論行政首長出庭應訴制度

劉永江，王萬華

（山東大學，山東 濟南 250100）

論行政首長出庭應訴制度

劉永江，王萬華

（山東大學，山東 濟南 250100）

法院受理的行政案件中，作為被告方的政府部門,很少由其行政首長親自出庭應訴，這便是人們所稱的“民告官不見官”現象。實踐證明，行政首長不出庭應訴的弊端重重，與法治國家的建設嚴重脫節。構建一個具有法律效力的行政首長出庭應訴制度已成為完善我國行政訴訟制度的重要課題。本文考察了司法實務中行政首長作為被告出庭的現狀，在此基礎上分析了其出庭率低的原因，通過列舉的方式回答了該制度的可行性及目前有些學者的爭議。最后筆者提出了四條構建完善行政首長出庭應訴制的建議，希望盡快統一規范其內容，賦予其法律效力，為我國法治化的建設服務。

行政首長;出庭應訴;依法行政;制度構建

2013年是《中華人民共和國行政訴訟法》頒布的第23個年頭，該法在保障公民、法人及其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政，規范行政案件的審判程序等方面發揮了積極作用。然而在司法實踐中，百姓告政府卻見不到行政首長的現象卻大量存在，于是有些人感嘆“民告官，見首長，難于上青天”，這種現象很大程度上降低了政府的威望，“在其位，謀其政，卻未負其責。”為降低這種負面影響，很多地方政府已開始推行行政首長出庭應訴制，并作為政府各部門政績考核的一個重要指標。隨著法治政府建設的日益深入，行政首長出庭應訴的制度化已成定勢，但若成為一項成熟穩健的制度還需要我們在理論和實踐上的深入探索研究。

—、行政首長出庭應訴的現狀及原因分析

早在上個世紀90年代末，山西省合陽縣政府與該縣法院聯合下發《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，開啟了行政首長出庭應訴制構建大潮的序幕。“首長”向前邁出一小步，責任型政府、服務型政府的建設則向前邁出了一大步。行政首長作為被告積極出庭應訴體現了法律面前的人人平等，是對公民公法上程序性權利的尊重，也是政府對人民合法權益的保障。同時，行政首長出庭應訴有利于優化行政審判環境，提高行政審判質量，從而有利于及時化解行政糾紛。因此在行政訴訟中，不僅原告當事人希望見到政府一把手，法院法官也非常希望行政首長出庭應訴。

行政首長出庭應訴在我國很多地方被作為政府考核政效的重要指標，加上公務人員特別是領導群體法治觀念的加強，該制度得到了長足發展。以江蘇省海安縣為例，在2002和2003兩年時間里，該縣法院共受理96樁行政案件，庭審過程中卻無一名行政首長出庭應訴。2004年，該縣下發《法治海安建設實施綱要》，明確提出行政首長出庭應訴制度將作為政府該年的重要項目來建設。“行政首長出庭應訴的過程，也是做群眾工作的過程”縣長單曉鷗說。經過七年的建設發展，到2011年該縣共有206位行政領導到法院出庭應訴，原告對法院審判的服判率卻年年遞升[1]。但在全國范圍內，該制度發展仍不平衡，地區間發展差異較大，規范化與常態化建設仍有待大幅度提高。從目前所能搜集到的資料上看，大多地區的部門行政首長出庭應訴率還很低，在廣西壯族自治區2009年和2010年連續兩年的行政審判中，行政機關首長的出庭應訴率均不到1%[2]。行政長官“不愿出庭、不敢出庭、不能出庭”的問題依舊嚴重。造成行政首長出庭應訴率低的原因主要有以下三個方面的原因。

(一)法律上缺乏剛性規范的約束

包括《行政訴訟法》及最高人民法院的一系列相關司法解釋在內的現行行政訴訟制度中均沒有行政首長必須出庭應訴的強制性規定。按《行政訴訟法》第二十九條的規定，行政首長在有關的行政訴訟中是否親自出庭具有一定的選擇權，既可以自己出庭也可委托他人出庭。這種選擇權讓行政首長免去了因不親自出庭可能會承擔的不利法律后果。另一方面，目前有關該制度的規定大都是政府規章，其立法位階較低，立法質量難以保證，通常出現規定不明確、操作性差、缺乏連貫性等問題。除此以外，對行政首長出庭應訴的監督缺乏明確規定，有些地方政府雖然以政府規章的形式明確了該制度，但缺少對該制度實施情況的監督和違反后的處罰等方面的配套規定，可能導致行政首長出庭應訴制度浮于表面。在這種立法缺失的大背景下，“民告官不見官”的現象也就不足為奇了。

（二）行政訴訟的專業性

《行政訴訟法》是根據《憲法》制定的一部程序性法律，具有很高的專業性。整個訴訟過程必須嚴格按照該法律的規定進行，特別是證據收集和法庭辯論階段，不僅需要有相應的行政法知識，還要具備豐富的出庭經驗和應訴技巧。不可否認，我國目前還處在普法階段，普法的對象除了老百姓外，另一個重要的主體便是我們的公務人員。現實中，很大一部分行政首長對法律了解甚少，缺乏對具體法律規定、訴訟程序、訴訟技術等的深度掌握，訴訟能力與專業人員相比還有很大距離，在整個訴訟過程中很容易陷入被動的不利地位。

（三）行政負責人個人原因

“老李，你出什么事了，早上好好的，下午怎么就在法院當被告了？”這是某縣某政府部門一把手妻子的問話。只是一件普普通通的行政案件，卻引起了家人的無限擔憂。在普通老百姓眼睛里，只有犯法的人才會被法院當做被告來審，他們往往扮演著生活中“壞人”的角色。怕丟人、怕惹麻煩、怕影響名聲、怕別人誤解等想法成了限制行政首長不愿出庭的心理障礙[3]。首先，自古中國就有“官本位”的封建思想，認為“官貴民輕”，特權思想嚴重，就算在法治政府建設取得很大成效的今天，持有這種思想的官員也不在少數。認為去法院當被告會讓別人看不起，同時也會對自己的仕途產生壞的影響。其次，法律面前人人平等，訴訟是一場在法官主導下原告與被告之間的公平較量，輸贏要看法律規定與事實證據。政府機關的行政首長明白既然老百姓能把政府告到法庭，他們必定掌握了贏得官司的證據，另一面說，這些行政案件一般也都存在著違法違規或行為瑕疵。一旦法院做出政府敗訴的審判，行政首長往往會被問責，承擔很大風險。再次，行政首長作為一個單位的“領頭羊”日常事務繁多，一個行政官司至少要3個月以上的時間才能了結，需要付出大量的時間和精力，加重了首長的工作負擔，這也是其不愿親自出庭的一個重要原因。

二、行政首長出庭應訴的可行性分析

我國《憲法》第八十六條明確規定行政機關實行首長負責制。權利與義務不可分割，該負責制應體現在對整個行政程序的自始至終式的監督。行政首長出庭應訴是行政首長獨立承擔行政責任的表現形式之一，從這個層面上來說，該制度便是首長負責制的具體化。行政首長出庭應訴對當前我國法治國家的構建具有積極作用，具體包括妥善解決官民之間的行政訴訟案件，緩解民眾與政府間的矛盾，提升政府的法治化形象，增強行政機關依法執政的能力，弘揚中國特色的社會主義法治精神，推動國家和平穩定的發展等。行政首長出庭應訴制度具有如此之多的積極作用，然而迄今為止，卻沒有得到嚴格意義上的法律支持，僅僅表現在法律效力較低的政府規章中。“良法善治從根本上體現為實質法治，而非形式法治。”[4]隨著我國市場經濟及國家法治建設的深入發展，盡快建立健全行政首長出庭應訴制度并對之進行法律上的剛性規定已刻不容緩。

（一）行政首長出庭應訴制度在法律上的體現

最高人民法院副院長江必新說過：“行政首長出庭應訴制度的推行是行政機關執政為民的試金石，也是法治建設的風向標。”[4]如上文所述，我國行政機關實行首長負責制，行政首長出庭應訴是首長負責制在司法監督方面的體現，符合憲法第86條的規定，體現一定的憲法精神。《行政訴訟法》第29條的規定為行政首長是否出庭提供了選擇的權利。但該法是在上世紀80年代頒布的，按當時的司法環境要求行政首長全部出庭簡直是天方夜譚，雖然沒有要求行政首長必須出庭，但也未明確規定必須委托他人代為出庭，這也就為行政首長親自出庭保留了法律上的可行性空間。進入新世紀，由國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》和《加強法治政府建設的意見》都要求行政機關必須接受來自人民法院的的監督，主動出庭應訴行政案件，自覺履行法院的判決和裁定。這些為行政首長出庭應訴制度的建立提供高層政策上的借鑒。

（二）行政首長出庭應訴制度具有良好的實踐基礎

“民告官，官能見”體現政治文明和法治文明。行政首長出庭應訴制度的雛形是1999年山西省合陽縣政府與該縣法院聯合下發的《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，此后全國很多地方開始借鑒推行。2003年，深圳頒布規章要求行政機關的法定代表人應當作為被告出庭與本機關有關的特大行政訴訟案件，2012年深圳市又被廣東省政府列入首批行政首長出庭應訴機制試點，取得了積極的效果[5]。2006年，江蘇省在30多個縣市推廣行政機關負責人出庭應訴制度，多數縣市根據省政府統一要求制定了具體實施辦法，把行政首長出庭應訴落實到實處。據了解，該年南通市共有125名行政機關負責人出庭應訴，寶應、海安、通州等地的行政機關負責人出庭應訴率均達到了100%[6]。廣東省在這一制度的實踐上也取得了顯著成果，2011年省紀委、省法院、省法制辦就率先開展了“將行政復議、行政訴訟納入依法行政績效考核體系”和“建立行政首長出庭應訴機制”兩項改革，再次展現了廣東自我革命的勇氣和智慧[7]。在沒有專門立法的環境下，各地政府根據本地實情所進行的探索為全面推行行政首長出庭應訴制奠定了良好的實踐基礎。

（三）行政首長出庭應訴制度具有廣泛的民眾支持度

2010年，山西大學法學院某課題組對山西省太原市部分群眾就行政首長出庭應訴制度對政府依法行政的影響效果進行了發問卷調查，74.36%的公眾認為行政首長出庭應訴會使得問題得到更好的解決，這說明公眾對行政首長出庭應訴的制度非常積極[8]。我們的政府是一個為人民服務、對人民負責的政府，任何政府行為都必須以最廣大人民群眾的利益為出發點，必須具有廣泛的民眾支持度。且不論行政首長出庭應訴的實質意義，單從形式上看，老百姓告官能見到官，拉近了民眾與政府公務人員特別是與領導間的距離，這本身就是一種法治化的進步，體現了民與官平起平坐的立法精神。在同一個公堂之上，被告與原告自由的辯論質證，行政首長可以直接聽到行政相對人的起訴事由，查找工作違法之處，為盡快化解矛盾解決糾紛提供可能。同時行政機關能及時規范行政程序，增強了依法行政的意識和能力，獲得了廣泛的民眾支持度。

三、對行政首長出庭應訴制度的爭議

在司法實踐中，我們已經看到了行政首長出庭應訴制度的優勢，這一制度得到了中央和地方政府及專家學者的基本認可。肯定的同時也要看到實務界及其理論界對其存在的爭議。

首先在實踐層面，該制度來自基層，是自下而上形成的一種制度，因此缺乏一定的規范性和統一性，表現在出庭主體的認定、出庭案件的類型、出庭的具體要求、不出庭的法律責任等方面“各自為政”莫衷一是，有的規定浮于形式缺乏實質化的具體內容，缺乏操作性，這些方面都引起了很多爭議。

其次在理論層面，有的學者認為該制度的合法性有待審查，他們認為該制度違反了法律的保留原則。《立法法》第二章第八條規定了只能制定法律的事項，其中包括“訴訟和仲裁制度”，也就是說作為司法制度一部分的訴訟制度，只能通過全國人民代表大會及其常務委員會這一立法機關制定，其他行政法規和政府規章都無權涉及該制度的內容。我國《行政訴訟法》既然明確規定了行政訴訟代理制度，那么政府就無權強制行政首長必須出庭應訴，否則是對法律保留原則的違背。也有學者認為該制度有悖行政效率的提高。盡管領導人具備了不同于普通工作人員的特殊才能,但個人有限的時間與精力也無法應對工作中的每一個環節[9]。行政首長總體負責單位的所有行政事項，如果對于每個行政案件都做到“事必躬親”，況且行政案件都要經過很長一段時間才能審判完畢，這必然會影響到他們對其他事務的處理。另外，術有專攻，行政首長能夠精通法律的畢竟是少數，大多數首長的法律素養與庭審的要求還有很大一段距離，特別是應對專業性很強的行政訴訟，他們在庭堂上有時會抓襟見肘難以應付，勢必會影響到庭審的效果。

新制度的成熟通常伴隨著反面的批評與質疑，行政首長出庭應訴制度的構建亦屬如此。前面已經提到，該制度是由縣級政府開始自下而上形成的一種“民間”制度，必然會有很多缺陷，學者對其進行批評理所當然。但是透過這些爭議，特別是上面我們所分析的實踐層面與理論層面的爭議，我們發現其歸根到底就是缺乏明確的法律規定，因此對現行的行政訴訟法的修改是解決這一問題的最終手段。另外，堅實的理論基礎，完善的運行機制和有力的效果保障,加上行政首長自身知識結構和應訴能力的提高等都是這一制度構建并完善不可或缺的前提條件。

四、行政首長出庭應訴制度的構建

（一） 賦予行政首長出庭應訴制度相當的法律效力

嚴格的司法程序必須有明確的立法作支撐。行政首長出庭應訴制度的構建必須建立在法律明文規定的基礎之上，這是該制度具有法律效力的根本。《行政訴訟法》實施已有二十余年，很難再滿足實踐的需要，迫切需要修改。但法律的修改不是一朝一夕能完成的事，在當前，我們可以先由國務院制定一個指導性的行政法規，該行政法規需就行政首長出庭應訴制度的內容做全面規定。地方政府根據本地的現實司法環境并結合中央指導性行政法規制定相對應政策，已達到該制度在全國范圍內實施的規范統一。待《行政訴訟法》修改之時力促其作為一項條款寫入新法。建議該法第二十九條第一款內容的主體只限于行政相對人，另起一款規定“法律法規或規章規定的行政案件，被告行政機關的法定代表人必須參加訴訟。”最終賦予行政首長出庭應訴制度實質的法律效力。

（二）出臺相關司法解釋，構建規范統一的行政首長出庭應訴制度

最高人民法院的司法解釋具有普通的法律效力，其內容指導著行政機關、司法機關的行政和司法活動。為推進行政首長出庭應訴制度的構建，筆者建議最高人民法院以弘揚社會主義法治精神為指導思想，盡快出臺相關司法解釋，對行政首長出庭應訴的基本內容作詳細規定，包括出庭主體的認定、出庭案件的類型、不出庭的法律責任等。從目前省高院相關領導的發言中可以體會到，對行政首長出庭應訴制度作出司法解釋具有相當的必要性和可行性。與此同時，地方政府在這一方面所取得的經驗和成績，加上法治政府建設程度的深入，都為最高院出臺司法解釋提供了可能。

首先要明確行政首長出庭應訴的主體。從理論上來說，出庭應訴的行政首長應該是本行政機關的法定代表人、正職或主要負責人，至于副職或其他相關負責人則不應作為行政案件的被告出庭應訴。但在司法實踐中，并非絕對要這些人出庭，否者會嚴重影響行政首長的工作，而且也很不切合實際。當前，各地有關行政首長出庭應訴的文本中，對行政首長的界定主要包括行政機關的法定代表人、行政正職與分管副職和主持工作的行政負責人這三類。因此在具體確定出庭的首長時，我們一定要結合案件的性質、類型、影響大小的因素來確定。如果案件的社會影響非常大或者極具代表性等方面的案件則要有該機關的法定代表人或正職出庭。而對于一般性的業務案件或專業性很強的案件則應該有分管副職或者是主持該項工作的行政負責人作為被告出庭。無論有哪位領導人員出庭，其事先都應對整個案件包括依據、證據和程序等進行詳細了解，以便準確應訴。其次明確出庭案件的類型。“對于行政首長出庭應訴，立法不應做出硬性的百分比的要求和比較僵硬的規定。”[10]這種柔性規定也應體現在對行政首長出庭案件的選擇上。我們推崇行政首長出庭應訴制度，但并不是要求每一件行政案件都應有行政首長作為被告出庭，即我們應該倡導行政首長出庭而不是強制其出庭。原因即在于兼顧行政首長的日常工作于出庭應訴之間的平衡關系，同時也是保證某些訴訟案件能夠讓對其更加了解的專業法律部門出庭，以便得到更高的庭審效果。原則上，行政首長必須出庭應訴的案件應當是影響較大的行政案件，包括社會影響重大的案件、本年度的第一起案件、對本單位執法活動影響重大的案件和上級部門要求行政首長必須出庭的案件等。對于其他案件則秉著鼓勵和倡導行政首長出庭應訴。另外也應對行政首長出庭應訴進行一定的監督，將該制度納入到對行政機關或行政首長的年度考核體系中去，對于考核不合格的給予取消評優評先、通報批評、行政處分、嚴重的要責令該單位行政負責人引咎辭職等相應的懲罰措施。

（三） 構建有利于行政首長出庭應訴制度實施的聯動機制

“單絲難成線，獨木難成林”，行政首長出庭應訴制度的構建需要在黨的領導下，實現法院與人大、政府三位一體的聯動[11]。法院要積極與人大、相關政府部門進行聯系，搭建溝通平臺，繼續加強普法力度，在遵循法律規定的前提下創新審判方式，匯聚各方面力量，形成推動行政首長出庭應訴制度的合力。特別是加強與行政機關的常態化溝通，包括召開座談會總結會等形式，通過兩者之間的交流讓法院更多的了解行政執法中的阻礙所在，從法院的審判角度出發幫助行政機關分析查找行政執法的難點并提出改進意見，從而提高行政機關依法行政的能力。人大要支持并保證法院獨立審判權的行使，監督行政機關行為，積極立法，早日實現行政首長出庭應訴制度的法治化。行政機關加強對法律的學習，特別是與業務相關行政法律知識的學習，積極接受來自人大的監督和法院的司法建議，主動排除對司法權的行政干擾，并把首長出庭作為考核機制的重要部分，提升行政首長出庭應訴的主動性。

(四)進一步引導行政審判的科學發展

整體與部分相互聯系，行政審判制度是一個龐大的體系，推進行政首長主動出庭應訴是規范行政審判的一項具體措施，同時行政首長出庭應訴制度的構建也需要整個行政審判體系的全力配合。筆者認為，立法、行政、司法機關應共同努力，將行政首長出庭應訴作為整個行政審判鏈條中的一個環節來綜合地加以解決。從事行政審判工作的法官要加強對前瞻性理論的探索研究，善于總結工作經驗，掌握工作規律，用科學創新的思維破解行政審判工作中的難題，切實保障原告公法上的程序性權利。另外，全面提升政府公務人員的法律素養，暢通人民群眾表達訴求的渠道，減少對行政相對人合法權益的侵害，從根源上減少行政案件的數量，盡可能避免“民告官”現象的發生。

[1]張寬明.從“民告官不見官”到“官民平等對簿公堂”[N].人民日報，2011-05-08-1.

[2]萬靜.2010年廣西行政首長出庭應訴率不到1%[N].法制日報，2011-08-30-6.

[3]黃學賢.行政首長出庭應訴的機理分析與機制構建載[J].法治研究，2012，（10）:17-30.

[4]江必新.拓寬行政審判職能推進社會管理創新——行政審判在社會管理創新中的角色思考[J].法律適用，2011，(3):2-7.

[5]蔣麗娟.“民告官見官”體現法治文明[N].深圳特區報，2012-11-20-2.

[6]婁銀生.民告官，被告席上要見官載[N].人民日報，2007-8-15-3.

[7]南方日報評論員.行政首長要敢于站上被告席[N].南方日報，2013-01-11-F02.

[8]高慧慧.行政訴訟行政首長出庭應訴制度存與廢研究[D].山西大學，2011.10.

[9]胡建淼.領導人行政責任問題研究[M].浙江：浙江大學出版社，2005.285.

[10]江必新.不會硬性規定行政首長出庭應訴[EB/OL].http: //www.chinacourt.org/article/detail/2008/03/id/291948.shtml. 2008-03-11.

[11]章志遠.行政首長出庭應訴立法面向問題研究[J].學習論壇.2012，(10):71-75.

TheSystemof Chief ExecutivePleading in Court

LIU Yong-jiang，WANG Wan-hua
（Shandong University,Jinan,Shandong,250100）

In the administrative cases,when the government is the defendant,its chief executives rarely present on the court,which called“people sue officers but can not see them”. Practices have proved the above phenomenon has so many drawbacks that seriously out of the line with construction of law-based country.Establishing a valid system of chief executive pleading inccourt has become an urgent subject.On the base of observing the current situations,this thesis analyzes the reasons of the low rate of chief executive presence,and through enumerating the way to answer the feasibility of the system and some scholars dispute.At last,the author put forward four suggestions about how to perfect the system of chief executive pleading in court,hoping relevant sectors can unify and standardize its content,given its legal efficiency,with the aim of serving the counstuction of law-based country.

chief executive;pleading in court;administration;system construction

D925.3

A

2095-1140（2013）04-0032-06

（責任編輯：天下溪）

2013-04-12

劉永江（1988- ），男，山東濰坊人，山東大學法學院憲法與行政法學專業2011級碩士研究生，主要從事行政法研究；王萬華（1988- ），男，山東泰安人，山東大學法學院國際法學專業2011級碩士研究生，主要從事國際法研究。