其本身需要之發展，是為可持續發展。”在1992年巴西的里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議上，《里約環境與發展宣言》與《21世紀議程》進一步明確、強調并發展了可持續發展的理念。其后，可持續發展理念在經濟、社會和環境保護領域得到了廣泛的應用，并成為各國法律發展的一個基本方略和指導思想。各國環境法進入到一個快速變革和迅猛發展的時期，以環境承載力作為平衡環境保護和經濟發展二者關系的基本依據，對傳統的工業文明和發展模式進行深刻反思，重新系統看待環境與發展的辯證關系。

因此，筆者認為，第二代環境法是通過法律規范確認并引導人們在開發、利用和保護環境過程中更新價值觀念，轉變傳統發展模式和行為方式，以實現人與自然的可持續發展。那么與第一代環境法相比，第二代環境法發生了怎樣的變化，具備哪些基本特征呢？下文將從環境法的功能、范圍、內容和管理手段等四個方面逐一進行闡述。

二、功能進化：從利益限制到利益共贏

長期以來人們一直把經濟的增長等同于社會的發展。第二次世界大戰后所謂的現代環境問題出現了，在資源開發、工業生產以及貿易往來等活動中所產生的環境污染和破壞越來越多，范圍不斷擴大，危害嚴重。經濟利益和環境利益的沖突在環境事件中以直接對抗的方式尖銳地表現出來。第一代環境法作為調控利益沖突的初步嘗試，采用的是“利益抑制”的指導思想，將環境利益與經濟利益截然對立起來，經濟利益被視為是一種對環境利益的威脅，而環境利益則被視為對經濟利益的約束。這種“非此即彼”的立法策略，短期內在國家強制力的保障下能對環境問題的防治起到一定的效果，但長期施行的阻力頗多，也壓制了個體對利益的本能需求，扭曲了個體對經濟利益與環境利益的正確認識和正當追求。

第二代環境法就是對傳統的以追求經濟增長為目的的發展觀的根本質疑。經濟增長并不能解決一切問題，而且還會產生出新的問題，必須充分認識到環境承載能力和資源的有限性，認識到環境對于人類的重要性。如何在經濟發展與環境保護之間找到一個恰當的平衡點？第二代環境法徹底改變了過去經濟利益與環境利益對立的兩分法傾向，將環境利益納入傳統法律的利益結構，進行環境利益的合理分配，不放棄環境利益的保障，也不束縛經濟利益的追求，體現人的多樣性需求。經濟利益較之環境利益，往往更具直觀性、現實性和私人的可占有性，環境法可以通過設計權利與義務的行為模式來規則、引導人們追求利益的行為，從而實現二者的互動共生和共進共贏。良好立法的基本點便是如何發現社會生活的法律需要，其中最重要的則是發現各種現實利益關系中的法律需要。[6](p129)

德國于1994年頒布的《循環經濟和廢物清除法》把循環經濟模式納入全社會行為準則范疇，用以規范產品生命周期的每一個環節，提倡資源節約、廢物減量化、廢物循環利用和環境友好型的處理處置，將經濟利益和環境利益有機地結合了起來。日本在其《環境基本法》中規定：“環境保全必須以健全經濟發展的同時實現可持續發展的社會構筑為宗旨，并且以用充實的科學知識防止環境保全上的妨害于未然為宗旨，實現將因社會經濟活動以及其他活動造成對環境的負荷減少到最低限度，其他有關環境保全的行動由每個人在公平的分配負擔下自主且積極地實行，既維持健全豐惠的環境，又減少對環境的負荷。”[7](p86)2000年以后，日本初步形成了循環型社會法體系，制定了《循環型社會形成推進基本法》、《資源有效利用促進法》、《建設工程有關材料的再資源化法》、《食品循環資源的再利用法》等多部與資源的再利用、有效利用有關的重要法律。我國也于2002年頒布了《清潔生產促進法》，2008年頒布了《循環經濟促進法》，為建設資源節約型和環境友好型社會提供了法制保障。

三、范圍拓展：從末端治理到源頭預防

西方工業發達國家大都走了一條“先污染后治理”的道路，污染治理和末端控制成為第一代環境法的主要內容。環境問題的形成具有累積性和復合性，難以及時發現，一旦發現往往為時已晚。一旦環境被污染，生態系統出現惡性循環，對其進行治理和恢復需要很長的時間和巨大的成本，有時還難以恢復。可持續發展的提出把發展的眼光在時間維度上進行了延伸。第一代環境法是以“當下”為指向來組建起內容的，針對過去所發生的環境損害作出事后調整；第二代環境法則用長遠眼光，在“未來”指向下對生態環境狀況進行主動、積極的保護，重視科學證據而又不以科學定論為唯一的依據，充分發揮環境影響評價和環境預測的作用，突出并強調建立健全清潔生產、源削減、環境影響評價等一系列環境預防制度。

美國《國家環境政策法》的頒布，標志著美國環境立法從以治為主轉變為以防為主。這部基本法最為人稱道的就是首創了環境影響評價制度，成為各國環境法學習和借鑒的對象。環境影響評價制度旨在約束和規范政府行為，包括對環境有重大影響的各項立法提案、草案、建議、報告和其他各種重大聯邦行為。1990年，美國國會通過了《污染預防法》，該法宣布“對污染應該盡可能地實行預防或源削減是美國的國策”。韓國《環境政策基本法》第7條第2款專門規定了事前預防原則，致力于具體環境危險的防止、危險防止的最初階段對環境危險的回避、可預測的未來環境的形成、自然生活基礎的保護和保存。[8](p198)

在能源危機和氣候變化等新的環境議題下，源頭預防思想還促進了能源法的發展和能源結構的轉型。造成環境壓力的決定性因素之一就是能源結構。煤、石油等傳統化石能源資源有限，產生周期漫長，使用過程中容易造成大氣污染和溫室效應。發展清潔替代能源和可再生能源，成為各國能源法關注的重要內容。日本制定了《替代石油能源法》、《促進新能源利用特別措施法》等法律以促進新能源的開發和利用。2005年，美國《能源政策法》生效，較好地適應了美國能源面臨的新形勢，解決了諸如減少對國外能源的依賴、提升電網等基礎設施、重啟核電發展、提高能效、鼓勵替代能源和可再生能源發展等突出矛盾和問題。[9](p31-32)2007年，美國國會頒布了《能源法案》，從各個方面規范了能源技術的研究和發展以確保提供持續、可靠、無污染的能源，提高能源利用率，范圍包括以下八個方面：地下水利用、生物能源、混合動力車、能源儲存、建筑節能、美國國防部高級研究計劃署的能源研究工作、綠色能源教育、關于碳元素吸收的研究。[9](p32)中國于2005年頒布了《可再生能源法》，2007年修訂了《節約能源法》，在改善能源結構、提高能源利用效率和保護環境方面發揮了積極作用。

四、內容整合：從分別管控到整體規制

第二代環境法的內容整合包含兩個層面的意思。從宏觀層面上看，第一代環境法主要表現為大量單行法規，而且這些單行環境法規之間缺乏有機的聯系。當時立法部門并未認識到環境的整體性和關聯性，各種環境污染、生態破壞不是孤立的，它們相互影響。現代環境問題的解決不僅僅是公害的對策性防治，更應是環境資源的綜合管理。因此不應局限于解決具體單一問題，而應著眼于環境質量的整體維護和改善。第二代環境法重視環境法內容的協調配合，注重法律規范的系統化和一體化。這一轉變首先表現為各國制定環境基本法的熱潮。通過制定環境基本法來確定環境政策的基本方向，協調各環境法律之間的關系，有效應對日趨復雜多樣化的環境問題。這種轉變還表現在污染防治領域的綜合性立法，比如德國1990年制定的《環境責任法》和《對環境無害性評審法》，它們涵蓋了所有環境介質。1990年英國《環境保護法》第一部分規定了整體污染控制制度，把環境作為一個整體來評估污染的環境影響，采用兩種控制系統，一個是復雜所有環境媒介的污染排放，一個是采用同樣的整體機制復雜空氣污染排放。[10](p51)對單一環境媒介采取單獨控制對策，可能會導致污染排放在不同的環境媒介之間轉移，因為污染物會在媒介中傳遞，某些處理方法在減少對一種媒介排放的同時，實際上增加了對另外一些媒介的排放。單一控制也不能考慮多渠道排放對人們健康和環境的整體影響，以及污染物在生態系統和商業圈中的累積和循環，總而言之，不能從整體上控制污染，改善環境質量，因而，有必要建立一個綜合的框架進行污染防治。[111](p45)歐盟1996年頒布的《綜合污染預防與控制指令》體現了立法者的這種認識轉變。

從微觀層面上看，第一代環境法采取的是污染末端控制的方法，針對各污染因子強調“達標排放”，客觀上導致排污者將其治理工作局限于使相應污染因子達到排放標準。隨著經濟社會的發展，污染源和污染因子增多，污染成因復雜，不同的區域污染物相互影響，污染呈現出復合型的特點。針對這種情況，第二代環境法比以往的立法更重視目標和結果管理。瑞典《環境法典》設專章規定環境質量標準，并將其作為最終的結果要求。環境質量標準是有關大氣、水、土地或其他環境要素質量的規定，環境質量標準適用于特定的地理區域，如一個或多個城市、湖泊或農業地區，或者整個國家，或者某些特定種類的區域。[12](p72-73)2003年7月1日我國開始實施的《排污費征收使用管理條例》，實現了由單一濃度收費向總量收費的轉變，由單因子收費向多因子收費的轉變，由靜態收費向動態收費的轉變。包括我國在內的多個國家對于細顆粒物PM2.5的監測和治理，進一步表明污染防治的法律導向已經從污染因子分別管控向環境質量整體規制轉變。

五、手段多元：從行政管制到綜合治理

第一代環境法主要采取行政管制手段來保護環境。這種法律手段的特征是強調行政命令和政府控制，主要表現為標準、許可等形式。實踐證明，行政管制手段雖然短期內有效地防止了環境污染和破壞的進一步惡化，但是存在著明顯不足，比如，行政管制手段缺乏靈活性，通過行政管制手段推行環境保護措施的成本或者達標成本遠遠高于人們預期的水平，強制性統一排污標準和技術標準還會阻礙污染防治技術的進步，影響污染治理水平的提高。此外，行政管制手段對政府收集和掌握信息的要求較高，信息的不足或扭曲常常使國家標準脫離現實，缺乏科學性。

聯合國環境與發展會議通過的《里約宣言》的原則16指出：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促進環境成本內部化和利用經濟手段，并且適當地照顧到公眾利益，而不歪曲國際貿易和投資。”為了彌補行政管制手段的不足，使公共利益和個體利益能達到雙贏，第二代環境法將經濟學的理論和思想引入環境法，形成了經濟刺激手段。經濟刺激手段的核心，包括根據政策目標通過運用財政、稅收和市場等因素，激勵人們以環境友好的方式行動，而不是由國家強制要求這么做。經濟刺激手段能夠獲得普遍接受的主要原因在于環境問題是一種外部性問題，基本上所有的經濟行為都會造成外部性，但是完全禁止制造外部性的各種活動，卻是不可能的。[13](p114)經濟刺激手段的目標和作用，就在于糾正導致“市場失靈”的外部不經濟性，并使其成本內部化。英國經濟學家庇古提出通過政府干預來解決環境問題，例如征收多種環境稅費，又稱庇古稅。美國經濟學家科斯提出用市場機制本身來解決環境問題，例如明晰產權、運用交易機制。兩者的實施途徑和效果雖不同，但共同之處都在于使外部成本內部化。環境保護與市場機制相結合被認為是經濟、環境協調發展的路徑之一，許多國家都通過環境法專門規定環境稅費、環境保險、排污權交易、財務擔保等經濟刺激制度和政策，使環境管制的手段和措施更為完善。美國通過修訂《清潔空氣法》，發行了一定數量的許可證控制全國每年二氧化硫的排放量。這些許可證可以自由交易。這項制度激勵排污者不斷降低二氧化硫的排放量，產生了良好的效果。日本《環境基本法》第22條對“環境保護活動中防止有關問題的經濟性措施”作了詳細規定。其中第l款為經濟性援助措施，第2款為經濟上的負擔措施。通過經濟性援助措施中的補助金制度、無償援助、低息貸款、稅率優惠措施等辦法來支援中小零散業者完善防止公害的設施，至今已取得了顯著的效果。經濟負擔措施是在“污染者負擔原則”下，根據已有的防止公害事業者負擔法，對凈化環境污染事業的一種推進。常見的征收一種“環境課征金”制度，就是公害健康受害補償法中一直采用的條款之一。[14](p230)

經濟刺激手段大力推動了市場主體參與到環境管理中來，而自愿協議手段的出現進一步促使更多的社會力量參與決策和實施，分擔改善環境質量的責任，使環境管理實現由公主體對私主體的單向管理向多元主體的合作治理轉變。自愿協議手段具有當事方自愿和多元協商合作的特點，自愿環境協議可以被界定為：行政機關與企業或行業在意思表示一致的基礎上締結的，用于明確高于法定標準或者尚未立法規定的環境目標，并形成旨在實現這種目標的權利義務安排的一種合同。[15](p3)為了支持締約企業或行業在一定期間內實現議定環境目標的承諾，協議條款都會包含由作為當事一方的行政機關向按約履行協議的產業界主體提供某種形式之激勵的內容。自愿協議體現的是平等和雙贏的理念，在環境管理中引入了管制者同被管制者之間的談判協商機制，提出符合雙方利益的解決方案。日本《大氣污染防治法》規定，地方政府可以與污染者簽訂公害協議，確定防治污染的措施和發生污染事故的應急對策。90年代后，日本把這項制度推廣到民間，居民個人或者居民集體與企業事業之間也可以簽訂協議。[16](p75)這種特殊的環境公益契約既是保護居民環境權益的有效法律手段，又成為促進企業采用先進技術以減少污染排放的重要動力。[16](p75)

六、結語

各國環境法的發展是不平衡的。有的國家仍致力于完善第一代環境法，有的國家已經在很多領域邁向第二代環境法。環境法的發展是一個漸進的、多層次的演化過程。第二代環境法并不是對第一代環境法的全盤否定。很多國家目前所面臨的巨大挑戰是，在實現第一代環境法的同時，需要構建并適用的第二代環境法。為實現可持續發展的目標和任務，國家的能力建設和配套機制的改革也顯得尤為必要，是第二代環境法發展的必要條件。

[1]Richard B.Stewart.A New Generation of Environmental Regulation?[J].Capital University Law Review,2001,（29）.

[2]Craig Anthony(Tony)Arnold.Fourth-Generation Environmental Law:Integrationist and Multimodal[J].William& Mary Environmental Law and Policy Review,2011,（35）.

[3]歐陽恩錢.環境法功能進化的層次與展開——兼論我國第二代環境法之發展[J].中州學刊，2010，（1）.

[4]曹明德.中國環境資源法、能源法的現在與未來[J].法學論壇，2006，（2）.

[5]Nicholas A.Robinson.Challenges Confronting the Progressive Development of a Second Generation of Environmental Laws[A].Lye Lin-Heng&Maria Socorro Z.Manguiat.Towards a“Second Generation”in Environmental Laws in the Asian and Pacific Region:Select Trends[C].UK:Henry Ling Ltd, 2003.

[6]孫國華.法的形成與運作原理[M].北京：法律出版社，2003.

[7]汪勁.日本環境基本法[J].外國法譯評，1995，（4）.

[8]羅麗，[韓]徐今姬.韓國《環境政策基本法》研究[J].環境科學與技術，2009，（7）.

[9]王磊.德美兩國建筑節能立法比較研究及對我國的啟示[D].北京：中國人民大學碩士學位論文，2008.

[10]孫法柏.現代環境法的運行機制——對英國環境法的研究[D].長春：吉林大學博士學位論文，2010.

[11]李摯萍.論歐盟環境立法之融合——以污染防治立法為例[J].北京：中國地質大學學報（社會科學版），2011，（4）.

[12]李摯萍.可持續發展原則基石上的環境法法典化——瑞典《環境法典》評析[J].學術研究，2006，（12）.

[13]杜健勛，秦鵬.環境利益分配的經濟誘因規制研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2012，（6）.

[14]梅泠，付黎旭.日本環境法的新發展——《環境法的新展開》譯評[A].韓德培.環境資源法論叢（第2卷）[C].北京：法律出版社，2002.

[15]李程.自愿環境協議制度研究[D].上海：華東政法大學碩士學位論文，2011.

[16]黃李焰，陳少平.大氣環境法發展新趨勢[J].鷺江職業大學學報，2005，（2）.

責任編輯 勞志強

DF468

A

1003-8477（2013）11-0165-04

王樹義（1958—），男，武漢大學法學院教授，博士生導師，武漢大學環境法研究所所長，“國家司法文明協同創新中心”聯席主任。皮里陽（1978—），女，武漢大學法學院博士研究生。