非營利組織在社區服務中的作用及發展策略

陳雅麗

（廣東省委黨校行政學教研部，廣東廣州 510053）

社會建設研究

非營利組織在社區服務中的作用及發展策略

陳雅麗

（廣東省委黨校行政學教研部，廣東廣州 510053）

非營利組織在社區服務發展中具有獨特地位。現階段對于社區服務發展產生關鍵影響的非營利組織有權威型、公益型、文化休閑型、支援型等幾種類型。非營利組織參與社區服務仍面臨著外部環境和自身建設等多方面的困難，應優化制度環境、建立有效的評估和監督機制、提高公眾的認知度和信任度、規范非營利組織內部治理、提升非營利組織的專業素質和服務能力。

非營利組織；社區服務；社會福利

隨著社會管理創新的推進，中國非營利組織開始步入全面突破的發展新階段。社區是社會管理的基本單元，社區服務類的非營利組織近年來受益于政府的重點扶持和培育，已經成為中國數量最為龐大的非營利組織類型。[1](p47)作為社區服務的重要參與主體，非營利組織在滿足社區居民的服務需求、推動公民參與和社區自治、促進社區和諧等方面都發揮了至關重要的作用。

一、非營利組織在社區服務中的作用

在社會學、政治學、管理學等研究領域中，非營利組織是使用最頻繁的概念之一，然而，由于非營利組織并非是一個具有明確內涵和外延的術語，學者們的理解和詮釋不盡相同，各種定義層出不窮。盡管眾多定義所強調的角度各有側重，其基本含義和指向卻是大同小異的，均是指政府機構和企業組織之外的各種社會組織。

無論在西方發達國家還是在一些發展中國家，非營利組織對于社會福利服務的參與都受到政府的倡導和支持。社區是社會福利服務的承接平臺，社會整體福利服務的發展，離不開社區服務的完善和進步。社區服務，是指在社區內為滿足人們的物質文化生活需要所提供的各類社會服務。從國際經驗來看，一個國家或地區社區服務的供給效果與水平，與非營利組織的發展程度密切相關。在社區服務供給方面，非營利組織與政府的目標是一致的，相對而言，非營利組織因其自身特質而具有一些特殊優勢，使其對社區服務發展可以起到巨大的推動作用。

其一，促進社區服務相關規范的完善。

完善的規范是社區服務目標得以實現的保證。非營利組織是各種規范產生的重要領域，參與社區服務的各類非營利組織，常常為了解決共同面臨的問題而自發討論、設計一些正式或非正式的規范和制度。由于這些規范和制度是在非營利組織充分反映各方意見和訴求的基礎上，通過平等交流、民主合作而制定出來的，因此更具合理性，也更容易被接受和執行。

其二，推動社區服務的居民參與。

社區是一個可產生自組織機制的區域社會，非營利組織在促進社區自治和居民參與方面的作用不可低估。對于相對分散與疏離的社區居民來說，非營利組織為其參與社區服務提供了組織化的渠道，促進了居民之間的溝通和交往，從而有助于增強社區凝聚力。這種參與不僅是分享權利的過程，而且是承擔義務的過程。通過非營利組織的廣泛動員，居民參與到社區服務的發展中，既能體現社區居民的自我服務和守望相助，也有助于培養社區居民的公共精神。

其三，彌補政府投入社區服務資源的不足。

非營利組織在資源動員方面的功能十分突出。首先，在資金方面，非營利組織具有多元化的募款途徑，可以通過各種方式向社會籌集資金參與社區服務發展，用以填補政府投入社區服務的資金不足。其次，在人力資源方面，非營利組織以其志愿性和公益性吸引了為數眾多的社區志愿者，在扶貧濟困、助老助殘等社區福利服務中發揮了顯著作用。再次，在物質資源方面，非營利組織還具有發掘和整合社區資源的優勢，將社區中分散閑置的服務設施、場地等統籌使用，增加資源運用的透明度和科學性，豐富社區服務的物質資源。

其四，拓展社區服務的內容和形式。

現代社區的異質性越來越強，人們的興趣、價值觀念、生活方式都高度多樣化。政府機構所提供的社會福利服務具有普適性的特點，難以滿足社區居民多層次、多類型的服務需求。而非營利組織由各種不同取向、不同動機、不同領域的人群發起組成，其組織形態更靈活，應變力更強。相對于政府機構而言，非營利組織更容易接近社區居民，能更快速、靈敏地回應居民需求，為居民提供多元化的社區服務。同時，非營利組織有服務大眾的公益使命感，能專注于政府無暇顧及的方面并且表現突出，尤其是在面對社區中的社會弱勢群體、邊緣性群體開展服務時，往往更加人性化。

二、當前我國非營利組織在社區服務中的參與現狀

隨著我國非營利組織的迅速發展，參與社區服務的非營利組織數量和類型日益增多。概括而言，現階段對于社區服務發展產生關鍵影響的非營利組織有以下幾種類型：

（一）權威型組織。

社區內的權威型非營利組織包括社區居委會、業主委員會、社區居民代表大會、社區議事會等，這些組織是代表居民自主管理社區公共事務的自治組織，其在社區服務中的參與主要體現為對于各項服務的規劃、協調和監督。從社區服務整體規劃的制定、社區服務項目的設置、福利機構的選擇，到社區內各單位、組織和居民服務資源的協調和整合，以及社區服務項目的評議等，社區自治組織均承擔著重要職能。其中，參與程度最高的自治組織是社區居委會，其開展的社區服務項目涵蓋了社區居家養老、青少年思想道德教育、再就業服務、糾紛調解、衛生保健服務、文化休閑服務、治安維護等諸多方面。社區居委會不僅是社區服務項目的管理者和運作者，而且在社區中起著“橋梁”和“紐帶”作用，通過運用其溝通協調能力將原本獨立松散的各類組織凝聚起來，從而形成了社區服務參與較為有序的格局。

（二）公益型組織。

近年來，許多地方積極推進公益型非營利組織參與社區服務，社區中出現了社會工作服務站、慈善超市、愛心救助中心、殘疾人康復站等組織。在助老、助殘、社區救助、扶貧、就業、青少年事務等多個領域，非營利組織已被納入政府主導下的管理體制和工作機制，并通過購買服務、資金補貼、建設孵化培育基地、設立發展基金等措施予以鼓勵。政府對于公益型非營利組織的扶持，既擴展了非營利組織成長的社會空間，也促進了社區公益服務的發展。在公益型非營利組織中，社區志愿者組織最普及、覆蓋面最廣。據統計，目前我國社區志愿者組織已有28.9萬個，注冊的社區志愿者達到3100萬人。[2]這些志愿者組織為社區居民提供經常性、無償性的公益性服務，在社區中宣揚了友愛互助、關懷他人的價值理念，對于營造良好的社區氛圍起到了積極作用。

（三）文化休閑型組織。

文化休閑型組織是由社區居民基于文化生活需要和興趣愛好而形成的，如秧歌隊、腰鼓隊、太極拳隊、合唱隊、攝影協會、書法協會、羽毛球協會、足球協會、車友會、戲曲票友社等。這些組織的成員往往年齡相近、興趣相投，居民加入和退出完全自愿，組織對于成員并沒有約束力，但這并不妨礙其成員開展和參與活動的積極性。近年來社區文化休閑型組織的數量逐年上升，規模不斷擴大。不同類別的文化休閑組織各有其相對獨立的活動空間，在社區中和諧共存、相得益彰，不僅滿足了社區居民的精神文化需求，同時也以不同的形式推動了社區服務的發展。

（四）支援型組織。

支援型非營利組織的主要任務是向社區中的特定群體提供服務和資源，以改善其生活狀況，如社區老年協會、婦女之家、社區殘疾人協會、外來務工者協會等。這類組織是具有共同利益的人們所組成的團體，可以幫助在社會博弈中處于弱勢地位的成員進行利益表達，增強其維護自身合法權益的力量。在我國城市社區中，支援型組織通常由政府發起成立，因此這類組織雖然屬于非營利組織的范疇，但在組織行為方式上卻具有“半官半民”的特點，與政府的聯系較為緊密。一方面，支援型組織將政府的政策意圖傳達給成員；另一方面，也將成員的訴求、建議集中向政府轉達，并利用法律、法規、政策協助成員維護權益。在利益表達和協調的過程中，支援型組織溝通了政府與社區居民的關系，促進了社區的和諧穩定。

三、非營利組織參與社區服務存在的主要問題

（一）外部環境制約。

1.非營利組織參與社區服務的相關法規不健全，政策執行不到位。

非營利組織對社區服務的參與，目前仍然缺乏健全的法規制度。我國涉及非營利組織的重要法規，有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，以及民政部頒布的《民辦非企業單位登記暫行辦法》等，各級民政部門近幾年也陸續出臺了一些規范性文件。但這些制度設置大多屬于行政立法或部門規章，制約力不強，而且部分法規因缺乏后續的實施細則而難以落實。另外，一些促進非營利組織參與社區服務的優惠政策分散在各種法律法規和政策文件之中，由于法律位階不高、政策相互沖突、部門文件互不銜接等原因，許多優惠政策往往在實踐中未能得到嚴格執行，這不僅不利于培育和發展非營利組織，也極大地限制了社區服務的發展。

2.非營利組織承接社區服務的評估和監督機制不完善。

作為基層社會管理創新的有益探索，政府向非營利組織購買社區服務已經在很多領域開始實踐，整體而言，當前仍處于啟動階段，普遍存在評估和監督缺失的問題。政府在向非營利組織購買社區服務項目時，缺乏明確的標準，對非營利組織的誠信評估、能力評估、戰略評估、績效評估等評估機制欠缺。有些地方政府雖然制定了評估辦法，但因缺少向非營利組織購買社區服務的相關知識和經驗，其制定的評估辦法缺乏科學性。同時，非營利組織承接社區服務項目過程中監管不足。一方面，非營利組織的快速增長使政府部門的監管工作非常繁重，導致無力監管的情況時有發生；另一方面，媒體、公眾、第三方評估機構等對于非營利組織的社會監督薄弱。

3.非營利組織開展社區服務的社會認同度不高。

公眾的支持和參與對于非營利組織開展社區服務不可或缺。但是，我國非營利組織的社會認同度和參與度不高，與社區服務發展的要求不相適應。這首先源于非營利組織在中國的發展缺少來自文化方面的深厚積淀，包括普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等。[3](p276)其次，受計劃經濟時代傳統觀念的影響，中國公眾對非營利組織通常持有懷疑、擔憂等態度，使其在開展社區服務過程中經常遭遇誤解甚至抵觸。再次，非營利組織的價值尚未被充分認可。相當一部分非營利組織還沒有真正發揮出應有的優勢，使得公眾對其作用了解甚少，因此很難對非營利組織及其開展的社區服務產生信任感和參與動力。

（二）內部治理困境。

1.非營利組織內部治理機制不夠完善，組織管理不規范。

總體來看，非營利組織的內部治理狀況并不理想，這嚴重影響了其對社區服務的有效參與。我國大多數非營利組織歷史較短，規模較小，內部尚未形成良好的治理結構，組織的內部決策機制、內部執行機制、內部監督機制均未健全，在項目運營、財務管理、人員任免等方面，還存在不規范、不透明、不民主的現象。有的非營利組織在政府主導下產生，依靠行政資源維持運營，自身的決策和監督機制形同虛設，社區服務項目缺乏新意，忽視服務效果；有的非營利組織由社區居民自發組成，沒有建立規范的內部規章制度，組織處于松散無力的狀態，難以保證社區服務活動的可持續性；甚至部分非營利組織違背非營利理念，假借公益名義謀取私利，在運作中出現了嚴重的目標錯位，對社區服務產生了負面影響。

2.非營利組織缺少專業人才，社區服務能力不足。

高素質專業人才的匱乏是非營利組織普遍面臨的困境。就參與社區服務的非營利組織而言，其整體專業化水平仍較低。一些非營利組織專職人員數量較少，且缺少社會工作、社會學、心理學等學科的人才，不具備專業性的社區服務工作知識和技能；部分非營利組織的負責人由離退休人員兼任，由于缺乏專業素質、身體狀況不佳等原因，使得組織的活力不足、發展受限；另有一些非營利組織全憑志愿者的奉獻精神開展社區服務活動，但因志愿者未經相關的培訓和訓練而欠缺社區服務所需要的理念和方法。人才短缺導致非營利組織提供專業性社區服務的能力不足，尤其是在單親家庭輔導、問題青少年幫教、弱智兒童輔導、殘疾人康復服務等方面，并不能達到公眾的預期，這在很大程度上妨礙了社區服務向高水平發展。

四、建議與思考

（一）優化非營利組織參與社區服務的制度環境。

充分發揮非營利組織在社區服務發展中的作用，需要加快制度建設的步伐。各級政府部門應根據本地社區服務的實際情況，制定或修訂各種相關的政策法規及實施細則，增強政策法規的可操作性，為非營利組織參與社區服務提供更好的制度平臺。同時，要通過相應的法規制度建設明確社區服務的重要地位，加大社區服務相關政策規定的執行力度，使有利于非營利組織參與社區服務的各項政策法規得到落實。政府應完善非營利組織的專項法規體系，進而逐步引導和推動非營利組織積極參與社區服務，以良好的制度條件促進非營利組織健康發展，同時為其參與社區服務提供更加有力的法規政策支持。

（二）建立有效的評估和監督機制。

非營利組織缺少市場競爭機制，客觀上容易出現效率低下問題，因此需要健全評估和監督機制。政府在向非營利組織購買社區服務項目的過程中，應建立科學的項目評估標準和評估方法，對非營利組織進行包括項目執行、財務會計、組織管理和綜合能力等在內的各種評估。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門、服務對象的評價，而且要引入第三方評估機構，同時，完善非營利組織的信息披露制度，將其承接社區服務項目的相關情況公之于眾，接受社會和輿論監督，從而形成對非營利組織開展科學評估和信息公示的機制。通過嚴格的評估和監督，實現優勝劣汰，改善非營利組織的社區服務質量，提高效率。

（三）提高公眾的認知度和信任度。

非營利組織在社區服務領域的長期健康發展，有賴于公眾對非營利組織的認知、理解和信任，提高非營利組織的社會知曉度和認同度非常重要。首先，應大力培育公益文化，在全社會倡導公益價值觀，為非營利組織的發展創造優良的人文社會環境。其次，非營利組織應通過各種途徑廣泛宣傳，使公眾充分認識到其在社區服務中的職能和作用，以獲得公眾尤其是社區居民的認可和支持，喚起公眾的參與意識。再次，非營利組織要加強自身建設，重點是要增強對于社會需求反映的敏感性，積極主動地捕捉居民多樣化的社區服務需求，并迅速有效地開展服務，同時提升社區服務水平，真正展現非營利組織的社會價值，提高社會公信力。

（四）規范非營利組織的內部治理。

非營利組織規范發展的基礎在于權責明晰的治理結構，只有從內部完善約束機制，才能確保其開展的社區服務良性運作。非營利組織應健全以章程為核心的各項內部管理制度，包括財務制度、人事制度等。根據不同類型非營利組織的實際情況，完善治理機構，充分發揮理事會、會員大會等機構的監督作用，實現組織內部的分權與制衡，增加社區服務運作的透明度。加強非營利組織自律管理，落實民主選舉、民主決策、民主管理的機制，以民主的方式強化非營利組織的自我約束，防止其在開展社區服務過程中出現違法違規行為。

（五）提升非營利組織的專業素質和服務能力。

隨著非營利組織對社區服務的參與程度不斷提高，其對于專業人才的需求日益迫切。一方面，應更加重視專業人才的引進和培養。要通過健全職稱、工資、福利、社會保障等方面管理制度，吸納優秀人才加入非營利組織；同時要加大現有從業人員的教育培訓力度，培養更多掌握社區服務理論知識、工作方法和專業技巧的專職人員，提高非營利組織承接社區服務項目的專業能力。另一方面，針對非營利組織中的志愿者，應建立專業人才與志愿者的聯動機制，由專業人才指導和培訓志愿者，使社區志愿服務達到應有的水平，逐漸形成雙方優勢互補、緊密協作、相互支持的格局。

[1]黃曉勇．中國民間組織報告（2011—2012）[M]．北京：社會科學文獻出版社，2012．

[2]衛敏麗．全國社區志愿者組織已達28.9萬個[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2012-05/09/c_111916323. htm，2012-05-09．

[3]王名，賈西津．中國非營利組織：定義、發展與政策建議[A]．范麗珠．全球化下的社會變遷與非政府組織[C]．上海：上海人民出版社，2003．

責任編輯張曉予

C916

：A

：1003-8477（2013）07-0050-03

陳雅麗（1977—），女，社會學博士，廣東省委黨校行政學教研部副教授。