中日公害糾紛的行政處理機制之比較

鄢奧

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

中日公害糾紛的行政處理機制之比較

鄢奧

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

日本公害糾紛的行政處理機制在解決該國的公害糾紛發揮了非常重要的作用，多樣的處理途徑，嚴格的程序要求，我國現行公害糾紛行政處理機制較為不健全，我國可借鑒日本在此方面的先進經驗，可謂“他山之石，可以攻玉”。

公害糾紛；行政處理機制；比較；啟示

由于環境問題的日益加劇以及公眾環境意識及維權意識的增強，環境糾紛日益增多。環境糾紛包括因環境污染造成的糾紛和生態破壞導致的糾紛，其中因環境污染造成的糾紛，或專以“公害糾紛”稱之者，如日本，且日本專門制定《公害糾紛處理法》。在這個曾被稱為“公害列島”、“公害先進國家”經歷四大公害病（熊本和新瀉的水俁病、四日市的哮喘病、疼痛病）等環境重創后，制定了有著許多獨特法律制度的《公害糾紛處理法》。西方國家的行政權力原則上不介入當事人之間的私法上權利義務之爭的原則不相為伍，而以日本為代表的是將行政與司法兩個領域加以混合，日本公害糾紛行政處理形式有斡旋、調解、仲裁和裁定4種方式[1]，形成了“行政準司法”制度，也有學者認為這種混合行為是民事行為或者行政行為（也可稱為行政職責行為）。

一、公害糾紛行政處理機制概述

根據日本《公害糾紛處理法》第2條和《公害對策基本法》第2條的規定，所謂公害糾紛，是指由于工業或人類其他活動而造成的大氣污染糾紛、水質污染糾紛、土壤污染糾紛，噪聲、震動、地面下沉、惡臭氣味等所引起的糾紛的總稱；我國環保領域內，環境污染糾紛與日本的公害糾紛意義相同。公害糾紛行政處理制度是指擁有準司法裁判機能的國家或地方自治政府出于被害者與加害的企事業單位之間，就雙方爭執的公害糾紛進行迅速、公正處理的制度。公害糾紛行政處理行為的性質是一種行政準司法行為，從職能上看，行政機關是在行使糾紛處理職能；從功能上看，行政機關達到的功能與司法機關相似，解決當事人之間發生的環境權益糾紛，維護社會公平和正義；從某些程序特點上看，如程序的啟動需要申請，這與司法權的被動性是相通的，以及行政處理機構也可運用職權調查案件事實等。

公害糾紛行政處理制度是一種形式為行政機關作為中立第三人來處理糾紛的糾紛非訴解決機制。公害糾紛行政處理制度最重要的兩個原則為自愿（日本有例外） 和快速，自愿原則，是指行政機關不干涉當事人對糾紛解決方式的選擇，但行政處理程序過程中，行政機關依申請啟動程序公平公正的原則做出裁決，處理結果與當事人的主觀意愿關聯不大，這與民事訴訟中的程序是一致的，自愿提起，但處理結果不因主觀意愿而轉變；“快速”也是行政處理與司法訴訟的根本區別，“遲來的正義非正義”，效率和正義在處理爭議中是當事人的首要追求，行政處理能夠克服訴訟嚴格程序性導致的拖延，使糾紛得以迅速解決，從而減輕法院訴累及更好的保障當事人的權利。

公害糾紛行政處理制度在之前訴訟獨是唯一解決糾紛途徑的環境保護領域中無疑是具有重大意義的，第一，昂貴的訴訟費用與冗長的訴訟程序會讓許多亟待救助的受害者望而卻步，如棚瀨孝雄提出的“無論審判如何完美的實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現正義的希望”[2]，同時遲延訴訟也會讓污染范圍擴大，而環境糾紛范圍的擴大，訴訟糾紛長期的懸而未決會使糾紛擴大甚至激化，引發社會秩序混亂；第二，環境問題離不開環境科學技術，在糾紛處理的過程中必定存在為數不少的環境問題，若要當事人自行調查，這也將一定是以巨大的財力和精力為代價，環境糾紛行政處理在這方面會成為訴訟的良好替代，行政處理途徑處理較訴訟而言更緩和，對避免大范圍的群體性糾紛是有益的；第三，由于個體的主觀感受不同，對環境污染的感知能力不同，達到環境標準并不代表一定可以避免糾紛，新的環境問題的出現與科學技術的進步是同步的，如PM2.5，按現有的環境標準進行審批是不現實的，這兩種情形下，建立環境糾紛行政處理體系是非常有必要的。

二、中日公害糾紛行政處理機制的比較

（一）中日的公害糾紛行政處理機制的內容

日本公害糾紛行政處理制度根據1970年的《公害糾紛處理法》、1972年《公害調整委員會設置法》，主要內容包括以下兩個方面；一方面是專門的行政機構的設置、性質及任務，該法規定處理公害糾紛的機構分為兩級“公害調整委員會（中央委員會）”和“都道府縣公害審查會（審查會）”。[3]中央委員會和審查會不是上下級的關系，是根據職責分類的，審查會主要處理本轄區內的公害糾紛，中央委員會則主要處理重大公害糾紛，這類機構是依據司法程序建立的具有獨立性的準司法機構，其工作人員具有部分類似于訴訟工作人員的權力；另一方面是公害糾紛行政處理程序的處理方式及處理程序，公害糾紛的處理可以分為斡旋、調解、仲裁、裁定等過程，處理程序多樣，1972年修改加入法的裁定程序（類似法院裁判程序）分為責任裁定和原因裁定，責任裁定是指當事人圍繞著對由公害引起的受害的損害賠償問題發生爭議時，根據一方當事人的申請，公害等調整委員會就損害賠償責任作出的裁定，原因裁定是指在因公害引起的受害產生損害賠償及其它民事糾紛時，對當事人一方的行為是否損害的原因有爭議的場合下，調整委員會根據當事人的申請作出關于損害原因的裁定[4]。責任裁定和原因裁定二者在法律層面都不絕對受到認可，但原因裁定有助于縮小公害的范圍并即時的采取相應的對策，雖然并非一裁終局的形式但是有助于減輕當事人的舉證負擔。

日本的公害苦情相談制度以及公害防止協定也是別的國家及地區不存在的，公害苦情相談制度是日本糾紛處理中行政處理機構與遭受侵權人直接的溝通，效率較高，行政機關從中采取斡旋、勸告等方式進行處理；公害防止協定已由最初的地方公共團體與當地企業締結協定擴展到地方居民單獨同企業或居民團體與企業締結協定，此項制度在《公害糾紛處理法》并沒規定，所以法律上沒有強制執行力，只有道德上的約束力，是否具有契約上的約束力，學界有較大爭議，但對其實踐上的發揮的作用卻沒有爭議，正如有日本學者所言：“公害防止協定與法律和條例并列，成為第三種公害防止行政上的強有力的控制手段……如果沒有公害防止協定，地方公共團體的公害控制簡直就無從談起，這就是今天的實情。”

我國公害糾紛法律規定的處理程序實行行政處理與民事訴訟相結合的“雙軌制”，行政處理指的是環境保護行政主管部門進行的行政調解，其他程序尚未明確規定，行政裁決方式如今主要用于處理環境資源的權屬糾紛問題，國外盛行的行政仲裁方式，在我國也是僅僅適用于有關海洋環境污染的損害賠償糾紛。根據我國《環境保護法》第四十一條的規定，造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。此條規定了我國環境糾紛的行政處理機關——環境保護行政主管部門及其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，對提起事由、具體程序、具體期限等均未提及，第二款的規定用了一個非常模糊的詞語“處理決定”，法律性質不明確，對于這種“處理決定”與自然資源保護中“責令賠償損失的處理決定”相混淆的實踐做法，全國人大法工委的回函無疑是最具權威性的回復—環保部門對這類糾紛的處理，在性質上屬于行政機關居間對當事人之間的民事權益爭議的調節處理，為避免混淆，近些年出臺的單行法都改變了表達方式[5]。我國目前的環境資源法的權力體系是以內容泛化的行政管理權為核心，行政調解的內容法律規定本身并不具體，因此在行政處理過程中，行政機關的自由裁量權極大。

（二）中日的公害糾紛行政處理機制的異同

日本公害糾紛行政處理機制和我國的環境污染糾紛行政處理機制盡管差異較大，但仍有一些共同之處，一方面是行政處理機制的意義相同，都是為了及時地控制、減輕環境污染，保護受害人的正當權益，從而對環境污染引起的民事糾紛給予及時、公正的處理，日本《公害糾紛處理法》的宗旨之一就是使環境糾紛尚處于萌芽狀態時就加以解決，做到防患于未然，我國的行政調解也是為了不使污染范圍擴大，保護環境；同時，由于本身具有的專業性，在減輕法院審判訴累的同時，在取證、鑒定手段等方面也更便捷；另一方面是日本的行政處理途徑包括斡旋、調解、仲裁、裁定，相對中國而言較多，但兩國均有調解這種方式，均是行政處理機構以第三人的身份參加，基本原則都是出于自愿（日本有基于重大公共利益下的強制調解），不負責強行性的執行調解協議。

日本公害糾紛行政處理機制和我國的環境污染糾紛行政處理機制差異較大，主要體現在以下幾個方面：

第一，法律上的地位不同。在法治國家，任何制度以及程序要想得到具體的實施以及達到預計的實效，必須得到法律的確認，經過法律的授權。日本有較多學者認為“在公害糾紛中，糾紛的行政處理程序有與司法救濟同等的重要性”。在公害糾紛行政處理機制方面，日本的法律制度較為發達，專門制定了《公害健康被害者補償法》和《公害糾紛處理法》，1970年頒布的《公害糾紛處理法》對公害糾紛行政處理的“公害”范圍、處理機構、處理途徑與程序等都做了具體的詳盡的規定，基于此兩部法律的日本公害糾紛行政處理程序成為日本環境法中相當有特色的部分，被我國及我國臺灣地區、韓國等具有東方法律傳統文化的國家所借鑒。我國沒有制定專門的公害糾紛行政處理法律，我國有關公害糾紛行政處理機制的法律淵源散見于《環境保護法》以及其他單行法，內容較為概括，僅規定“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境管理權的部門處理”，對行政處理的受案范圍、程序均未具體明確規定，留下許多法律空白，盡管行政調解可避免訴訟程序的繁瑣和遲延，但行政機關的自由裁量權過大，會影響行政調解結果的公正性。

第二，行政處理的機構不同。機構是職能的載體，沒有健全的處理機構，職能行使達到的效果便要大打折扣。日本《公害糾紛處理法》規定了日本的公害糾紛處理機構分為“公害調整委員會”和“都道府縣公害審查會”兩級，且對兩機構的職責劃分進行了明確規定，中央委員會和審查會的設立程序也是有嚴格的法律規定的，如“中央委員會由委員長和6名委員組成，委員長和委員是經過國會同意后，由內閣總理大臣任命的”，這也就保障了行政處理程序的權威性和“準司法性”的獨立性、中立性，日本處理公害糾紛的準司法裁決機構還包括各地方自治體的公害災情商談室，所以在行政權力分散的日本，由于審判不及時、行政訴訟勝率較低，大多國民愿意選擇這種方式[6]。我國行政調解的處理機構依據《環境保護法》第四十一條第二款的規定，履行此項職能的是“環境保護監督管理部門”，指的是環境保護行政主管部門和對環境污染防治實施監督管理的部門，所以我國沒有專門的行政調解機構。由于環境保護監督保護監督管理部門沒有專門的人員編制和經費來源，環保部門對行政調解的積極性也不高，很多時候是一種極為敷衍態度，如果調解不成，申請人可能連處理決定都拿不到，只被簡單告知“去法院起訴”；再加上我國獨特的“行政權力獨大”加上環境保護監管體制內部的“隸屬關系”導致了公眾對其獨立性和公眾性的質疑，進而影響了這項制度在我國的發展。

第三，行政處理的方式不同。我國環境污染糾紛行政處理機制只有一種方式就是環境保護監督管理部門作為第三方進行的調解，另外包括極少范圍的仲裁，根據《中國海事仲裁委員會仲裁規則》中規定，中國海事仲裁委員會可以受理關于海洋環境污染損害的爭議案件，無論是否具有涉外因素，當事人均可以請求海事仲裁委員會進行仲裁。日本可依四種方法做出處理，斡旋、調解、仲裁、裁定，仲裁及裁定是只能有中央公害調整委員會做出的，仲裁是離法院判決性質最近的一種方式，裁定是日本《公害糾紛處理法》1972年修改時加進去的，也是較有特色的。中央公害調整委員會的裁定包括兩種，一是責任裁定，責任裁定是以當事人的申請而啟動的，較一般的行政管理程序嚴格，裁定委員會有一些類似法院審判人員的權利，如詢問當事人、調查證據等，當事人對裁定結果不滿意就會重走訴訟程序，二是原因裁定，裁定屬于行政裁決的一種，原因裁定是就公害糾紛損害結果和侵害行為之間是否存在因果關系所作出的行政判斷，原因裁定可減輕當事人的舉證責任，及減輕、防止損害擴大的作用，本身原因裁定最大的意義應是體現在民事訴訟上的意義，但是遺憾的是，無論是原因裁定還是責任裁定，現行日本的法律均不必然認可，且原因裁定沒有確定當事人的權利、義務，不屬行政訴訟的對象，“準司法程序”卻體現不了終局性，效力堪憂，這是一個小小的遺憾，但是這一程序的運用，對于辨明當事人之間的權利、義務關系起到了特別的作用，1993年日本制定的《環境基本法》也采納了這一制度。

第四，產生的效果差異較大。日本自1970年設立至2009年年末，中央公害等調整委員會共受理了803件糾紛。至2008年年末，都、道、府、縣公害審查委員會受理了1206件。公害糾紛處理制度為有效地減輕法院受理案件過多、體現環境準裁判的專業技術性做出了積極的貢獻。日本支持糾紛制度的行政處理網絡分布的非常廣泛，以及規范且廣泛的環境教育，公眾對環境糾紛處理的程序非常了解，且愿意扮演社會監督者的角色，這也就加深了公眾對行政糾紛處理的依賴度，糾紛行政處理程序又向公眾提供了許多窗口，這也就是一個良性循環了。環境糾紛行政處理促進了公眾成為日本環境管理“三元”結構中的重要的“一元”。我國近些來，環境糾紛每年以超過20%的速度增長，但環保行政機關在處理環境糾紛領域內的影響力一直不大，公眾對環境糾紛行政處理的依賴度不夠，這是由于我國環境保護法的權利（力）格局是以政府的環境管理局為核心的，這一格局導致了公眾對政府環境保護職能的過渡依賴，從而公眾自己缺乏自我管理、自我服務和自我完善能力，參與環境保護的意識不強，孰不知政府的環境管理權是以公眾的有效監督和配合為前提的？

三、日本公害糾紛行政處理制度對我國的啟示

日本公害糾紛行政處理制度有許多獨樹一幟的地方，盡管每一項制度都有其獨特的成長土壤，不可盲目引進，但仍可給我國帶來不少啟示，如加強宣傳教育，提高公眾的參與熱情，增加行政裁決等行政處理方式，以改變我國環境行政處理方式單一和“和稀泥”行政調解的現狀。

（一）法律明文規定有關行政處理的內容

一項制度要想得到民眾及社會大面積的認可及發展，在法治國家中，唯有通過立法，日本《公害糾紛處理法》詳細規定了行政處理的相關內容，《公害健康受害補償法》專門規定身體受害的補償問題，將公害救濟行政處理及補償制度化，行政機關無過多的自由裁量權，有一定的程序要求。我國現行基本法《環境保護法》關于行政處理的規定太過寬泛，方式、要求、程序均未進一步規定，可修改環境保護基本法增加相應的內容，以達到行政處理的目的，一為及時的解決糾紛，保護當事人的權益，二為減輕法院訴累。

我國應改變現今行政處理方式單一的情況，我國傳統的“息訟”及對政府的“權力”信賴是有助于環保糾紛行政處理機制的發展的，可參照日本，加入行政裁決和行政裁定，單純的行政調解容易影響環境保護監督管理機構的工作積極性，容易造成行政機關推諉，進而損害環保部門的執法權威。我國自然資源糾紛行政處理是提起訴訟的先行程序，行政處理是一項有確定力、約束力和執行力的可訴具體行政行為，筆者認為自然資源糾紛和環境污染糾紛應統一，立法應協調，無論是從法律制度和體系的統一還是為了更好的筆者認為應將行政裁決行為納入。行政裁定，按照我國現行國情，司法獨立，法院內部均不存在隸屬關系，審判機關完全采信行政處理的結果是不可能的，但參考作用是不容置疑的。原因裁定是就公害糾紛中損害結果和侵害行為之間是否存在因果關系的行政判斷，因果關系的確定是民事訴訟上爭議最多的地方，環境保護監督管理機關專門的行政處理不僅可以減輕訴訟中的當事人的舉證責任，還可以發揮專門機構專業人員專業知識的作用，減輕法院的負擔。

（二）建立獨立機構解決環境污染糾紛

日本《公害糾紛處理法》明確規定了設立國家公害等調整委員會和各都、道、府、縣的公害審查會作為日本處理公害糾紛的準司法裁決機構，《公害糾紛整委員會設置法》第2條規定，公害等調整委員會是總務省下屬的一個獨立的行政單位。環境行政機關擁有其他主體不具有的專業優勢，應充分發揮其在處理環境污染糾紛的作用。我國現在的環境保護行政機關和環境監督管理機關一體的，沒有專門的處理環境污染糾紛的機構，但簡化政府機構的設置是我國的趨勢，所以在我國單獨設立一個專門的行政機構并不現實，也是勞力傷財的事，但是可以從現行的環境保護行政機關下設一個專職為行政處理的機構，可類似于司法局與公正處的關系，是獨立的組織機構，由司法局批準、監督和管理，依據《公證法》第二十九條，設立公證機構，由所在地的司法行政部門報省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門按照規定程序批準后，頒發公證機構執業證書。筆者認為下設的機構也應是一個獨立的組織機構，在人事、財務上不受環保部門的約束，唯有這樣才能提高行政處理的公正性和權威性[[]]為保證糾紛機構的中立性及專業性，組成人員應盡量多樣化及專業化，如學術領域的專業人士、精通環境管理的行政人員不可或缺。

（三）規范現行的調解制度

我國環境保護法對公害民事糾紛的行政調解處理程序至今未做具體的規定，也沒有較大影響力的案件是通過這種途徑解決的，而日本的調解制度卻成功解決了類似香川縣豐島產業廢棄物案件、島根、鳥取兩縣臨界的中海本莊地區因實行圍湖造田工程而影響水質申請調教的案件等涉及地域廣闊的重大公害案，究其根源是其相關的制度比較完善、規范。

第一，行政調解應規定有專門的人員以第三人的身份聽取當事人的意見，獨自進行事實調查，親自起草調解方案，而且應著力幫助調解方案的落實，若行政機關在調解完成后就置履行過程于腦后，當事人而后只能向法院起訴，那行政處理也就沒有達到本身的目的，調解機構應以糾紛最終得到解決為目的；第二，按照我國現行法律，調解的基本原則就是自愿，但由于環境污染糾紛的特殊性，可在涉及公共利益時強制調解；第三，一般而言，調解費用都較訴訟低，環境污染糾紛中，受害者一般都是處于弱勢地位，為保護這類人的權益，筆者認為國家可承擔部分費用，并增加緩交、減交等措施。環境糾紛提起訴訟成本較高，降低行政處理受害者的成本不失為良策。

日本由于60年代頻發的公害事件，日本制定相關法律以改變該局面，同時配以針對性的、專業性的廣泛環境宣傳教育，同時日本對環境糾紛行政處理機制的出發點及目的均非常清晰，可依申請或者職權，行政機關須公正、及時的做出處理決定，達到保障公民“訴權”和維持社會正義的目的，這就可克訴訟繁瑣遲延之短，收行政快捷、專業、靈活之長，因此日本公害糾紛的行政處理方式發展迅速，也為解決公害糾紛發揮了較大的作用。行政處理具有及時、迅速、成本低的優點，也有利于當事人之間維系良好的信賴關系，我國的環境污染糾紛行政處理機制相對而言不夠健全，而公害糾紛的行政處理程序是行之有效的程序，為使該項制度在我國發揮更大的作用，我國應借鑒日本的先進經驗，但同時也應考慮每項制度都有其必需的內生性社會環境。

[1][日]原田尚彥.環境法[M].北京：法律出版社，1999.38-39.

[2][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].北京.中國政法大學出版社，1994.266.

[3]冷羅生.日本公害訴訟理論與案例評析[M].北京:商務圖書館，2005.406-408.

[4]王彬輝.日本公害糾紛行政機制與我國之借鑒——以日本豐島產業廢棄物調解案為例[J].行政與法.2008.93.

[5]汪勁.中國環境法原理[M].北京：北京大學出版社，2000. 366-367.

[6]王燦發.環境糾紛處理的理論與實踐[C].北京：中國政法大學出版社,2002.318-325.

[7]尹永勝.環境糾紛的非訴解決機制研究[D].河南大學,2010. 23-24.

Comparison on thePublic NuisanceDisputeAdministrative Processing MechanismBetween China and J apan

YAN Ao
（Hunan Normal University，Changsha，Hunan，410081）

Japan's public nuisance dispute administrative processing mechanism in solving the country's public nuisance disputes played a very important role.It has a variety of approaches and strict application requirements.However,the current public nuisance dispute administrative processing mechanism of our country is not perfect,we can draw lessons from the advanced experience of Japan in this aspect,it may be said"his mountain,can offend jade".

public nuisance dispute;administrative processing mechanism;comparison; revelation

D922.112

A

2095-1140（2013）04-0038-06

（責任編輯：天下溪）

2013-05-03

鄢奧（1988-），女，湖南衡陽人,湖南師范大學法學院2011級環境與資源保護法學專業碩士研究生，主要從事環境法學研究。