西方政府績效評估的政治文化論析

謝吉晨

（1.南京曉莊學院經濟與管理學院，江蘇南京 211171；2.南京師范大學公共管理學院，江蘇南京 210022）

西方政府績效評估的政治文化論析

謝吉晨1,2

（1.南京曉莊學院經濟與管理學院，江蘇南京 211171；2.南京師范大學公共管理學院，江蘇南京 210022）

任何一種理論及其實踐的誕生都有其特定的文化背景。西方發達國家政府績效評估是在西方社會政治文化的基礎上孕育和發展起來的。社會契約理論、人民主權理論、對政府的不信任觀念以及人性自私論等政治文化理念是西方國家政府績效評估的政治文化背景。梳理和分析西方國家政府績效評估蘊含的政治文化，對于推動我國政府績效評估的發展具有重要意義。

西方國家；政府績效評估；政治文化

20世紀70年代，隨著新公共管理運動的興起，政府績效評估在美國等西方國家迅速興起，以“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為核心的評估指標體系以雷霆萬鈞之勢滌蕩著傳統官僚體制的傲慢與低效，令學界、政界為之矚目。受西方政府績效評估理論與實踐的影響，我國學界自20世紀90年代開始關注并以多種多樣的方式進行引介，試圖改變我國政治領域長期存在的效率低下、官僚主義、辦事拖拉以及服務態度差等一系列人們反應強烈的頑疾。但事與愿違，政府績效評估并沒有從根本上改變上述癥狀。究其原因在于，西方政府績效評估不是一種孤立的理論或實踐，它深深根植于西方國家的文化傳統，我們在移植這朵瑰麗的奇葩時，無視產生它的積淀深厚的土壤，故而會引起水土不服的現象。分析西方政府績效評估產生的理論基礎，并探尋與我國傳統文化的契合點，對于推動我國政府績效評估具有重要意義。

西方發達國家政府績效評估是在西方社會政治文化的基礎上孕育和發展起來的。社會契約理論、人民主權理論、對政府的不信任理念以及人性自私論等政治文化理念是西方國家政府績效評估的政治文化背景。

一、社會契約論

把國家的產生視為契約的產物，這種觀點在西方思想史上源遠流長，縱貫整個西方政治哲學史。早在古希臘的伊壁鳩魯，第一次從理論體系上系統地闡述了社會契約的思想，開啟了社會契約論巨流的源頭。在近代西方，對社會契約論理論作出系統貢獻的主要有三人：霍布斯、洛克和盧梭。

霍布斯從人性自私的理論假設出發，認為在自然狀態下，每個人都有著一樣的天賦才能，當兩個人同時追求一件東西，但這個東西不能被二者同時擁有時，兩個人就互相敵視，并希望擊敗對方，“競爭、猜疑以及榮譽感引起人們之間的紛爭，使自然狀態真正成了戰爭狀態”。[1](p455)為了避免戰爭狀態給人們帶來的災難，人們有必要在他們之間共同達成一項契約，“是人人都向每一個其他的人說：我承認這個人或這個集體，并放棄我管理自己的權利，把它授予這個人或這個集體，但條件是你也把自己的權利拿出來授予他，并以同樣的方式承認他的一切行為。這一點辦到之后，像這樣統一在一個人格之中的一群人就稱為國家，在拉丁文中稱為城邦。這就是偉大的利維坦（Leviathan）的誕生”。[2](p132)與霍布斯把自然狀態描述成一個弱肉強食的不安定和不可忍受的狀態不同的是，洛克和盧梭認為自然狀態是一個自由、平等的狀態。在洛克看來，“那是一種完備無缺的自由狀態，他們（人類）在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而無需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”，“這也是一種平等的狀態，在這種狀態中，一切權利和管轄權都是相互的，沒有一個人享有多于別人的權利”。[3](p3)盧梭也認為在那個時期，人人平等，不受任何約束，人的本能的憐憫心、相愛心起著取代法律、風俗和道德的作用，自然人是幸福的。但洛克和盧梭關于社會契約論也有相異之處：其一，人們訂立契約的原因。洛克認為人們訂立契約的原因在于在自然狀態下缺乏公共的裁判者，因此，當他的成員受到損害的時候，就會有不能得到申訴和決定爭論等種種“不方便”之處；而盧梭認為原因是“自然狀態中不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已超過了每個個人在那種狀態中為了自存所能運用的力量。于是，那種狀態便不能繼續維持；并且人類如果不改變其生存方式，就會滅亡”。[4](p18)其二，人們權利讓渡的程度。洛克認為人們在訂立社會契約時，讓渡的只是一部分權力，人們依然保存著人的生命、自由和財產的自然權利，所以政府的權力是有限的；而盧梭則認為“每個結合者及其自身的一切權利全部都轉讓給整個集體”，是“毫無保留的”、“向全體奉獻出自己”。[4](p21)

誠然，社會契約論在不同的論者那里內容有所差異，其論證的方式和路徑也各有區別，政治主張亦各具特色，但其基本精神卻是一脈相承，即他們都認為國家產生于人民以契約方式為基礎的讓渡。人民之所以同意要成立政府并授予它巨大的約制性權力，完全是出于自身利益的需要。由此，公共權力理應為全體人民的公共利益服務，以體現其“公共性”。“讓渡”權利并不等于“放棄”權利，民眾對自身利益的關心會使他們轉而關注政府的活動宗旨、價值偏好、利益取向，并對政府提供服務的數量與質量進行衡量與評價；政府作為公共權力的受委托者，自然有義務公開其活動的信息，自覺接受社會公眾的監督與評價，不斷增強回應社會公眾需求的能力。這樣，社會契約論為西方政府績效評估提供了一種強有力的合法性證明。經過長達數百年的歷史綿延，社會契約思想逐步成為西方政治文化的主流，因此在這種政治權力理念的熏陶、教化和滋養之下成長起來的政府及其工作人員，普遍地具有接受社會、公眾的績效評估的自覺意識也就不足為奇了。

二、人民主權說

社會契約論從權力來源問題上回答了政府績效評估的合法性，而人民主權理論則從權力享有主體方面論述了政府績效評估的合理性。

關于“主權”概念的較為完整和系統的論述，一般都追溯至法國人布丹的《國家論六卷》。在這部著作中，“布丹以國家主權學說為中心，闡述了他維護君主專制制度，維護國家統一，反對封建貴族勢力，保障新興資產階級利益的政治主張，奠定了近代資產階級的國家主權學說發展的基礎”。[5](p147)但是布丹是從“主權在君”的視角來闡述主權的。而英國思想家洛克催動了主權概念的世俗化，即從“主權在君”到“主權在民”的過渡。洛克主張王權應受到合理制衡，在他看來，人們組成國家、設立政府的目的，是為了保障人民的生命、自由、財產等個人權利。洛克認為人們在按照契約組成政治社會并沒有轉讓自己的天賦人權，而僅僅是執行自然法的權力，同時君主也是契約的參加者，應受契約的約束。盧梭是啟蒙運動中最為激進的思想家，也是近代西方政治思想史上第一次完整地提出人民主權學說的。他在批判了霍布斯、洛克和孟德斯鳩的理論之后，明確強調國家全部政權應當屬于人民，只有人民才是社會和國家的主體，不容君主和貴族插手國家的主權，這是對封建專制和封建特權的有力批判，是對君權的有力否定，在當時法國革命中具有巨大的革命意義。為了維護人民的主權地位，盧梭反對三權分立，因為在他看來，人民不可轉讓地握有主權，即立法權，司法、行政權從屬于立法權，“法律”是“公意”即人民共同意志的體現，任何人都不能凌駕于法律之上，人民不僅有定期決定政府形式和執政者的權利，而且又有通過起義推翻違反契約和法律實行暴虐統治的君主的權利。[6](p138)

西方人民主權理論揭示了這樣一個事實：政府作為行政權力的執行者，其權力最終是受人民的委托，人民是主權者，政府只不過是人民“公意”的執行者，這樣，在人民與國家（政府）之間存在著事實上的委托——代理關系。作為“公意”執行者的政府不能異化為人民的對立面，而應當成為人民利益的謀求者和維護者。人民主權理論之所以能夠成為西方國家政府績效評估的理論基礎，其因有二：第一，人民是政府權力的最初委托者，政府的權力來自于人民的“同意”，所以對政府的工作進行評估、監督是理所當然的事情；第二，政府的職能是通過公職人員的工作得以實現的，受“理性經濟人”的制約，公職人員有利用公權謀取私利的可能性，并且由于信息的不對稱使得這種可能性大大增加，這使得人民對政府的評估與監督成為必要。

三、“國家是必要的惡”理念

在西方的傳統理念中，一直以來對國家抱有戒心，源于中世紀基督教義的“國家是必要的惡”便是最好的證明。在資產階級的革命前夕的啟蒙運動中，資產階級啟蒙思想家們為了宣傳資本主義理念，打擊并瓦解封建專制主義制度，高舉自由、民主、平等的大旗，對封建專制獨裁主義進行了無情的抨擊。

思想先驅伏爾泰一生所追求的是把人類從封建迷信和專制制度下解放出來，他在“消滅敗類”的口號下勇敢地抨擊天主教會，認為宗教迷信和教會統治是人類理性的敵人，是社會禍害的最大根源。他主張依靠法律限制王權和貴族權力，保證議會權力，保護私有財產。孟德斯鳩對專制制度做了嚴厲的抨擊，在他看來，專制主義像野蠻地吃果子，把樹從根底砍倒，采摘果實，壞得不可再壞了。孟德斯鳩認為要使公民享有政治自由，就必須實行三權分立的國家，并且三權不能相互合并或兼含，否則就會濫用權力，侵害公民的自由，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一機關之手，自由便不復存在了”。

資本主義制度得以確立之后，基于對來之不易的勝利果實的珍惜，更是出于對封建專制主義的恐懼，資產階級思想家們并沒有停止對專制獨裁的清算。潘恩是社會思想史上反對封建制度和宗教迷信的堅定斗士，也是最早把社會和國家區分開來的思想家之一，他認為“社會是由我們的欲望所產生的，政府則是由我們的邪惡所產生的”，“社會在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下就成了不可容忍的禍害”。[7](p3)美國獨立之父杰斐遜則更為激進，他認為，“政府是必要的惡，要用憲法之鏈束縛，以免受其禍害。”為了防止美國政府權力無限膨脹，以至于出現暴政，他又進行了具體的制度設計：一，實行三權分立。他認為立法、行政、司法三權集中于一個主體或個人手中，就會產生暴政，毀滅“人的自由和權利”；二，地方層層分權。杰斐遜認為，共和政體不能搞中央集權，而必須實行地方層層分權。

盡管國家的本質是惡的這種觀點值得商榷，但是其合理性是不容抹煞的，那就是對權力一定進行監督，否則，國家權力一旦缺失了監督，便會走向反人民的一面，背離人們當初設立國家的初衷。監督、控制國家權力的路徑有多種，對政府進行績效評估，鞭策其不斷提高績效、增強其對社會的回應性、滿足社會多元化需求、更好地服務于人民便是其中有效的路徑選擇，也就是說，國家的本質是惡這種傳統認識使得政府績效評估成為必要。

四、人性惡思想

在西方政治哲學史上人性惡假設一直占主導地位。它濫觴于古希臘，古希伯來猶太教傳統、基督教文明、馬基雅維利、霍布斯、蘇格蘭啟蒙學派、孟德斯鳩、黑格爾、美國聯邦黨人和當代政治哲學家大都持性惡假設。[8]

馬基雅維利毫無顧忌地主張性惡說，并以此為基礎構筑自己的整個政治學理論體系。在馬基雅維利看來，人類的天性是自私自利，見利忘義，人類的一切行動都是為了滿足私欲，他說：“關于人類，一般地可以這樣說，他們是忘恩負義的，容易變心的，是偽裝者，冒牌貨，是逃避危難，追逐利益的。……當需要還很遙遠的時候，他們表示愿意為你流血，奉獻自己的財產、性命和自己的子女，可是到了這種需要即將來臨的時候，他們就背棄你了。”[9](p80)霍布斯深受修昔底德、馬基雅維利等人的影響，認為人都是自私自利、殘暴好斗的，有趨利避害的本能，他反對亞里士多德關于“人是社會動物”這個命題，認為人是兇惡的動物，是私欲的結晶，因為人都努力保存自己的生命，追求于此有利的東西，躲避于此不利的東西，按照趨利避害的原則從事活動，這就使得自我保存成為人類一切活動的基本動力。人性的這種狀態在沒有公共權力為后盾的情形下，還處于“自然狀態”時，必然導致爭斗，從而導致“人與人像狼與狼一樣”。斯賓諾莎以抽象的人性論為出發點來演繹政治學說的。在斯賓諾莎看來，人性的一條普遍規律是：“凡人或是出于害怕更大的禍害，人也不會忍受禍患，除非是為了避免更大的禍患，或獲得更大的好處。”[10](p214)也就是說人都會“兩利相權取其大，兩害相權取其輕”，[11](p170)“所以個人（就受無情左右而言）凡認為于其自身有用的，無論其為理智所指導，或為情欲所驅使，他有絕大之權盡其可能以求之，以為己用，或用武力，或用狡黠，或用吁求，或用其他方法。因此之故，凡阻礙達到其目的者，他都可以視之為他的敵人”。[10](p213)

對于人性善惡的問題的爭論已經持續了數千年，至今難分勝負。盡管把人性定義為善或惡在理論上都有失偏頗，但在實踐中可以演繹出不同的結果。因為國家職能的行使是通過對公共權力的橫向和縱向的配置而分解到不同職位的國家公職人員身上，但是“政治國家與市民社會的雙重領域，其實也就賦予了國家公職人員的雙重身份和角色：既是國家公共行政權力的執掌者，又是有著自己的‘小算盤’的個人”。[12](p22-26)人性惡論的意義在于它直面人性中自私自利的一方面，承認每個人自身的特殊利益訴求，并認為當缺少有效的監督與績效評估時，就會利用法律、政策的空白來滿足自己對利益的追逐，甚至會不惜犧牲集體、社會、他人的利益為代價來滿足個人的一己私利。當前各國行政權力膨脹、公共費用支出劇增、辦事效率低下，缺乏對社會需求的有效回應、官僚主義盛行等等又為這一理論提供了強有力的佐證。因此“惡人行政”理念盡管聽起來令人不舒服，但是在理性立場會“促使社會建立起一套嚴密的權力監督制約機制，保證權力的公共性，這種權力的公共性不以人立，不以人廢”，[13]由此，筆者認為人性自私論也應為西方政府績效評估的確立與運行提供理論支撐。

結語

縱觀歐美各國的歷史進程不難發現其內在的邏輯：先由思想啟蒙，進而政治改革。歐洲社會自14世紀-15世紀文藝復興到17世紀-18世紀的啟蒙運動，是資產階級政治文化的政治社會化過程，綿延達數百年之久，伏爾泰、盧梭、孟德斯鳩、洛克、杰斐遜等一大批思想巨擎對封建專制主義文化進行了入木三分的批判，對自由、民主、平等、法治、分權制衡等學說進行了廣泛的宣傳，奠定了堅實的思想基礎和文化支柱。因此，作為西方政治體制的重要組成部分，政府績效評估體制的建立和健全是水到渠成的歷史必然。

我國是跨越了獨立發展的資本主義階段而直接進入社會主義的，這具有其歷史必然性，但同時我們也必須清醒認識到，一個傳統的政權是可以而且應該徹底砸爛的，但一種思想文化傳統卻是永遠不可能徹底砸爛的。幾千年的封建社會使得君權神授、專制主義、權力本位觀念深入人心，盡管倡導民主、科學的新文化運動曾起到激濁揚清之功效，但由于其時間短暫，范圍狹小，使其在龐大的封建文化面前顯得力不從心，沒有從根本上清除封建主義的余垢。于是乎，當我們大步跨進社會主義大門時，不僅腳踏的是一片落后的自然經濟，而且四周環繞著的，也仍然是濃厚的封建主義的文化氛圍。[14](p78-81)新中國成立后，我們黨曾經為發展社會主義民主政治做出不懈的努力，但由于對社會主義本質認識的偏差，使得“民主、法治、權力制約等體現人類文明發展成果的重要思想內容都被當作資產階級的毒草加以簡單否定，在相當大的程度上和范圍內導致封建專制主義遺毒的泛濫”。[15](p26-31)甚至直到今天，封建專制主義的影響仍未除盡，官本位思想在社會上還很有市場。因此，在我國要想使得政府績效評估順利進行下去，并且取得理想的效果，政府公職人員和社會公眾就必須來一次“思想革命”：作為政府及其公職人員，應該摒棄傳統文化中的糟粕，樹立民主行政、依法行政和服務意識，自覺接受社會公眾的監督與評價；作為社會公眾應該努力學習現代民主法律知識，消除對權力的盲目崇拜與畏懼，并積極參加政治實踐，在實踐中提高政治參與的能力。

[1]列奧·施特勞斯，約瑟夫·克羅波西.政治哲學史（上）[M].石家莊:河北人民出版社,1993.

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[3]洛克.政府論[M].北京:商務印書館,1980.

[4]盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館,1980.

[5]徐大同.西方政治思想史[M].天津:天津人民出版社, 1985.

[6]漢默頓.偉大的思想[M].貴陽:貴州人民出版社,2004.

[7]潘恩.潘恩選集[M].北京:商務印書館,1981.

[8]伍俊斌,閆東,曾林.人性假設與政府建構——中西政府建構傳統的人性從礎之比較研究[J].福建.論壇人文社會科學版,2006,（9）.

[9]馬基雅維利.君主論[M].北京:商務印書館，1985.

[10]斯賓諾莎.神學政治論[M].北京:商務印書館，1963.

[11]斯賓諾莎.倫理學[M].北京:商務印書館，1963.

[12]張富.論公共行政權力的屬性、異化及其超越[J].四川大學學報，2007，（1）.

[13]高兆明.政治視域中的行政[N].光明日報,2007-04-03（11）.

[14]金太軍.近代中國傳統政治文化變革的反思[J].江漢論壇,2000,（1）.

[15]蔡林慧.現代西方國家監督政府體制所蘊含的理念及其啟示[J].南京師大學報，2005，（6）.

責任編輯申華

D035

：A

：1003-8477（2013）07-0046-04

謝吉晨（1977—），男，南京曉莊學院經濟與管理學院講師，南京師范大學公共管理學院博士研究生。

江蘇省高校哲學社會科學基金指導項目（2013SJD810007）；南京曉莊學院項目“利益表達視域中的群體性事件研究”（2012NXY21）的階段性成果。