服務型政府建設中的社會組織發展契機及路徑選擇

高海虹，王彩云

（濟南大學，山東濟南 255022）

服務型政府建設中的社會組織發展契機及路徑選擇

高海虹，王彩云

（濟南大學，山東濟南 255022）

建設服務型政府是我國政府行政體制改革目標。服務型政府建設的核心是政府職能轉變，這對社會管理提出了新的要求，也為社會組織帶來了發展契機。社會組織在服務型政府建設中具有重要作用，服務型政府建設為社會組織發展帶來巨大契機，應從內、外部環境建設兩方面來構建社會組織發展路徑，以化解社會組織發展所面臨的阻力。

服務型政府；社會組織；發展契機；路徑選擇

建設服務型政府是我國政府行政體制改革目標。十七大報告中明確提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，十八大報告中再次強調“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。政府作為社會系統中的一部分，與其他各部分之間是相互影響、相互作用的。因此，服務型政府建設并非是單純的政府自身內部改革，而是一項系統復雜的工程。服務型政府建設要求政府轉變自身傳統職能，還權于民，還權于社會，必然會出現管理服務的“真空”。社會組織以其獨特的優勢必然成為“真空領域”的替補者。服務型政府建設離不開社會組織的發育與成熟，同時也為社會組織的發展帶來了巨大契機。

一、社會組織發展是服務型政府建設的“助力器”

政府的權力來源于人民，理應為民服務。政府與社會的良性互動是服務型政府建設的根本，而這種互動離不開一定的組織載體來發揮其橋梁作用。社會組織恰可以擔當這一載體。社會組織作為政府與社會聯結的橋梁，能夠促進政府與社會的良好互動溝通，推動服務型政府建設。

其一，發展社會組織是加強政府與社會溝通的重要渠道。伴隨著經濟的發展和社會事務的復雜化，政府與社會的矛盾必然越來越多。政府與社會的良性互動溝通成為解決這些矛盾的關鍵。社會組織不僅代表著一定社會群體的利益，而且與基層民眾和政府都有著密切的聯系。因此，社會組織不僅可以將所了解的民眾所需及時反映給政府，為政府制定政策提供有效依據，同時也能夠把政府的政策意圖等轉達給民眾，讓民眾迅速便捷地了解政府的方針政策。社會組織憑借自身優勢，能夠使政府與社會進行良好溝通，緩和、化解彼此的矛盾與沖突，是政府與社會溝通的重要紐帶。

其二，發展社會組織是促進政府職能轉變的有效載體。服務型政府建設也帶來了政府與社會關系的重構。傳統的由政府壟斷公共事務已經無法適應市場經濟的發展。政府對于一些非基礎性的領域，或者退出，或者引入競爭機制，以簡化自身職能。社會組織的非營利性、服務性、自愿性等特征使其成為政府職能轉移的理想承擔者。20世紀末出現的公共治理理論也特別強調社會組織在公共服務供給和公共事務管理方面的作用，“治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍的公民社會，離不開政府致力于釋放出公民組織的自主管理能量。因為公民組織發展和公民積極參與公共事務是治理得以運轉的物質基礎”。[1](p328)

其三，發展社會組織是彌補政府公共服務供給多元性不足的必然選擇。伴隨著社會的發展進步，政府在自身生產、公共服務供給多元性等許多方面都表現出其局限性。而社會組織所具有的公益性使其能夠吸引更多人關注和參與，具有良好的社會動員力與社會公信力。同時，社會組織的活動領域廣泛，從科教、文化、扶貧、養老、環保等較大領域到各種居民服務、社區服務等細節性項目，能夠貼身、即時滿足民眾日益增長的各類需求。再者，社會組織的發展也有利于促進公共服務領域內的競爭機制形成，有效降低公共服務的成本，提高公共物品的供給效率。

其四，發展社會組織是制約、監督政府權力的有效途徑。高度集中的計劃經濟體制使得政府長期絕對地占有權力，所以難免存在著官僚主義、不正之風等問題。伴隨社會的發展進步，人們開始更加關心政治上的權利，參與公共事務的愿望越來越強烈。社會組織是基層民眾的代表，能夠廣泛地吸納更多民眾參與公共政策表達，為公眾參與國家事務管理搭建平臺。同時，社會組織作為一種獨立于政府之外的力量，可以形成社會對政府權力與行為的外部制約和監督，避免權力走向腐敗和專治。社會組織的發展有利于形成對政府權力的有效制約和監督。

二、服務型政府建設為社會組織發展帶來巨大契機

服務型政府建設的核心是轉變政府職能。以服務型政府建設為主導的行政體制改革，要求政府轉變自身傳統行政職能，由傳統的社會管制轉變為公共服務，由“大政府”轉變為有限的“小政府”，以社會為本位，不斷發展社會力量，以實現“善治”。服務型政府在建設過程中需要社會多方力量的參與，這為新時期的社會管理提出了新的要求，也為社會組織的生存與發展帶來了巨大契機。

首先，政府職能轉變為社會組織發展注入了生存活力。在傳統行政管理體制下，政府通過指令性計劃和行政手段進行經濟管理和社會管理，并且扮演著生產者、監督者和控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務。在這種狀況下，社會組織的生存發展空間受到很大局限。伴隨著服務型政府建設的逐步深入，政府職能必將轉變，把政府管不了、管不好的事情放權于社會，這就需要有社會性、服務性和公益性的“第三部門”來彌補。社會組織就有機會承擔更多的社會功能，參與社會服務與社會管理，這就為社會組織的生存發展帶來了巨大空間。

其次，公民意識的提高為社會組織健康發展奠定了思想基礎。隨著服務型政府建設的推進，政府逐漸退出部分社會領域，傳統的自上而下的行政束縛將會越來越少。加之社會經濟水平的不斷提高，公民意識必將不斷提高，自由、平等、自主、自治意識逐漸復蘇。人們不僅關注自己的經濟生活，而且開始關心政治生活和社會生活；不僅關注收入、就業、醫療等個人切身利益，而且開始關注生態、公益等公共利益。人們逐漸積極主動地自愿參與到各種社會組織中，自由權利得到認同，自主精神得到彰顯，自治機制得到培育，志愿服務的社會風尚逐步形成。[2](p49)公民意識的提高為社會組織發展奠定了重要的思想基礎。

再次，市場機制的完善為社會組織持續發展帶來了廣闊前景。服務型政府的重要任務之一就是按照社會主義市場經濟和法制社會的要求，把經濟決策權歸還給市場，為市場主體自由競爭、公平交易提供良好的市場環境，讓市場主體各自決策并獨立承擔經濟后果和社會影響。[3](p10)市場機制的逐步完善使得各種組織形式、分配方式和利益關系等日趨成熟，這些來自市場體系的各種力量推動著社會組織的成長壯大。同時，隨著人們對公共物品需求的日益多樣化，各種社會組織越來越多，代表各種利益主體的社會組織彼此之間相互作用、相互制衡，倡導并影響公共政策，從而確保市場經濟中各種利益間的均衡，保障不同利益主體的權益。市場機制的逐步完善必然促使社會組織健康持續發展。

三、服務型政府建設中社會組織發展所面臨的阻力分析

改革開放以來，我國社會組織迅猛發展起來，在社會生活中發揮著越來越重要的作用。然而，由于我國社會組織起步較晚，經驗還不成熟，加之政府對社會組織的職能轉移、有效管理等方面也都處于探索階段，這都使社會組織在面臨重要發展機遇的同時也面臨著諸多挑戰。

（一）政府傳統理念轉變滯后影響社會組織發展的自主性。

在過去高度集中的計劃經濟時代，國家幾乎控制著所有社會領域，掌控了幾乎所有的社會資源。社會的一切事務都是由政府負責的，所有事務都是在政府管理下運行的，國家權力滲透到社會的方方面面。社會由上到下形成了一種傳統觀念，即任何事務的正常運行都離不開政府的管理。在這種政府包攬社會一切事務的理念下，社會組織是沒有必要存在的。而在服務型政府建設的進程中，社會組織必須要擺脫政府的過多干預，才能夠獨立自主發展。但實際上，雖然一直在強調“小政府，大社會”，強調從“無限政府”轉變為“有限政府”，從“政府主導”轉變為“向社會放權”，卻由于根深蒂固的傳統理念影響，人們早已習慣于依賴政府，聽命于政府。所以，人們對社會組織往往采取不信任的態度，嚴重影響了社會組織的自主發展。而同時，政府雖然希望社會組織能夠承擔政府轉移的職能，積極參與社會管理，但是由于受到這種傳統理念的影響，習慣于把自己放在主導地位，因而又會擔心社會組織的力量因過度膨脹而成為政府的對立方，威脅其地位，所以政府對社會組織地位的提升也并不給予很大支持。正是這種傳統理念轉變的滯后嚴重阻礙著社會組織的自主發展。

（二）公民社會基礎薄弱影響社會組織發展的民間性。

公民社會作為相對于政治國家與市場組織的公民結社和活動領域，是在國家與社會二元化格局條件下社會建設和社會管理的主要載體，其成熟與否直接影響到社會建設和社會管理的功能發揮。[4](p140)而中國公民社會的基礎還比較薄弱。主要是由于在原計劃經濟體制下，我國的社會組織被完全行政化為政府或半政府的性質，公民習慣于被動參與公共生活，權利意識非常缺乏。雖然在市場經濟后，社會組織快速發展起來，但是受傳統的路徑依賴因素影響，公民意識仍然停留在較低水平。例如我國的志愿服務組織，除共青團、婦聯、企事業單位、工會等發起志愿組織外，完全民間性的志愿服務組織少之又少。與發達國家以及其他亞洲國家數以百萬計的民間志愿服務組織相比較，差距相當大。公民社會作為公民價值觀的潛在儲備庫，必須保持活躍，為那些不被國家所容納的思想和利益提供空間。[5](p45)成熟的公民社會，意味著充滿活力的各種民間組織，是社會組織生存發展的必要環境。離開了成熟的公民社會，社會組織的發展必將受到制約。

（三）制度環境缺失阻礙社會組織的正常運行。

健全的制度環境對于社會組織的健康發展是必不可缺的，是社會組織正常運行的基本保障。我國現行的社會組織建設與管理相關條例，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《外國商會管理暫行規定》、《公益事業捐贈法》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《基金會管理條例》、《民間非營利組織會計制度》等。這些制度條例構成了社會組織生存與發展的外部制度環境，規范制約著社會組織規范化發展。但面對社會組織迅猛發展的大趨勢仍然表現出制度環境的缺失問題：首先，現有的法規制度數量少，且立法層次不高。我國目前還沒有專門、系統的關于社會組織運作管理的法律出臺，一些與社會組織相關的法規制度只是分散在其他法律法規中，并且層次也比較低。這導致對社會組織的管理缺乏足夠的法規制度依據，不利于社會組織正常發展。其次，相關法規制度的內容不完善。例如與政府購買公共服務相關的法律《政府采購法》中，還未將公共服務購買納入到政府的法定采購范圍內，購買客體中也還未包括社會組織。再者，相關社會組織的福利保障、人事管理、收費許可、稅收減免等方面的法規制度也相對缺乏。這些制度環境方面的缺失給社會組織的正常運轉帶來了重重阻力。

（四）社會組織自身能力欠缺導致社會組織的內部動力不足。

政府向社會組織轉移職能時，對其資質和能力有著嚴格的要求。社會組織自身能力不足，就不可能有與政府平等溝通交流的資格，更無力承擔公共服務的重任，無法參與公共管理。改革開放以來，盡管我國社會組織從數量上來看增幅很大，但是自身能力還明顯不足。一是專業人才短缺。目前的社會組織中專職人員比較少，大多是兼職人員，而且人員的年齡、學歷、知識等結構也不合理，人員的流動性也很大；二是資金缺乏。資金不足導致許多社會組織甚至無法開展各種社會活動，無法正常管理日常事務。許多社會組織雖然有參與公共事務的意愿，但由于缺乏提供公共服務和公共產品的客觀條件，而失去了與政府合作的機會；三是管理制度不規范。許多社會組織缺乏科學的管理方法，組織內部沒有設立理事會，缺乏民主決策的機制保證，決策權往往只在少數人手中，從而導致社會組織內部管理的不規范；四是布局結構失衡。我國不同區域之間、城鄉之間社會組織發展還存在失衡問題。比如東部地區的社會組織明顯強于西部地區社會組織，城市社會組織明顯強于鄉村社會組織等。布局結構的不平衡使得社會組織承擔公共服務的能力受到很大影響。

四、服務型政府建設中社會組織健康持續發展的路徑選擇

我國社會組織的產生背景和生存發展的演化路徑，決定了它具有較強的“中國特色”。所以，國外對于政府與社會組織發展方面的探索可以為我們提供一些經驗，但如果直接運用到中國現實問題中，卻容易把復雜問題過于簡單化。當前我國政府與社會組織復雜地交織在一起，兩者在用一種超乎尋常的方式互動與磨合。因此，在社會組織發展路徑選擇問題上，包括兩個重要方向：一是要轉變政府職能，發揮政府作用，為社會組織營造良好的外部發展環境；二是需要社會組織加快自身發展，加強內部建設。

（一）社會組織健康發展的外部路徑選擇。

第一，厘清政府與社會組織關系，構建平等合作環境。我國的社會組織是在政府已經發揮和正在發揮作用的社會空間中成長起來的，帶有較強的“政府情懷”，這必然影響社會組織的獨立自主發展。所以，要構建社會組織健康發展的外部環境必須要先厘清政府與社會組織的關系。政府要擺脫“全能型”政府的觀念，認清社會組織在公共服務過程中的重要性，大力支持社會組織參與公共服務。社會組織可以分擔政府的部分職能，兩者就構成契約關系，雖然很多情況下我國社會組織的財政來源主要還是靠政府，但是社會組織并不受雇于政府，也不屬于政府。兩者的關系是需要建立在平等基礎之上的。政府需要明確自身的權利與義務，合理劃分與社會組織之間的界線，主動縮減自己的權力，努力改變包攬和壟斷社會所有事務的局面，把社會職能歸還給社會組織。

第二，突破制度環境困境，保障社會組織健康發展。為更好地發揮社會組織在建設服務型政府中的作用，使社會組織走上健康發展的軌道，政府需要盡快完善社會組織相關的政策法規，形成宏觀上的社會組織監督管理制度體系。首先，政府應當制定與憲法相銜接的社會組織基本法，能夠涵蓋政府、企業之外的所有社會組織，包括社會團體、民辦非企業單位、未登記的團體等在內的各種民間組織，對社會組織在實體上的權利、地位、義務、責任等作出明確規定；其次，加快與社會組織相關法律制度的完善。加強對社會組織的稅收管理與稅收優惠等政策措施，完善對社會組織就業、保障、人事等配套制度，明確社會組織的活動、資金等相關準則，使社會組織真正能夠有法可依、違法必究。

第三，完善政府購買機制，充分發揮社會組織自身能量。作為獨立于政府組織和市場組織之外的組織形態，社會組織具有整合社會資源、專業人才集聚、機制靈活、反應迅速等不可替代的組織優勢和制度優勢。[6](p328)因此，政府可以通過公開招標的方式，吸引社會組織參與到提供公共產品和服務的競爭中來，中標的社會組織與政府在協議中簽訂雙方責任與義務。社會組織獲取相應資源支持，及時完成政府交給的項目，同時政府對社會組織提供公共服務的過程進行監督，對服務水平和質量進行評估。一方面，政府購買社會組織的服務能夠使項目運作過程中的政府與社會組織的關系很自然地成為買與賣的契約合作關系，解除了社會組織的“政府情懷”，使社會組織充分發揮自身能量；另一方面，社會組織通過承接政府購買的服務項目，既能夠為社會組織解決經費短缺問題，而且能夠把握更多的公共服務機會。

第四，健全監督評估機制，使社會組織走向規范化發展道路。社會組織要健康發展必須要有健全的監督和評估機制。來自政府的監督評估，既是對社會組織負責，也是對公民的責任體現。其一，建立專門性的社會組織監管評估部門，這樣既可以避免因主管部門與社會組織有著連帶關系而造成的監督不充分，又可以有效協調社會組織與政府部門之間的關系；其二，要建立新聞媒體的輿論監督和民眾監督機制，規范社會組織的行為。新聞媒體和民眾是獲取外部信息的主要渠道，其導向和威懾作用能夠對社會組織形成強有力的約束；其三，建立評估機制。由政府組建專業評估機構，在借鑒國外相關理論和參考標準的基礎上，制定以誠信評估、績效評估、組織能力評估、使命與戰略評估等為主要內容的評估指標體系。使政府由管理者轉變為評估者，提高監管效率，提高社會組織的公信度。

（二）社會組織健康發展的內部路徑選擇。

在服務型政府的建設過程中，社會組織的自身能力如何，對其是否能夠順利承擔政府職能有著決定性的作用。因此，在加強社會組織外部路徑建設的同時，其自身內部路徑建設也至關重要。

第一，樹立良好形象，提升社會公信力。“信任是社會生活的基礎。沒有一個人不懂得什么是信任，沒有一個社會不強調和褒獎信任”。[7](p11)社會組織要提升社會公信力，首先，要找準自身的角色定位，明確自身的組織使命，就要使所有員工都能夠理解并達成共識。明確組織要做什么，為誰服務，主動為政府分憂，為民眾解愁，取得政府與民眾的支持和信任。其次，社會組織還應當把握貼近基層民眾的這一優勢，成為民眾和政府之間溝通交流的紐帶，強化利益表達機制，及時反饋政府公共政策的效果。再者，社會組織還應當提高政治參與能力。如在同級人民代表大會中應當設立代表社會組織利益的代表名額，在同級政協會議中應當設立“社會組織界別”，社會組織的代表必須由社會組織自行選舉產生。另外，在各級政府部門召開工作會議，各級黨校、行政院校培養選拔干部以及各級“勞模”評選中也都需要配有社會組織的名額。

第二，加強能力建設，提高服務效率與服務質量。能力建設是社會組織實現自身宗旨，發揮社會功能的核心。針對目前我國社會組織能力較低的問題，應當從多方面入手：其一，加強社會組織的管理能力。社會組織應當有嚴密的管理系統，一方面需要形成權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。要明確會員大會、理事會、監事會及其管理機構職責，實行理事長兼法人制度，完善議事、選舉、財務、人事等各項制度；另一方面還需要根據組織使命，將專業管理和系統管理相結合，對組織的人力、財力、物力及其運行等進行標準化，制度化的管理。其二，加強人才培養和開發。擁有一支優秀、穩定的人才隊伍是社會組織健康發展的前提。社會組織應當形成合理規范的人力資源開發、配備、使用和管理的整體機制，提高員工專業素質和職業意識，增強組織的凝聚力，吸引更多優秀人才為組織服務。其三，要勇于創新。社會轉型帶來的社會問題會越來越多，包括社會治安、弱勢群體、勞動就業、社會公平、網絡安全等各種問題，這就要求社會組織不能只局限于解決一些傳統問題，還要與時俱進，不斷努力創新，承擔起更多的政府難以解決和管理的問題。

第三，加強對外交流與合作，獲取更多發展機會。首先，社會組織因其非營利的性質而常常陷入資金和技術缺乏的困境，而企業具有豐富的資金和技術資源。社會組織如果能與企業進行合作，可以很大程度上緩解資金與技術不足的局面。而企業為了提高企業形象也會樂于尋求與社會組織的合作。因此，社會組織應當轉變與企業“不相往來”的觀念，加強與企業的合作。社會組織在與企業合作的過程中，還應當注意把握住道德底線，學習企業先進的管理理念，提高自身能力水平。其次，社會組織還應當加強與國外公益機構的合作與交流，積極參與國際公益事務，學習和借鑒國外公益事業的先進經驗。通過對外合作交流，社會組織不僅能夠獲取國外的知識、資金和技術，還可以增強與其他國家的了解和信任，提高我國社會組織的影響力與公信力。

第四，創建組織文化，推動社會組織持續發展。組織文化是一個組織的“魂”，是確保組織持續發展的動力之源。彼得斯和沃特曼曾說過：“文化越強有力，越用不著什么政策手段或巨細無疑的詳盡的規章秩序。”就如企業的長久發展離不開“企業文化”，社會組織的持續發展也離不開自身的組織文化。積極向上的組織文化不僅能夠激發員工的工作積極性，增強員工凝聚力，還能夠提高公眾的公益精神與奉獻精神，使公眾積極投身于社會組織的建設中來，逐步擴大社會組織的人才隊伍。由于我國社會組織的特殊性質，其組織文化的創建需要堅持以社會主義榮辱觀為核心，不斷加強組織成員對組織宗旨的認同度，使成員共同認可“以志愿求公益”的核心文化，認同社會組織的社會角色與服務宗旨。另外，還需要通過提高組織成員對組織使命和信念的理解與認同，逐步培養和強化組織員工的職業道德素質，加強組織員工的自律意識，使員工能夠自覺抵制來自社會環境中種種不良因素的誘惑和侵蝕，潛移默化地規范組織成員的行為。

服務型政府作為我國政府管理改革的目標模式，其構建需要一個長期的歷史過程。服務型政府的構建離不開社會組織的發展，而這一過程對于社會組織而言，既是發展契機又面臨嚴峻挑戰。這就需要社會組織把握機遇，加強與政府的溝通合作，積極借鑒國外先進經驗，立足我國國情，努力探索一條具有中國特色的社會組織發展道路。

[1]張銘,陸道平.西方行政管理思想史[M].天津:南開大學出版社,2008.

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責任編輯申華

D63

：A

：1003-8477（2012）07-0033-04

高海虹（1974—），女，濟南大學政治與公共管理學院副教授，博士。王彩云（1964—），女，濟南大學政治與公共管理學院教授。

2011年國家社科基金項目“我國民主建設中的價值理性和工具理性研究”(11BZZ001)；2013年教育部人文社會科學研究項目“政府購買服務視角下的社會組織發展研究”（13YC810005）；2012年山東省人文社會科學課題“政府購買服務視角下的社會組織發展研究”（12-2C-SH-04）。