農村新社區建設是事關城鄉一體化發展的重大戰略問題
——鄂州、襄陽、黃岡、仙桃四市調研報告

周元武，廖長林，熊桉，付宏，李博

（湖北經濟學院新農村發展研究院，湖北武漢 430205）

中部崛起與湖北發展

農村新社區建設是事關城鄉一體化發展的重大戰略問題
——鄂州、襄陽、黃岡、仙桃四市調研報告

周元武，廖長林，熊桉，付宏，李博

（湖北經濟學院新農村發展研究院，湖北武漢 430205）

湖北省鄂州、襄陽、黃岡、仙桃四市農村新社區建設力度大、勢頭猛，但總體仍處于起步階段；四市農村新社區建設總體健康發展，沒有出現偏差。未來湖北省推進農村新社區建設主要需要研究解決規劃、與工業化、城鎮化、農業現代化協調發展以及公共服務體系建設、涉農資金整合等六個問題。

農村新社區；城鄉一體化

2013年3-5月，湖北經濟學院新農村發展研究院組成調研組，就鄂州、襄陽、黃岡、仙桃四市30個農村新社區建設工作進行了專題調研。每到一地，調研組看社區建設狀況、訪農戶滿意度，并與縣市區分管領導、相關部門負責人、鄉鎮及村干部進行座談和深入研討。調研組結合對四市的看、訪、談情況，形成了以“兩個基本判斷、兩個重要觀點、六個需要研究解決的問題”為主要內容的調研報告。

一、兩個基本判斷

農村新社區是引入城市社區建設管理的理念，將若干個行政村或自然村進行整合，統一規劃建設具有完善的基礎設施、健全的公共服務、有效的組織管理和較強的產業就業支撐的農村新型社區。

（一）四市農村新社區建設力度大、勢頭猛，但總體仍處于起步階段。

湖北省委2008年1號文件將鄂州列為全省城鄉一體化試點城市。同年7月，省委省政府印發了《仙洪新農村建設試驗區總體規劃實施綱要》。湖北省委2013年1號文件又進一步提出了深化新農村建設試驗示范的要求。今年3月，省委副書記張昌爾、副省長郭有明率團考察了河南農村新型社區的建設。我省四市認真貫徹省委省政府精神，將農村新社區建設納入本地工作重點，掀起了建設農村新社區的熱潮。四市在實踐中將農村新社區建設作為推進城鄉一體化發展的重要平臺，探索形成了多村集并擴建、“遷村騰地”新建、環境整治改建三種社區建設模式。鄂州市堅持“全域鄂州”的規劃理念，將全市320個行政村(含3000多個自然村灣)規劃集并為106個新社區。目前已建成和正在建設的新社區達63個，占規劃的59%。襄陽市利用城鄉建設土地“雙掛鉤”政策，在襄城區尹集鄉、襄州區雙溝鎮等9個鄉鎮整體推進農村新社區建設試點。黃岡市著力打造全長26公里的黃上公路（黃州三臺河大橋至團風縣上巴河）沿線55個城郊村和工業園區周邊村的新社區建設，目前公路沿線已建成路口村徽式仿古住宅一條街等34個新社區。仙桃市發揮村級集體經濟作用，以農村社區股份合作為思路進行村莊環境整治改擴建，首批啟動了18個農村社區建設，建成農村公寓5000多套。從總體狀況來看，目前四市農村新社區建設仍處于試點階段，處于全省領先地位、進展速度最快的鄂州（全市人口107萬，其中農村戶籍人口68.48萬）共有15.2萬農戶，目前已有3.9萬戶（17.8萬人）入住新社區，農戶入住社區比例達25.7%。除鄂州市外，其余三市新社區建設總體規劃尚未出臺。

（二）四市農村新社區建設總體健康發展，沒有出現偏差。

今年4月，中央電視臺焦點訪談欄目以“上樓的代價”為題，曝光了山東單縣牛羊樓村強拆村民房屋的典型案例。這反映了少數地方為片面追求增加城鎮建設用地指標，違背農民意愿，在水電設施尚未安裝到位，農民生產生活不便利的情況下，強拆農民住房，侵害農民權益的行為。值得欣喜的是，課題組調研時所到之處均沒有出現山東單縣類似的問題。從入戶調查情況來看，農民對新社區建設總體是滿意的。從各地反映情況來看，鄂州市社區建設五年來，沒有出現過農民因社區建設上訪，其余三市上訪的案例也不多。我省四市農村新社區建設之所以沒有出現山東單縣類似問題，有三點做法值得肯定：一是指導思想上，各地認真貫徹中央“以工補農、以城促鄉”精神，落實了對農村、農業、農民“多予、少取、放活”的政策。二是資金投入上，各地普遍提高了農民在土地出讓金收益中的分配比例，加大了財政資金對農村基礎設施和公共服務的投入。例如，鄂州市納入規劃區的土地出讓金收益為50萬元/畝，補償給遷村騰地農民的標準為16萬元/畝，收益占比為32%。三是工作方式上，各地社區建設中切實維護了農民的知情權、參與權和決策權，尊重了群眾意愿，以農民滿意作為判斷社區健康發展的最終標準。

二、兩個重要觀點

（一）農村新社區建設是關系到城鄉一體化發展的重大戰略問題。

1.農村新社區建設為城鄉稀缺生產要素良性互換提供了平臺。

對以遷村騰地為主要方式開展的新社區建設，理論界和實踐界都有擔憂，即“土地增減掛鉤有可能造成對農村資源的又一次抽取。”[1](p29)通過調研，我們認為實際情況并非如此，所有開展新村建設的村都通過民主投票，經2/3多數村民的同意才制定新社區建設方案。實際上，通過農村新社區的建設，農村和城市實現了各自稀缺要素的良性互換，工業反哺農業，城市帶動鄉村有了市場機制平臺。一是農村新社區建設為城市和非農產業發展“騰出”了土地和勞動力資源要素。通過讓村民集中居住，農村騰出了土地或土地指標，集約出了大量非農就業勞動力人口，為城市和非農產業發展提供了土地和勞動力資源。例如黃岡市團風縣白鶴林村已為未來團風縣城的城市擴張建設準備了約700畝的用地；襄陽市尹集鄉通過新社區建設能為未來襄陽主城區建設集約5000畝建設用地，為產業項目就地提供勞動力9430人，將占尹集三大產業建成后預期常年勞務總需求的33%；鄂州市已通過新社區建設培訓轉移農村勞動力5.3萬人。二是城市擴張和非農產業發展增加了農村土地收益，促進了非農就業。例如，鄂州對“遷村騰地”的每畝土地給予16萬元補貼；襄陽對襄州區每畝土地給予8萬元、市區其他城區每畝10萬元補貼；在農民增收方面，襄陽尹集鄉探索農民“五金”增收模式，以人均年收入來計，全員就業拿“薪金”約16800元，土地流轉得“租金”約1300元，股份合作分“股金”約200元，自主創業掙“現金”約1800元，農民房產“租金”約1400元，預計到2015年全鄉人均收入可達21500元；仙桃市彭場鎮的新社區居民都已就地進廠務工，而且仙桃市工人需求缺口仍很大，該市正在全市范圍內實施外出務工人員勸留工程。

2.農村新社區建設相當一部分本身是城鎮化進程的有機組成部分。

有學者認為農村新社區建設就是城鎮化的一部分，例如厲以寧就提出“中國城鎮化分三部分：老城區+新城區+農村新社區”。[2]一些省份（如河南）也將農村新社區建設作為城鎮化的一個組成部分。我們認為，農村新社區建設一部分屬于城鎮化進程，即已經進入城市建成區或工業園區或者屬于城區規劃范圍內的新社區建設；另一部分還是屬于新農村建設中的新村莊建設。在我們調研的30個農村新社區中，約18%屬于新城區或工業園區。其共同特點是地理位置上靠近老中心城區，非農產業項目能夠支撐農民離開土地后的就業吸納，例如仙桃的劉口社區、鄂州的池湖社區、襄陽的魏莊社區等。處于工業園區的新社區，如黃岡九棵松是農村發展非農產業的典型。二是進入城區規劃范圍內的新社區是城鎮未來的一部分。這些社區的比重大約為24%，其共同特點是地理位置在城區周邊，在城市規劃區紅線范圍內，處在城市擴張的進程中，非農產業正在形成過程中，新社區建設也在進行中，例如黃岡的白鶴林村、仙桃的中嶺社區、鄂州的峒山社區、襄陽尹集鎮的白云人家社區等。三是農村地區新村莊建設的新社區。這部分新社區建設實質上是新農村建設中的新村莊建設。此類農村新社區的建設利用城鄉建設用地“增減掛鉤”和“低丘緩坡地和未利用地綜合開發”政策，通過“遷村騰地”騰出了城市用地指標，為城鎮化提供了發展空間，同時極大改善了農民居住條件和農村公共服務水平，這些社區的比重接近60%。其共同特點是地理位置遠離城鎮，主導產業是農業，主導就業也為農業，例如黃岡的李山、仙桃的文廟、鄂州的東港社區、襄陽的陳灣陶崗社區等。

3.農村新社區建設促進了傳統農業向現代農業的轉變。

農村新社區建設對傳統農業生產方式是一次徹底顛覆，為傳統農業向現代農業轉變提出了強烈的內在需求。各地在新社區建設尤其是農村地區新社區建設中高度重視與農業現代化建設的相互配套，實現兩者的互相促進。例如，襄陽襄州農業綜合示范區與農村新社區建設相配套，預計將集中流轉38.3平方公里耕地建成糧食高產片區，建成15.5平方公里都市農業片區。其中，糧食高產片區目前已經完成4.5萬畝土地整理項目，以“農業工業化、農業機械化、農業科技信息化、農業生態化、基礎設施工程化”為標準的現代農業初具雛形。仙桃彭場的湖北農鑫生態農業科技發展專業合作社生產的藕帶主要銷往仙桃、武漢、廣州、長沙、上海等城市，目前已擁有“蘆林湖”牌商標，2011年年產值達到1.28億元。黃岡麻城宋埠鎮彭店村的反季節大棚蔬菜種植總面積達1686畝，年產“春提早”、“秋延后”辣椒、番茄、黃瓜等反季節無公害蔬菜2.03萬噸，產值達3200萬元，全村90%的農民種植大棚蔬菜，90%的耕地用來發展大棚蔬菜，90%的收入來源于蔬菜產業，2012年該村的人均純收入為8250元，是五年前的5.8倍。

4.農村新社區建設改善了農村基礎設施，提高了農村基本公共服務水平。

一是新社區建設為集約化、高水準的基礎設施建設提供了依托。原來由于農民居住較散，水、電、路、氣等公共基礎設施的建設和普及成本大，質量低。此次新社區建設，農村公共基礎設施質量和覆蓋面有了顯著進步，“五通”（通水、通電、通路、通有線電視、通通訊網絡）、“五化”（道路硬化、路燈亮化、社區綠化、環境美化、污水垃圾無害化）在試點地區逐步實現。例如，鄂州市已經在部分靠近中心城區的新社區中實現了公共基礎設施均等化，清潔鄉村工程正在成為全國學習的榜樣，每個村都有保潔員，平均投入10萬/年，梁子湖區實現了垃圾壓縮后集中運送到黃石華新水泥廠進行焚燒；仙桃陳場鎮中心水廠的集中式飲用水源地保護工程實現了本鎮多數村的廢水處理凈化；黃岡吳益山村的村級污水處理站使生活污水在排放前就能初步凈化處理等。二是新社區建設為農村公共服務的廣覆蓋提供了依托。農村公共服務也因農民的集中居住而得以普及和延伸。例如鄂州每個社區的綜合服務中心一般按“1+8”模式設置公共服務設施，即社區黨（委）支部、村委會辦公場所和便民中心、綜治維穩中心、文體活動中心、勞動就業培訓中心、衛生服務中心、計劃生育服務中心、農村黨員群眾電教中心、農家超市等。

（二）農村新社區建設是一項需與工業化、城鎮化和農業現代化同步推進的長期工程。

根據陳佳貴，黃群慧對我國工業現代化水平進行的總體評價，大約在2020年前后，我國將完成工業現代化進程的60%，而在2040年前后，我國將實現工業現代化。[3](p10)綜合目前有關我國城鎮化進程的研究結果，我們認為：中國的城鎮化進程至少還要經歷20年左右的快速發展時期，到2030年城鎮化進程仍然不會停止，速度可能會逐步放緩。而農業現代化必須以工業化和城鎮化為基礎，因此同樣需要一個比較漫長的過程。農村新社區建設的進程控制也應與“三化”相協調，是一項長期工程。

三、推進農村新社區建設需要研究解決六個問題

（一）規劃問題。

在此次推進的農村新社區建設過程中，絕大多數觀點都認為科學規劃具有基礎性和戰略性意義，要將“一代人建三次房”改變為“三代人建一次房”。調研所到各市、縣、鄉鎮、村領導都將此次新社區建設的可持續性放在重要位置，高度重視規劃的科學性和前瞻性，“不在沒有規劃的地方建房子，不建設沒有規劃的房子”已經成為共識。例如，鄂州于2009年就制定了全域規劃，目前的建設嚴格按照規劃進行，城鄉一體發展態勢良好；襄陽高度重視規劃的制定，聘請世界知名專業公司進行高水準設計，并在全市公開展覽本市未來的發展規劃，對政府部門工作人員從上至下進行培訓，扎實按照所制定的規劃逐步、逐地、漸進推進。我們認為規劃應當是一個重大問題，但目前并非所有地區都有農村新社區建設的中長期規劃，建議省里高度重視農村新社區建設的規劃問題。

第一，一定要制定規劃，克服隨意性。此次農村新社區建設絕不能重蹈以前農村建房的覆轍，即不講規劃沿路建房，最終導致農民生活不方便，房屋命短且面貌不好看，房屋價值也不高。我們建議各地在進行農村新社區建設之前，一定要規劃先行，合理選址，克服隨意性和盲目性，強化規劃的剛性約束，不得在社區規劃范圍外翻蓋新房，禁止擅自變更規劃或者不按規劃建房。

第二，以縣市區為規劃制定主體，省、市、州加強指導。農村社區的形成經過了時間的積淀，其空間結構與形態有內在的組織規律，需要結合鄉村地域文化特色來制定規劃，合理選址，因地制宜。基于這一點，我們認為，縣市區是最了解本地農村社區風俗、特色的政府層次，他們作為主體制定農村新社區規劃能夠最大限度地符合本地的特征和發展需求。但是，縣市區也存在理念、技術、專業人員等多方面的限制，因此，我們建議，省市州作為上級部門，應當加大對縣市區新社區規劃的指導力度，保證規劃既符合當地特色，又具有科學性和可持續性。

第三，規劃應具有全域、全功能性。新社區規劃要考慮居住條件、產業發展、基礎設施、社會服務等多方面的功能設計，并以全域規劃的理念，把城市和農村作為整體統籌考慮，按照生產空間、生活空間、生態空間分別明確區域功能，因地制宜，分類指導，保證新社區規劃的因地制宜性和科學性。襄陽“產業襄陽、都市襄陽、文化襄陽、綠色襄陽”四合一的規劃，鄂州全域規劃值得我省其他地區借鑒，兩市規劃的共同特點就是全域性、全功能性。

第四，合理規劃戶型，保證房屋施工質量。目前農村新社區建設中房屋建設主要有農民自建、農民合建和委托建設三種方式，戶型結構基本上以兩至三層的小別墅為主，占地面積約為100平方米左右，套內面積約為200平方米左右，建筑結構既有磚混結構，也有框架結構。我們認為，新社區的房屋建設需要考慮到未來農村人口結構和家庭結構的變化，未來農村家庭將逐漸由幾代同堂轉變為3至4口人的小家庭結構，因此，在考慮戶型的時候需要結合家庭人口結構的變化趨勢，不盲目建大房子，要建適合居住、方便使用的房子，提高房屋使用效率；在外立面風格相對統一的要求下，加大室內設計的投入，增加房屋內外美觀的協調度；對建房方進行資質要求，保證房屋建設質量。

（二）與工業化協調發展的問題。

農村新社區建設是“政府主導、農民主體、社會參與”的長期工程，具有城鄉統籌聯動特征，新社區建設與工業化之間不存在矛盾，兩者的協調發展需把握如下幾點：

第一，工業化發展對農村土地的需求是客觀存在的，官員大可不必“遮遮掩掩”。例如襄陽市目前主城區面積約為100平方公里，中期（2015）規劃為200平方公里，遠期（2030年）為300平方公里，這之間存在著100—200平方公里的土地缺口；鄂州2011年城區面積55.8平方公里，2020年主城區到70平方公里，這之間也存在著14.2平方公里的土地缺口。這么大的土地缺口從哪兒來？只能從還沒有進入城市建設用地的農村土地而來。只要擴大城市建設用地切實做到以城帶鄉，農用地變為建設工業項目做到以工哺農，促進三農發展，同時遵守國家土地管理法律，就是符合科學發展的好事，大可不必“遮遮掩掩”。

第二，新社區建設需要緊繃農業基礎地位之弦，死守18億畝耕地紅線。為了保證糧食等重要農產品的長期有效供給，我國必須長期堅持保護基本農田國策。但在工業化、城鎮化進程中，保護基本農田、堅守18億畝耕地紅線只能是動態的。因此，切不可在新社區建設中，利用“遷村騰地”，“低丘緩坡地改造”等政策，出現以次充好，以劣換優，只遷村不騰地，不復耕，不復墾等現象，要堅決落實農村土地整理后的新增耕地只能以60%的系數來折抵建設占用耕地的補償指標的規定。要著力改變基本農田保護敷衍應付的狀況，對于保護不力的，省里要下狠手予以懲治。

第三，新社區建設要始終把維護農民利益放在首位。確保農民土地出讓收益增加，非農就業薪酬收益增加，集體經濟發展壯大后股金分紅收入增加，土地流轉、房屋租賃租金收入增加，自主創業收入增加。尊重農民知情權、參與權和決策權，以“農民群眾滿意不滿意，擁護不擁護，高興不高興，是否得到實惠”為檢驗標準，始終把維護農民利益放在首位。

第四，防止農村土地進城后被低效使用。對于城市發展，工業化發展來說，目前存在一種不良傾向，即農村騰出的土地沒有在工業化發展和城市擴張中得到有效利用。陳錫文認為我國土地城市化明顯快于人口城市化，“30年間，我國城市面積增長了8.2倍，但是城市人口只增長了2.5倍”。[4](p4)因此，要防止農村土地進城后被荒廢或者低效使用，堅決實行最嚴格的節約用地制度。

（三）與城鎮化協調發展的問題。

農村新社區建設作為城鎮化的一個有機組成部分，人的城鎮化是應有之義。對于納入城鎮化體系建設的新社區，要注重妥善解決農民的非農就業、市民化、房屋財產權三個問題。

第一，抓好非農產業，促進農民就地就近非農就業。新社區建設要避免出現“新貧民窟”現象，農民的就業問題應得到妥善解決，其關鍵是要促進社區建設和非農產業二者的相互融合。我們總結四市典型的好做法，歸納為二種：一是發展壯大集體經濟。如仙桃劉口依靠“三村”改造10%—15%的土地“留地安置”政策，以土地和集體資產為股成立社區股份合作公司，以公司為載體壯大村集體經濟建設新社區。劉口村原轄7個村民小組747戶2866人，去年興建社區安置房1000套。建成后的劉口新社區集體公司固定資產總值達2.5億元，擁有5萬平方米商業鋪面、8棟文化美食街商鋪的出租產權，提供600個崗位就地就近解決農民非農就業。襄陽魏莊成立村辦實體公司，投資開發工業廠房、藍領公寓、酒店等經濟實體，目前資產達到3億元以上，新社區建成后的700余名失地農民在公司和社區（商貿）服務業就業。二是優勢、特色產業與社區建設相互促進。優勢、特色產業為社區勞動力提供就地就近崗位；社區建設吸引農村人口集中，為產業發展提供勞動力資源。仙桃彭場鎮有178家無紡布制品加工企業，彭場通過對四村(中嶺村、禾豐村、萬豐村、馬溝村)集并、集中建設成中嶺新社區，讓社區及周邊3萬農民在家門口就業。鄂州池湖村依托擁有35家企業的金剛石刀具產業園，建成池湖新社區，近500人成為園區企業職工。

第二，著力實施新市民工程。農民與市民比較，農民的占優是擁有土地承包經營權、宅基地、計劃生育二胎政策和集體經濟,市民的占優是擁有完善的養老保障、醫療保險和住房公積金制度。權衡兩者利弊關系，理性的農民不會輕易放棄原有的農民身份，而又希望得到市民的待遇。因此，要區別二類情況實施新市民工程。一是在城鎮建成區的新社區（如仙桃劉口、襄陽魏莊）變二元結構為一元化，對已無承包地、交出宅基地的村民，一方面要通過壯大集體經濟增加農民就業和收入，另一方面將其納入城鎮社會保障體系，逐步落實村民的醫療、養老、低保政策，使村民成為真正意義上的新市民。二是在城鎮規劃區內的新社區（如襄陽尹集中心社區），對遷入新社區的村民，要依法保護其原有的土地承包經營權、宅基地權；將有用工單位的村民納入住房公積金保障范圍，新市民在市區購買家庭首套普通商品住房的，其原集體土地上的房屋不作為“二套房”認定；對農民自轉為市民之日起實行二年過渡期的計劃生育政策，過渡期滿后執行城鎮居民的生育政策。

第三，保障農民房屋等財產權可出租、可交易。隨著城鄉人口流動和社區住房商品化的加快，一方面城市建成區、城鎮周邊房屋的入住率遠比農村地區高，房屋租金上升；另一方面房屋等財產權的交易數量增加，房價呈上漲趨勢。一些地方在新社區建設實踐中，探索行之有效的辦法，增加農民房屋等財產性收入。襄陽市池陽社區建設中，采取控制200 m2房屋總面積，提供80、100、120、150、200m2多種戶型讓村民選擇，有的農戶選擇了二套住房（例如80+120），一套自用、另一套出租。仙桃劉口、襄陽魏莊等城鎮建成區的新社區，農民住進了成片成棟新建的安置房，村民可實現土地房屋權益的資產化、價值化并享受升值的權益。襄陽尹集等城鎮規劃區內的新社區，對遷入新社區的村民頒發集體土地使用證和房屋產權證，并允許在村集體范圍內流轉、抵押，解決農村集體土地和房屋不能抵押、不能貸款、不能變現的難題，把農民的“死資產”變成“活資本”。但由于城鄉土地性質的二元化，按政策規定不允許集體土地上建設的房屋向本集體以外成員銷售，房地產項目只有取得“五證”（國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證、商品房銷售許可證）之后，業主的房屋才能自由買賣。可見，真正放開類似于尹集中心社區房屋等財產在集體成員之外的可交易權是改革的方向。

（四）與農業現代化協調發展的問題。

第一，大力發展特色產業，促進農民增收。不少關注“三農”問題的學者提出這樣的問題：農民住進新社區之后，原來房前屋后可種可養的庭院經濟的收入沒有了，在水電和交通方面的支出增加了，“換了房子”是否“丟了日子”？課題組認為，解決這一難題的思路是大力發展特色產業，促進農民增收。鄂州東港社區在2676畝土地上，采取了“豬—沼—菜—魚”綠色、循環、高效的種養模式，2012年出欄豬2萬頭，豬糞進600立方沼氣站，沼肥用來種植1000畝大棚蔬菜，并為1000畝魚類養殖提供有機肥料，農民人均純收入過萬元。英山縣楊柳鎮河南畈村屬山區村通過發展具有經濟和生態雙重效益的茶、藥、桑、栗等特色產業，農戶畝平收入達到6000元以上，對農民增收的貢獻率達到了40%，全村95%的農戶住進了樓房。由此可見，產業結構調整得好的地方不存在“換了房子、丟了日子”的問題。

第二，加快土地流轉，推進農業規模化經營和機械化作業，發展現代農業。“住在城市邊，到處都是錢，一天兩百元，何必去種田”是我們調研中了解到的城郊農民的真實心態。由于大量農村勞動力進城務工，現在農村人口的主體為婦女、兒童和老人。由于人工比機械貴，機械代替人工趨勢明顯。解決“有田無人種”問題的途徑是加快土地流轉、推進規模經營和機械化作業。襄陽市襄州區千畝現代農業綜合示范區以雙溝鎮為中心，該鎮采取轉包、出租、互換、轉讓等方式，土地流轉面積達到2.4萬畝，占全鎮總耕地面積的22%。土地經營權的流轉，推進了農業規模化經營，由此催生了農業機械化作業。襄州雙豐收農機專業合作社在水稻、小麥、玉米三種糧食作物生產上，依靠160多臺套農機，基本實現了種、管、收全程機械化，去年完成機播、機收、機插、機防等機械作業總面積6萬多畝。仙桃市水稻機械收割率達100%，耕地機械化率達70%，插秧機械化率為30%，農業機械化作業將農民從繁重的體力勞動中解放出來，大大減少了農業生產所需要的勞動力。

第三，加大農地用途監管，降低工商資本進入農業對“糧食安全”產生的負面影響。調研組在調研時聽聞，江、浙的工商老板為了獲取城市周邊土地增值收益，長期租賃城郊農民的承包耕地，用來種植果樹、花卉，或干脆拋荒。多地對工商資本進入農業都很謹慎，甚至警惕。課題組認為，工商資本進入農業是“雙刃劍”。一方面，資本注入農業領域為農業生產、農產品流通提供了資金支持，促進了產業結構調整和技術創新；另一方面，對于以逐利為目標的工商業資本而言，在農業領域要想掙錢，很有可能將種植糧食作物的農地改為種植果樹、花卉等，改變農地用途，形成非糧化局面。2008年中央十七屆三中全會發布的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，對土地承包經營權的流轉提出了“不得改變土地用途”的要求。據此，我們建議各級政府應鼓勵工商企業投資農業“產前、產后”服務，不提倡工商資本直接進入糧食生產的“產中”環節，甚至應限制工商企業大面積、長時間直接租種農戶土地。特別是城市郊區涉及土地整村、整鄉大規模流轉時，地方政府要慎重權衡利弊得失，應對耕地的合理合法使用進行監督和管理。

（五）公共服務體系建設問題。

各地都十分重視農村公共服務體系建設。由于起步早、投入大，鄂州在設施一體化和服務均衡化方面走在全省前列，率先實現村村通水泥公路，率先實現城鄉供水一體化，廣播電視綜合覆蓋率達到99%，有線電視通村率達到95%。建立全民創業、全民教育、全民健康、全民社保、全民安居“五個全民”保障體系。累計發放小額擔保貸款2.3億元，支持城鄉居民以創業促就業。均衡城鄉教育資源，投入1.7億元實施義務教育學校標準建設工程。新農合綜合參保率達到99.4%，新農保參保率91%。將農民工納入公共租賃住房供應范圍，全市人均住房面積達到38平方米。但目前各地農村基礎設施和公共服務體系建設還處于“廣覆蓋”階段，城鄉之間在基礎設施和公共服務方面的差距仍然較大，仍然存在一些亟待研究和解決的問題：

1．構建和完善農村公共服務的需求表達機制和需求汲取機制，實現農村公共服務決策機制由“自上而下”向“自下而上”轉變。各地農村新社區的公共服務體系建設驚人的一致，究其原因是目前農村公共服務大都由各級政府及其職能部門自上而下決策，進行“強制性”供給。解決這一問題的出路在于構建和完善農村公共服務的需求表達機制和需求汲取機制，一是要利用村民自治組織，通過“一事一議”、“村民代表大會”等形式來匯聚村民的公共服務需求偏好；二是要利用民間中介組織，諸如農民種養殖協會、農村文化組織等；三是各級政府及其工作人員要樹立服務型政府的理念；四是政府要發揚民主意識,健全民主機制,擴大農民的政治參與,主動聯系村民自治組織、民間中介組織,了解農民的需求、期待和愿望。

2．構建和完善由政府、市場、社會和農民多元主體協同參與的農村公共服務多元供給機制,形成“政府主導、市場優化、社會協同、農民參與”的農村公共服務供給格局。雖然各地在農村公共服務的多元供給機制的構建方面也有一些積極探索，如仙桃市三伏潭鎮采取以爭取國家項目資金支持和收取30年污水處理費為條件，引進武漢宏福來環保工程有限公司，投資1360萬元，建設日處理能力5000噸的城鎮污水處理廠。但農村公共服務體系（包括基礎設施）建設的力度仍不夠大，主要還是由政府單一供給，其他供給主體參與度低。我們建議：（1）可以將農村的公共服務分為7類，即文體類、教育類、醫療衛生類、就業和保障類、農村基礎設施和環境建設類、農業生產服務類、社會管理類。并在此基礎上明確政府在各類公共服務提供中的角色,政府主要做好基本的公益性公共服務和社會管理,而具有部分排他性或競爭性的公共服務則可以交給其他主體提供。（2）在政策層面鼓勵形成多方參與的公共服務提供框架。政府為參與提供公共服務的多方主體提供各種政策便利。如政策引導、資金扶持、貸款貼息等。

（六）涉農資金整合問題。

各地農村新社區建設的資金籌措渠道主要有：（1）土地增減雙掛鉤政策資金和土地出讓金收益；（2）整合涉農項目資金；（3）建立財政專項補貼資金；（4）涉農部門支持；（5）社會捐助等。以襄陽尹集城鄉一體化示范區建設為例，主要投資項目需建設資金30.2億，目前通過多元籌措可籌集建設資金總量約為31.9億，其中，一是土地出讓收益約27億元（可用于旅游、商業地產、住宅地產、工業建設的開發用地約為4500畝，按平均60萬元/畝匡算）；二是爭取各類涉農項目支持資金約為3.6億元；三是村集體投入建設資金約為1億元；四是引導農民參與示范區建設籌集資金約為0.3億元。可以看出，土地出讓收益和整合的各類涉農項目資金構成了建設資金的主體。由于尹集地處城郊，地理位置的優勢使其能夠獲得大量的土地出讓收益來支持新農村建設。而對于那些離城市較遠的鄉村，整合的涉農資金占新農村建設資金的比重會更大。因此，涉農項目資金整合對于目前各地新農村建設意義重大。

“各炒一盤菜，共辦一桌席”是我們在調研過程中經常聽到的一句話，這也是對目前涉農項目資金整合的一種形象描述。為支持新農村建設，各地政府基本上都是按照“統籌規劃、項目集中、渠道不亂、用途不變、資金整合、各計其功、形成合力”的原則，建立資金整合使用平臺，對中央、省級財政下撥的農業綜合開發、農村“一事一議”、農田水利、中低產田改造、高產示范、農村公路、土地整理、農業產業化、農民合作經濟組織、農村沼氣、林業專項、宜居村莊、危房改造、學前教育、農家書屋工程、農村超市、農村醫療衛生、環境整治等項目資金，按照不低于一定比例（襄陽為30%）進行“打捆”支持農村新社區試點建設。通過與各地政府領導座談我們了解到：整合涉農資金“打捆”支持農村新社區試點建設的目的是為了避免“撒胡椒面”，能夠使地方新農村建設按計劃分步推進。但是，涉農資金的整合卻并非易事。因為目前的涉農資金是從各個歸口分專項下達到市（縣）的，必須專款專用，且要通過上級部門的項目驗收。

2013年4月3日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議確定黑龍江省先行開展現代農業綜合配套改革試驗工作，并明確了改革試驗的主要任務，任務之一就是有關“整合涉農資金”的，要求把專項資金集中起來由試驗地區的地方政府統籌使用，以提高使用效益。各部門要保證支持力度不減，地方政府要確保資金不用于非農領域。從中我們可以看出中央已經意識到目前涉農資金按專項下達的弊端，正著手改革試驗切塊下達。湖北應著手進行涉農資金切塊下達的改革，以縣市為涉農資金整合主體，提早研究伴隨著涉農資金由專項下達轉變為切塊下達之后可能遇到的各種問題及對策。

[1]謝松保，張遠鳳，等．關于農村新型社區建設的研究報告—以湖北省為例[J]．中國民政,2011,（4）．

[2]厲以寧.中國城市化的道路：老城區+新城區+農村新社區[N].光明日報,2012-12-16（5）.

[3]陳佳貴，黃群慧．我國實現工業現代化了嗎？[J]．中國工業經濟，2009，（4）．

[4]陳錫文．農業和農村發展：形勢和問題[J]．南京農業大學學報（社會科學版），2013，（1）.

責任編輯王京

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：A

：1003-8477（2013）07-0056-06

周元武（1954—），男，湖北經濟學院黨委書記，教授。廖長林（1960—），男，湖北經濟學院黨委副書記，湖北經濟學院新農村發展研究院院長，副研究員。熊桉（1964—），男，湖北經濟學院經濟學系副主任，湖北經濟學院新農村發展研究院副院長，教授。付宏（1979—），男，湖北經濟學院經濟學系副主任，湖北經濟學院新農村發展研究院副院長，博士。李博（1982—），男，博士，副教授。