試析大部制改革的幾個(gè)預(yù)設(shè)性命題

景朝亮

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引言

隨著2007年十七大正式提出“實(shí)行大部門體制”的政策意向、及次年十七屆二中全會(huì)通過“以大部制改革為重點(diǎn)的”政府機(jī)構(gòu)改革草案，我國(guó)“大部制改革”的政策之窗（policy window）便被正式開啟。約翰·金登認(rèn)為政策之窗開啟后并不表示將長(zhǎng)期開啟，相反，可能因種種原因被隨時(shí)暫停、甚至關(guān)閉。[1](p170)而在我國(guó)公共行政學(xué)術(shù)界，有關(guān)大部制改革的論文自2008年來的發(fā)表量便數(shù)以千計(jì)，①中國(guó)期刊網(wǎng)http://epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx，2012/10/20訪問，單是以篇名為檢索項(xiàng)輸入“大部制”詞條，就顯示有1138篇文章充分顯示了社會(huì)對(duì)大部制所給予的關(guān)注。隨著十八大報(bào)告中再次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革”的要求，今后大部制討論的熱情還將更加高漲。目前，有關(guān)大部制的愿景陳述主要包括“大部制將解決部門間協(xié)調(diào)困難、提高管理效率”、[2](p26-28)消除“機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門”，[3](p99-105)有利于“職能整合、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，[4](p56-62)同時(shí)，大部制改革還將“帶動(dòng)政府轉(zhuǎn)型”。[5](p97-100)同時(shí)學(xué)者們也對(duì)大部制改革審慎地提出一些疑慮和批評(píng)，譬如，“大部制并非萬(wàn)能”，[6](p24-26)“大部制建設(shè)中的十大誤區(qū)與問題”，[7](p60-63)“冷靜看待大部制改革”[8](p12-15)等。在不同意見的碰撞中，關(guān)于大部制的描述和分析也在不斷深入。面對(duì)大部制改革所出現(xiàn)的豐富的理論與實(shí)踐問題，本文將從布盧明頓學(xué)派所提出的基本層面或元層面出發(fā)，對(duì)大部制改革的幾個(gè)預(yù)設(shè)做一定的分析，希望為今后大部制改革的推進(jìn)提供一些有參考意義的視角。

據(jù)布盧明頓學(xué)派的制度分析框架，圍繞實(shí)際操作問題所做的分析，屬于操作層面（operational level analysis）；對(duì)具體制度的確定及其效果所做的分析屬于集體選擇層面（collective-choice level）；而對(duì)于制度選擇所依賴的因素及理論本身所做的分析，則可歸于基本層面或元層面（constitutive level or meta-level）。[9](p139-140)若按以上分析框架，則目前大部制的討論中，操作層面的分析居多。不過，由于“政策乃是內(nèi)在理論的外現(xiàn)”，[10](p329)因而，大部制改革的成功推進(jìn)勢(shì)必離不開基礎(chǔ)理論的支撐，倘若基礎(chǔ)層面出現(xiàn)問題，則必然將影響改革政策的實(shí)際效果，所以，一定的基礎(chǔ)性分析還是有價(jià)值的。

根據(jù)一些大部制改革的綜述性文獻(xiàn)，目前大部制改革所依據(jù)的因素或理由主要圍繞以下方面：1）大部制改革呼應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的吁求；2）國(guó)際上通行大部制，大部制改革是大勢(shì)所趨；3）大部制改革有利于糾正傳統(tǒng)行政管理的缺陷；4）大部制改革有利于帶動(dòng)政府轉(zhuǎn)型。顯然，這些依據(jù)中突出地關(guān)注了現(xiàn)有問題、外部趨勢(shì)、原有體制缺陷及預(yù)期的理想結(jié)果方面，但若以此作為大部制改革的基本理論，則似乎還稍顯不足，且容易陷入“循環(huán)論證”，譬如，“為何要實(shí)行大部制？因?yàn)橄惹爸贫扔袉栴}而大部制可以解決之。那么，為何先前制度有問題？因?yàn)橄惹暗闹贫葲]有實(shí)行大部制”等等。至于國(guó)際社會(huì)的外部經(jīng)驗(yàn)，正如十八大報(bào)告中明確聲明的，“不照搬西方政治制度模式”，所以，用“國(guó)際通行”作為我國(guó)大部制改革的基本理論顯然不當(dāng)，更何況制度決定論已經(jīng)為學(xué)者所否定過了,譬如，普特南認(rèn)為“制度績(jī)效有很多強(qiáng)大的約束因素”。[11](p17)至于舊體制的弊端，其根源是什么？是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置而造成、還是其他？再說到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的吁求，則問題在于，社會(huì)訴求與大部制之間，是否存在線性因果關(guān)系？為什么社會(huì)要求大部制而不是其他？這樣的理論問題，不一而足。而要理解這些問題，就要涉及對(duì)大部制改革進(jìn)行元層面的分析。

據(jù)稱目前較為通行的大部制定義為：“大部制就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部制，是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，……并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離等。”[12](p62-67)從這一定義中不難抽繹至少四個(gè)命題，即1）大部制將避免職能交叉、重疊、冗余；2）大部制將以行政效率為導(dǎo)向；3）大部制將實(shí)現(xiàn)職能統(tǒng)一協(xié)調(diào)；4）大部制將轉(zhuǎn)變政府職能、利于市場(chǎng)化。顯而易見，這種定義方法，其實(shí)已經(jīng)飽含了濃郁的感情色彩，只闡述積極面，卻沒有消極面，那可能有兩種解釋：1）大部制沒有消極面，但正如馬基雅維利所說的那樣，“革除一些弊端時(shí)總會(huì)有其他弊端出現(xiàn)”，①James M.Buchanan and Gordon Tullock，The Calculus of Consent:logical foundations of constitutional democracy，Liberty Fund,Indianapolis,1999.p.43大部制不可能沒有消極面；2）另一面存在，但沒發(fā)現(xiàn)或不想說。但無(wú)論什么原因，從理論角度看，對(duì)任何政策的認(rèn)知只陳述一端未免失之片面，除非認(rèn)定該定義并不能算理論意義上的界定，而屬于某種倡導(dǎo)。但那樣的話，像這些命題——“大部制改革將避免職能交叉、消除冗余、增進(jìn)效率、改善協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)變職能”等等，雖然富有感召力，卻很像是西蒙所形容的“行政諺語(yǔ)”。[13](p140-153)如果實(shí)踐中忽略這些命題的預(yù)設(shè)性，則在實(shí)踐操作中便極易出現(xiàn)困惑和反復(fù)。因而，對(duì)大部制改革進(jìn)行一些基礎(chǔ)性的分析不但不是 “冗余”，而且還很必要。下面便嘗試就以上命題逐一分析。②限于篇幅，本文只是選擇較為突出的命題試做分析，并不表示涵蓋全面。

二、分析

命題一：大部制將避免職能交叉、重疊、冗余。

這一命題有兩層意蘊(yùn)，其一，交疊和冗余是惡的，須要避免；其二，大部制可避免之。關(guān)于后者的問題，后面談到職能協(xié)調(diào)時(shí)將詳細(xì)提到。這里重點(diǎn)分析前者。

為什么交疊、冗余就是惡的？恐怕還需要具體分析。從詞典對(duì)冗余的解釋——“多余的、重復(fù)的、啰嗦的”③在線新華字典，http://xh.5156edu.com/html3/2663.html，2012-10-19訪問——中可見到三個(gè)同義詞的交疊使用，嚴(yán)格說來似乎也有冗余之嫌。而就大部制改革中的“改革”一詞而言，“改”與“革”顯然也是近義字的交疊使用。另外，在大部制的通行表述中，“職能相近、業(yè)務(wù)雷同”的措辭及“職能交叉、政出多門、多頭管理”的描述等本身就有不少的交疊處。可見，冗余和交疊并不一定就是惡的。西方學(xué)者馬丁·蘭道也曾用一次飛行事故來闡述過“冗余”的價(jià)值：飛行中機(jī)長(zhǎng)稱方向舵出故障，飛機(jī)要迫降，但最后還是在乘客的驚恐中安全著陸了，大家認(rèn)為僥幸；但經(jīng)詢問機(jī)長(zhǎng)后，蘭道才得知，原來機(jī)上備有冗余系統(tǒng)，當(dāng)正式系統(tǒng)失靈時(shí)可起作用，冗余在此成為了系統(tǒng)安全和應(yīng)變的保障。[14](p308-320)

在自然界，狡猾的兔子為防備不測(cè)會(huì)構(gòu)筑三個(gè)巢穴；精明理財(cái)人不會(huì)“把雞蛋放在一個(gè)筐里”；重要文件常要做多個(gè)備份，盡管有些備份未必用得著而顯得冗余；而多中心治理理論的內(nèi)核也在于增加治理主體的交疊，因?yàn)閱渭兊氖袌?chǎng)或政府手段都易失靈；物理學(xué)家哈里·奈奎斯特曾試圖開發(fā)一種沒有冗余信號(hào)的傳輸系統(tǒng)，但一直沒成功，原因倒不是技術(shù)上做不到，而是因?yàn)橄哂嗟募兇庀到y(tǒng)更易出錯(cuò)、甚至崩潰。目前，這種冗余理論在信息科學(xué)（包括計(jì)算機(jī)科學(xué)）、自動(dòng)控制、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)學(xué)以及組織學(xué)等諸多領(lǐng)域的運(yùn)用價(jià)值都在逐漸被認(rèn)識(shí)。即便是論文作者，為了證明某個(gè)論點(diǎn)，通常也會(huì)用到交疊、冗余的論據(jù)反復(fù)論證，譬如筆者接下來就將對(duì)此做些補(bǔ)充論述。

最近，諾貝爾文學(xué)獎(jiǎng)得主莫言感嘆：“人世上的話，99%都是廢話，都可以省略不說。”[15]雖有醒世之意，但又必須承認(rèn)，所謂“廢話”的標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)并不絕對(duì)。例如，像“吃了嗎”、“天氣不錯(cuò)”之類的寒暄語(yǔ)雖無(wú)實(shí)際意義，但若認(rèn)定其價(jià)值為零，則未免武斷，因?yàn)閷?duì)寒暄及節(jié)日中互發(fā)的信息而言，其價(jià)值本不在字面，更多是要用它來寄托人際的關(guān)懷和尊敬。若以為是“冗余廢話”而摒棄，則交往中勢(shì)必少了很多潤(rùn)滑，反而不利于社會(huì)資本的培養(yǎng)。

在企業(yè)界，由豐田公司開創(chuàng)精益生產(chǎn)管理方式（Just-In-Time），雖致力于“零冗余”，但其弊端也正在于此，由于在人力方面的苛刻精簡(jiǎn)，員工的士氣與忠誠(chéng)度大受影響；由于材料方面一味減少庫(kù)存和戰(zhàn)略儲(chǔ)備，反而容易因關(guān)鍵備件供應(yīng)不及時(shí)而讓企業(yè)停機(jī)受損；而在質(zhì)量控制方面，也由于有益消減所謂的冗余成本，讓企業(yè)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)增加，后來使豐田蒙受巨創(chuàng)的剎車門事件，就是為其過度消除冗余的做法所付出的代價(jià)。

至于我國(guó)的特色社會(huì)主義建設(shè)，其實(shí)也就是在傳統(tǒng)社會(huì)主義觀念中引入某些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)元素，若按“封閉僵化的老路”來思維的話，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)元素顯然要被當(dāng)作冗余的“尾巴”割掉的。但歷史已雄辯證明，正是這種冗余，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)增添了活力，反而是那種不許冗余的“一大二公”思維，違背了中國(guó)特色社會(huì)主義的要求。可見改革的一個(gè)前提就是要容許冗余。唯其如此，特區(qū)的窗口效應(yīng)才能生發(fā)；唯其如此，曾以“托孤”方式興起的小崗精神才能掀起中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。

此外，在實(shí)踐中有些冗余似乎天然就難消除。蘭道說：“若公共部門中為實(shí)現(xiàn)‘零冗余’而試圖再提‘泰勒主義和科學(xué)管理原則’，則結(jié)果將重蹈過去‘烏托邦’之路，過去三十年，政府在消除繁冗方面投入很多，但無(wú)論是羅斯福和胡佛委員會(huì)激進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革，還是后來持續(xù)的行政重組，結(jié)果都沒有讓繁冗與交疊實(shí)質(zhì)性減少。”[14](p308-320)無(wú)獨(dú)有偶，在我國(guó)“建國(guó)以來進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，基本上都是沿著精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的路線發(fā)展，成效甚微”。[16](p6)因此，“大部制改革消除冗余”的論斷更像是一種行政神話。更何況，有很多公共部門的設(shè)置，非但不是要“消除交叉、重疊、冗余”，反而恰恰是為了增加“交疊和冗余”。譬如，在很多作者常常借以參照的某些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家中，其立法機(jī)構(gòu)多包含職能交疊的兩院，目的無(wú)非是希望當(dāng)某一立法系統(tǒng)出現(xiàn)失誤時(shí)，另一立法系統(tǒng)可做防范和糾偏；同時(shí)麥迪遜所說的“輔助性預(yù)警”理念其實(shí)恰恰是要不同部門間出現(xiàn)權(quán)力交叉，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，只有冗余的系統(tǒng)才是穩(wěn)定和可靠的。[14](p308-320)

另外，冗余的判斷標(biāo)準(zhǔn)也是模糊的。冗余與否難以明確量化，且冗余多涉及主觀性，在面臨機(jī)構(gòu)撤并時(shí)更容易見仁見智；同時(shí)，冗余界定中的時(shí)間性也是重要變量，作為有限理性的人類，很多決策都帶有試錯(cuò)性質(zhì)，無(wú)論理論上“漸進(jìn)調(diào)試科學(xué)”，[17](p181-191)還是實(shí)踐中“摸著石頭過河”，都在說明人的判斷和選擇常常因時(shí)而異，難有完全理性或絕對(duì)真理，尤其是面對(duì)未來時(shí)，很難確定哪些石頭一定有用、哪些石頭一定是冗余，而一定要堅(jiān)持預(yù)設(shè)的話，難免出現(xiàn)“致命的自負(fù)”。

總而言之，所謂“零冗余”只適用于某種“完全理性、全知全能”的主體，假若人類承認(rèn)自身的“有限理性”，則冗余勢(shì)必就是一種必要的預(yù)警和備選。允許冗余才是理性之選，而追求所謂零冗余的努力，卻脫離了現(xiàn)實(shí)約束，呈現(xiàn)出更多理想的色彩。有鑒于此，當(dāng)大部制改革具體實(shí)施時(shí)，在“消除冗余、重復(fù)、交疊”方面，宜謹(jǐn)慎對(duì)待其定義，以防矯枉過正，結(jié)果導(dǎo)致冗余非但沒有消除，反滋生更多的風(fēng)險(xiǎn)和弊端。

命題二：大部制改革將促進(jìn)行政效率。

這一命題本身已預(yù)設(shè)了效率在行政中的“福音”地位（Gospel of Efficiency）。誠(chéng)然，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，行政管理不講效率不行，[18](p52)但這并不意味著“效率至上”，也不表示人們對(duì)效率的感知都相同。沃爾多說，“效率是一個(gè)相對(duì)的概念，其含義將隨目的而不同。倘若要?dú)⑺酪恢恍埽瑒t步槍的效率顯然高于食物；但倘若要這只熊活著，則對(duì)步槍效率的看法將截然不同”。[19](p202)“南轅北轍”的寓言也在告訴我們，撇開方向和價(jià)值判斷的行動(dòng)效率是沒有意義的。古代召公曾告誡我們，錯(cuò)誤政策的效率再高不過是“障之也”（《國(guó)語(yǔ)·周語(yǔ)上》），即“高效地”增添了障礙而已，不啻為逆向效率。所以說，“行政管理中講究效率，就不能不考慮其方向上的規(guī)范性”。[19](p187)而單提行政效率的話，將難以明確是哪方面效率，周志忍提出大部制要提高“行政效能”的概念，似乎是希望在這方面有所突破。[20](p40-41)

從實(shí)踐來看，由于行政會(huì)涉及政策的制定與執(zhí)行，則行政效率自然就可分為決策效率和執(zhí)行效率，與此相對(duì)應(yīng)，公共行政學(xué)派曾提出一組概念，即決策成本和執(zhí)行成本，前者是指為取得意見協(xié)同而付出的成本，而后者則是指一部分人的決策讓另一部分承受的成本。一方面，決策成本與參與決策的人數(shù)成正比，理論上講，當(dāng)決策由一個(gè)人決定時(shí)，決策成本最低，而決策效率也將最高；反之，當(dāng)全體成員決策時(shí)決策成本最高，而決策效率將最低。[21](p44-84)軍事組織中，尤其在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，為適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的戰(zhàn)場(chǎng)情況要求較高的決策效率，于是，通常會(huì)要求較少的決策者人數(shù)，如中國(guó)紅軍的軍事指揮小組就由三人組成，而“將在外君命有所不受”的古話，也是減少軍事決策主體的寫照。然而，軍事決策的效率訴求，可否移植到行政決策中呢？即漢代劉邦所質(zhì)疑的，“乃公居馬上而得之，安事詩(shī)書？”對(duì)此，陸賈以“居馬上而得天下，寧可以馬上守之……夫差、智伯極武而亡”的雄辯做了反駁 （《史記·陸賈酈生列傳》），陸賈的意思也就是說，軍武中的簡(jiǎn)單決策風(fēng)格并不宜沿用至公共行政決策中。另一方面，外部成本與參與決策的人數(shù)成反比，參與決策者越少，外部成本越大，執(zhí)行效率也越低；相反，經(jīng)過全體參與并同意的決策，理論上可讓外部成本最低，達(dá)到最高的執(zhí)行效率，但很難實(shí)現(xiàn)，更多的情況是需要進(jìn)行權(quán)衡和交易。

可見，行政效率的含義并不單純。如此，在大部制改革中對(duì)效率的促進(jìn)，也應(yīng)具體分析什么情況下增進(jìn)何種效率。即便為了避免政出多門而追求決策效率，也未必能實(shí)現(xiàn)總效率的最優(yōu)。布坎南和塔洛克曾建議將決策成本和執(zhí)行成本疊加，形成一種互賴成本（interdependence cost），這種成本曲線將改變決策成本和執(zhí)行成本曲線的單調(diào)性，而呈現(xiàn)出一種開口朝上的拋物線，該曲線的最低點(diǎn)即互賴成本的最低點(diǎn)，同時(shí)也將是行政總效率的最高點(diǎn)。這對(duì)大部制改革是一個(gè)有益的借鑒，即公共事務(wù)決策的參與部門或主體，固然太多不好，但也并不是越少越好，這中間應(yīng)該有一個(gè)度，在部門精簡(jiǎn)、合并、整合過程中，過猶不及。雷恩曾用颶風(fēng)災(zāi)害的處理為例，說明“集中決策導(dǎo)向的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置所帶來的反效率”，[22](p396-397)20世紀(jì)90年代，受災(zāi)的佛羅里達(dá)州州長(zhǎng)將求援報(bào)告發(fā)給聯(lián)邦應(yīng)急管理局后，該局一位審慎的工作人員以報(bào)表中某欄的填寫不標(biāo)準(zhǔn)為由，將該表格通過郵政系統(tǒng)發(fā)回該州要求重填，而當(dāng)這位州長(zhǎng)修正了表格再返回聯(lián)邦應(yīng)急管理局時(shí)，減災(zāi)工作的反效率已經(jīng)注定。

所以說，效率固然重要，但實(shí)踐中效率的具體含義往往會(huì)受行政倫理、主觀目的、機(jī)會(huì)成本、外部成本等多因素的影響，同時(shí)，還將受到時(shí)間的影響，例如拔苗助長(zhǎng)的寓言就鑒別了眼前效率與長(zhǎng)久效率的不一致。孔子當(dāng)年就曾對(duì)身為莒父市長(zhǎng)的子夏說：“無(wú)欲速，無(wú)見小利。欲速，則不達(dá)；見小利，則大事不成。”（《論語(yǔ)·子路第十三》）

另外，如果強(qiáng)調(diào)“效率至上”，將還難以繞開一個(gè)悖論，即公務(wù)行政人員會(huì)面臨“私利性效率”和“職能性效率”間不完全吻合的情況。[23](p74-77)于是究竟私人效率至上還是職能效率至上就會(huì)成為問題。即便理想上會(huì)選擇后者，但如何確保實(shí)踐中不會(huì)出現(xiàn)偏離？對(duì)此若沒有確定的解，則寄希望于大部制改革來促進(jìn)公務(wù)效率的增進(jìn)，效果上也將是有限的。

命題三：大部制改革將統(tǒng)一協(xié)調(diào)相近職能。

對(duì)這一預(yù)設(shè)的問題是，職能相近就應(yīng)該統(tǒng)一、協(xié)調(diào)嗎？加雷思·摩根曾介紹，生物大腦中有種奇特現(xiàn)象，即每個(gè)具體信息的記憶都可散布于整個(gè)大腦，造成大腦中出現(xiàn)很多職能相近的記憶細(xì)胞。根據(jù)斯坦福大學(xué)神經(jīng)學(xué)教授卡爾·普利布蘭姆的研究，由于記憶分布于整個(gè)大腦，從大腦任何部分都可復(fù)制成原型，而大腦中似乎也找不到明確的控制中心或控制點(diǎn)，大腦的不同部分似乎同時(shí)具備并實(shí)際履行數(shù)據(jù)儲(chǔ)存和處理的職能，當(dāng)科學(xué)家將老鼠大腦的90%都切除后，居然還能從迷宮中自由行動(dòng)。生物大腦中的這種全息性（hologram）職能分布，有利于避免職能集中所帶來的刻板和僵化。這便啟發(fā)人們思考，組織是否也可像大腦那樣運(yùn)作，使之不要因?yàn)槠渲心巢糠致毮艿氖ъ`而危害整個(gè)系統(tǒng)？相反，是否應(yīng)該促成各部分職能的互相關(guān)照、補(bǔ)充乃至替代。[24](p75-100)也就是說，在職能方面不宜形成壟斷，因?yàn)槿魏温毮艿摹傲闾娲被颉傲愀?jìng)爭(zhēng)”都可能讓其他部分乃至整個(gè)系統(tǒng)對(duì)其形成依賴，進(jìn)而落入“依賴生發(fā)權(quán)力、權(quán)力滋生敗壞”的泥沼。那樣的話，相近職能在協(xié)調(diào)中，雖然可實(shí)現(xiàn)“政出一門”的愿景，但同樣不能忽視次生的缺憾。

三國(guó)有句“既生瑜何生亮”的話，但我們知道，恰恰因“亮”的出現(xiàn)，搶了“瑜”的獨(dú)角戲，從而成就了“一時(shí)多少豪杰”的絢麗圖景；但后來，當(dāng)諸葛亮的職能越來越集中、越來越難以被其他人分擔(dān)、替代、制衡，而蜀國(guó)的不幸也就由此注定，孔明一死蜀漢即亡，一個(gè)重要原因就是諸葛亮塑造的職能壟斷，貌似“鞠躬盡瘁死而后已”，實(shí)則是通過國(guó)家職能系于其一人的手法將蜀漢綁架，當(dāng)他病死五丈原后，蜀漢似乎找不到一個(gè)可以替代其職能的角色，也就是說，諸葛亮營(yíng)造的職能專屬而非分屬，反而讓整個(gè)國(guó)家為之做了犧牲。至于“蜀中無(wú)大將廖化作先鋒”的古語(yǔ)，更是形象地描畫了職能分散性的貧乏所引起的尷尬。所以說，即便職能統(tǒng)一、集中和協(xié)調(diào)有其必要性，但也不能推論說，為此就可完全消除職能分散性與可替代性。

現(xiàn)實(shí)行政管理中，雖然相近職能經(jīng)過整合集中后有利于避免部門間推諉或各行其是，但“相近職能”的含義較為含混。譬如有研究大部制改革的學(xué)者建議“將土地、林業(yè)、水利、海洋等主管部門的‘生態(tài)化’職能納入‘大環(huán)保’管理體制中予以重構(gòu)和完善”。[25](p73-75)若按這種大部制改革邏輯，職能邊界將不斷延展，不僅環(huán)保領(lǐng)域會(huì)提出“一切問題都與環(huán)保相關(guān)”的“大環(huán)保”理念，[25](p73-75)而且類似的“大商務(wù)、大建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大交通、大能源、大保障、大文化、大科技”[26]等等概念也將同樣出爐，那樣的話，原本便于協(xié)調(diào)的大部制改革恐怕會(huì)變成部門權(quán)界和利益的爭(zhēng)奪機(jī)會(huì)，這是需要注意的。

關(guān)于大部制改革，很多國(guó)家都存在“精簡(jiǎn)——膨脹”循環(huán)的怪圈，譬如前文提到的，美國(guó)也出現(xiàn)過“屢精簡(jiǎn)屢膨脹”的情況，這就帶來了一個(gè)問題，即盡管歷史上的“精簡(jiǎn)膨脹”循環(huán)歷歷在目，為何仍要繼續(xù)這類努力？對(duì)此，齊明山的 “公共行政熵值效應(yīng)”觀念不妨作為一個(gè)理解的視角，即“公共行政組織系統(tǒng)是一個(gè)超穩(wěn)定的封閉系統(tǒng)，如果它不進(jìn)行自我調(diào)整、更新、改革或與外部環(huán)境進(jìn)行輸出輸入的交換，必然走向衰敗。要保持組織的活力，就要不斷進(jìn)行改革”。[31](p11-14)從組織本身來看，“官僚制組織會(huì)造成污染，使組織從有序發(fā)展為無(wú)序，從高能量變成低能量。要改變這種現(xiàn)象必須進(jìn)行一系列的改革，而且要不斷地進(jìn)行改革才能保持組織的高能量”。[32](p10-14)換句話說，由于大部制改革屬于官僚制范疇，而官僚制自身作為一個(gè)封閉系統(tǒng)自然會(huì)存在熵值積增的趨勢(shì)，為避免因熵值過多而窒息組織活力，官僚制組織必須不斷進(jìn)行邊界調(diào)整。從熱力學(xué)定律來看，其目的就是在一定程度上打破系統(tǒng)封閉的局面，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中尋求組織負(fù)熵的增加。因而，精簡(jiǎn)、整合的官僚制系統(tǒng)時(shí)間長(zhǎng)了，就改變?yōu)樗缮ⅰ⑴蛎浀墓倭胖企w系；反之亦然。如此，在這種循環(huán)往復(fù)中，負(fù)熵有望引入，整個(gè)官僚制便得以延續(xù)下去。如此看來，則大部制改革的預(yù)期效果中，職能協(xié)調(diào)的目的似乎倒在其次，更關(guān)鍵的戰(zhàn)略意義，似乎就是讓官僚組織處于一種恒動(dòng)之中，在不斷變革中實(shí)現(xiàn)“流水不腐戶樞不蠹”的鯰魚效應(yīng)。從這個(gè)意義上看，所謂的“精簡(jiǎn)-循環(huán)-再精簡(jiǎn)-再循環(huán)”之機(jī)構(gòu)改革模式，雖然一再被學(xué)者所詬病，但也應(yīng)看到，正是在這些循環(huán)中，組織的“去熵”效果才得以在一定程度上實(shí)現(xiàn)，不過，這種循環(huán)的次數(shù)并非無(wú)限，如果組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整一直停留在形式上，最終將連“去熵效果”也難以達(dá)成，結(jié)果即使部門數(shù)量減少，大部制實(shí)現(xiàn)了形式中的職能協(xié)調(diào)，也不能實(shí)質(zhì)性改變“人浮于事、官僚作風(fēng)、形式主義、文牘主義、推諉扯皮、尋租設(shè)租”等問題的繼續(xù)，同時(shí)，也將因大部制層級(jí)跨度加大而難以確保上級(jí)指導(dǎo)意見對(duì)具體問題進(jìn)行協(xié)調(diào)的適當(dāng)性。因而，大部制改革的關(guān)鍵既不在部制的大小，[33]也不僅僅在于職能的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，而在于嘗試著突破官僚制的封閉性，提高政府與社會(huì)的交互性，在此基礎(chǔ)上打造所謂“服務(wù)導(dǎo)向型”政府，[34](p53-561)而這將涉及下一節(jié)政府職能的轉(zhuǎn)變了。

命題四：大部制將轉(zhuǎn)變政府職能。

政府職能的問題，歷來為學(xué)者們所重視。根據(jù)洛克和霍布斯的思想，政府的出現(xiàn)乃是為防范完全自由狀態(tài)下“每個(gè)人對(duì)每個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)”，因而從本質(zhì)上講政府是一種“必要的惡”。人們之所以愿意讓渡自己本有的某些自由和權(quán)利交給政府，是因?yàn)檎梢员Ｗo(hù)他們的生命、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，而這種保護(hù)也就是構(gòu)成了政府的樸素職能。亞當(dāng)·斯密為政府職能劃定的圈子也突出了這一點(diǎn)，即保衛(wèi)本國(guó)不受侵犯、保護(hù)社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)和人身安全及建設(shè)與維護(hù)公共工程和公共事業(yè)，此外，政府職能更多的擴(kuò)展可能就會(huì)侵犯到個(gè)體的自由和權(quán)利，理想的政府就是守夜人角色，即“管得最少的政府是最好的政府”。類似中國(guó)古時(shí)的“無(wú)為而治”思想。①《道德經(jīng)·第五十七章》：我無(wú)為，而民自化；我好靜，而民自正；我無(wú)事，而民自富；我無(wú)欲，而民自樸。以及《論語(yǔ)·衛(wèi)靈公》：無(wú)為而治者，其舜也與？夫何為哉？恭己正南面而已；《論語(yǔ)·為政》：為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。早期美國(guó)的政府職能僅僅限定在維護(hù)上帝賦予個(gè)人的生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利方面，政府職能的簡(jiǎn)約，決定了政府機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)約：聯(lián)邦政府那時(shí)只有三個(gè)部，即國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、陸軍部，官員總共只有300名。而一百年后，伍德羅·威爾遜提倡政治行政兩分，出發(fā)點(diǎn)就是對(duì)政府職能重新界定，明確政府“要做什么、如何做好”，[35]用二分法尋求行政的獨(dú)立，并在此基礎(chǔ)上拓展政府職能，為后來的行政國(guó)家打下了基礎(chǔ)。隨后，美國(guó)政府職能日漸擴(kuò)大，到大蕭條時(shí)代依據(jù)凱恩斯“國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論”，讓政府將行業(yè)救濟(jì)、經(jīng)濟(jì)復(fù)興和利益調(diào)整等事務(wù)也納入政府職能范圍。政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模隨之膨脹。到20世紀(jì)90年代，聯(lián)邦政府的內(nèi)閣部已擴(kuò)大到了14個(gè)，同時(shí)還有60多個(gè)所謂的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。不過“小政府大社會(huì)”的有限政府觀念，在美國(guó)一直有著深厚土壤，后來朝這個(gè)方向出現(xiàn)了不斷的努力，如實(shí)踐中里根的“政府瘦身”運(yùn)動(dòng)，理論上“政府掌舵而非劃槳”及“政府服務(wù)而非掌舵”等范式的推陳出新，都在促使政府向服務(wù)職能回歸。

在我國(guó)，傳統(tǒng)的政府職能理念借鑒前蘇聯(lián)“全能型政府”模式，政府通過指令性計(jì)劃和行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行全面管理，不僅提供國(guó)防、治安及正外部性產(chǎn)品，且直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、控制社會(huì)及個(gè)人領(lǐng)域，更多地充當(dāng)了監(jiān)督者、管理者、控制者的角色，“不僅每出現(xiàn)一新的公共事務(wù)便須設(shè)一新部門，而且每出現(xiàn)一類新產(chǎn)品便須設(shè)一管理機(jī)構(gòu)”，[36](p160)機(jī)構(gòu)設(shè)置日趨細(xì)化和龐雜。改革開放后，政府逐漸由原來對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體服務(wù)上來，原先政企不分、政社不分、政事不分的現(xiàn)象有所改變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)目也有了大幅減少，如國(guó)務(wù)院下屬部委最多時(shí)曾高達(dá)100個(gè)，而從1982年到現(xiàn)在越來越少，到2008年僅剩27個(gè)。[37](p284-304)

順便說一下，鑒于不少學(xué)者習(xí)慣從部委數(shù)量上作國(guó)際比較，例如“與其他實(shí)行大部制的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，差距仍然較大，如美國(guó)只有15個(gè)，英國(guó)18個(gè)，日本12個(gè)，瑞士8個(gè)等”，[38](p88-89)特別強(qiáng)調(diào)“大部制是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的一種政府組織模式”，并以此作為制度移植的依據(jù)，認(rèn)為“大部制有利于轉(zhuǎn)變政府職能”，[39](p29-30)這種邏輯存在一個(gè)隱含問題，即究竟政府職能在先，還是機(jī)構(gòu)設(shè)置在先？一般而言，是先有某種政府職能，才設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，譬如先有計(jì)劃生育的政策，才有計(jì)生委的編制；美國(guó)、瑞士等國(guó)沒有計(jì)生方面的政府職能，則自然沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。可見，大部制改革作為機(jī)構(gòu)調(diào)整，也須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛c(diǎn)，而不是寄希望于先實(shí)行了大部制而后政府職能隨之轉(zhuǎn)變，否則，就可能成為湯姆·帕爾默所批評(píng)過的那種機(jī)構(gòu)設(shè)置誤區(qū)：前蘇聯(lián)時(shí)，私有制尚未實(shí)行，但某些官員卻渴望設(shè)立一個(gè)類似美國(guó)證券交易管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗麄冇X得該機(jī)構(gòu)好像就是確保資本市場(chǎng)得以產(chǎn)生和運(yùn)作的前提。帕爾默說，這些官員采用了一個(gè)簡(jiǎn)單卻謬誤的邏輯：1）美國(guó)有證券交易管理委員會(huì)；2）美國(guó)有高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)；由此得出：3）美國(guó)之所以有高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，是因?yàn)樗兄C券交易管理委員會(huì)；由此再得出：4）假如俄羅斯要實(shí)現(xiàn)高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，就必須首先建立自己的證券交易管理委員會(huì)”。[40](p208-209)類似地，我國(guó)實(shí)行大部制也應(yīng)該基于我國(guó)的實(shí)際情況，而不能照搬國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，否則，也容易墜入以下這種邏輯謬誤：

1）美國(guó)等實(shí)行大部制；

2）美國(guó)等是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家；由此得出：

3）美國(guó)等之所以是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是因?yàn)閷?shí)行了大部制，再由此得出：

4）假如中國(guó)實(shí)行了大部制將實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，進(jìn)而成為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。

其間的推理悖謬很明顯，比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)與實(shí)行大部制是否存在因果關(guān)系；再比如，美國(guó)適用的情況是否可以照搬到我國(guó)？顯然都是否定的，十八大已經(jīng)明確闡述不能照搬西方的制度，因此我國(guó)實(shí)行大部制的基本理論和邏輯決不能停留在照搬層面，畢竟各國(guó)情況都大不相同。以中美為例，區(qū)別就很大：美國(guó)的州政府有較大的自治權(quán)，很多公共事務(wù)（包括州長(zhǎng)人選）都由各州獨(dú)立進(jìn)行；我國(guó)則是單一制垂直管理方式，地方政府從性質(zhì)上只是“中央在地方的代表，其權(quán)力來自中央政府的授予，并接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)與支配”，[36](p116)美國(guó)被托克維爾描述為“社團(tuán)型國(guó)家”，[41](p896)許多公共事務(wù)可通過自發(fā)的公民結(jié)社取得較好解決；我國(guó)社會(huì)事務(wù)的“去政府化”不僅不現(xiàn)實(shí)，而且社會(huì)中的政府職能也越來越突出，比如“福利國(guó)家”、“社會(huì)建設(shè)”等目前都被納入政府的職責(zé)范圍；同時(shí)，美國(guó)人口3億多，且屬于聯(lián)邦制系統(tǒng)，政府事務(wù)自然就比中國(guó)少很多；而中國(guó)人口13億多，且采用中央集權(quán)制，在這些剛性現(xiàn)實(shí)差異下，無(wú)論大部制如何改革，我國(guó)的政府職能范圍和機(jī)構(gòu)數(shù)量都將不同于美國(guó)情況。因而，在政府職能取向、基本架構(gòu)、人口特征、公民社會(huì)發(fā)育等存在重大差異的情況下，單純從部制數(shù)目方面進(jìn)行比較，其意義是很有限的。所以說，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置隨政府職能定位而變化，若不能從社會(huì)利益與政府權(quán)力關(guān)系出發(fā)來界定政府職能、進(jìn)而考慮政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，而只是停留在機(jī)構(gòu)或制度設(shè)置層面，則應(yīng)特別注意防止出現(xiàn)帕爾默所謂的一種 “外物崇拜”（cargo cult）效應(yīng)。還應(yīng)注意的是，職能轉(zhuǎn)變意味著職能的增減，那么通過大部制要增什么、減什么將更具實(shí)質(zhì)意義。“大與小并不是最終的目的，目的是如何更好地體現(xiàn)服務(wù)型政府的職能”。[33]

關(guān)于服務(wù)職能，毛壽龍教授曾指出：“服務(wù)一直是中國(guó)政府的施政原則，中南海新華門就寫著‘為人民服務(wù)’。但在具體行政領(lǐng)域，往往缺乏相應(yīng)的保障，便民服務(wù)停留在口頭上，行政機(jī)關(guān)往往為了行政管理的方便，讓公民和企業(yè)等社會(huì)組織疲于奔命”。[42](p15)可見，服務(wù)職能理念的接受、倡導(dǎo)及形式化調(diào)整是一回事；而服務(wù)職能的內(nèi)化、實(shí)踐與堅(jiān)守卻是另一回事。此外，即便“職能邏輯和組織邏輯有可能交叉并進(jìn)”，形式上的調(diào)整有可能促成政府職能“集中即弱化”，[43](p90)但如果有些軟的因素——如托克維爾所謂的“民情”（mores）、普特南所謂的“社會(huì)資本”（social capital）以及登哈特倡導(dǎo)的公民意識(shí)（citizenship）等——不能配套跟進(jìn)的話，那么政府職能的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變將很難進(jìn)行，而機(jī)構(gòu)改革也將不僅侵蝕其基礎(chǔ)，而且淡化其意義。所以說，希望只通過大部制改革即實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的論斷，不過是一個(gè)預(yù)設(shè)的假定而已，否則，就像學(xué)者指出的那樣，“周禮六官、秦漢三公九卿、隋唐三省六部及至清末前后三千年間，中國(guó)所執(zhí)行的其實(shí)就是大部制”，[28](p20-22)但歷史告訴我們那種“大部制”似乎并沒有帶來所謂的市場(chǎng)繁榮及服務(wù)型政府。可見，大部制的形式是單薄的，并不能決定政府職能的轉(zhuǎn)型與社會(huì)的繁榮程度，相比之下，那種隨著公民社會(huì)的發(fā)育、社會(huì)與政府的良性互動(dòng)以及在此過程中政府對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)性增強(qiáng)，政府的職能才能切實(shí)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而為大部制的推進(jìn)提供扎實(shí)的基礎(chǔ)。

三、結(jié)論

以上就大部制改革討論中的一些常見命題試做分析，從中可以發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)。第一，冗余、交疊作為一種行政現(xiàn)象，是不可能完全消除的，而且在很多情況下還有其獨(dú)特的價(jià)值，甚至有時(shí)一定的冗余還是必要的。因而，消除冗余和交疊雖然號(hào)稱是大部制改革的一個(gè)基本目標(biāo)，但完全或過度否定冗余和交疊，似乎仍不具備可信的依據(jù)。在“消除冗余”的過程中應(yīng)注意度的觀念，因?yàn)椋P(guān)于實(shí)效和冗余函數(shù)曲線并非單調(diào)增減，而是一個(gè)曲線，有其高點(diǎn)，“過猶不及”（《論語(yǔ)·先進(jìn)》）。第二，效率在公共行政中固然是一個(gè)重點(diǎn)，但效率的意義不能獨(dú)立存在，必然伴隨特定的價(jià)值判斷，因此不能以效率的絕對(duì)值來替代效率的方向意義，因此提到效率就不能不考慮“哪方面的效率”。就像多年前大學(xué)生張華因救落入糞坑的老人而犧牲，后來有人質(zhì)疑該事件中的生命效率問題，似乎覺得張華用自己有學(xué)歷的青春生命換取低技能的老朽生命，不符合效率觀念；然而眾所周知，張華的生命效率是用另外的價(jià)值天平來衡量的。可見撇開視角、方向或價(jià)值觀而談?wù)撔剩旧砭褪遣唤∪摹６遥瑢?duì)行政效率而言，既包括決策效率，也包括執(zhí)行效率，而這兩者有時(shí)不能兼得，此外，效率還有不能拆解的主觀色彩，即便是對(duì)于公共行政人員而言，在個(gè)人效率和職能效率之間，并不總是重合，盡管從理念上我們都可以輕松說個(gè)人效率應(yīng)讓位于職能效率，但實(shí)際中如何能實(shí)現(xiàn)并不是一件容易的事情。所以說，大部制提高效率的說法仍是待于細(xì)化的命題。第三，協(xié)調(diào)作為大部制改革的一個(gè)重點(diǎn)訴求，符合“分工精細(xì)化”情況下信息溝通的需求，無(wú)可厚非；然而，問題是隨著大部制的實(shí)現(xiàn)，很多部門將會(huì)合并，從而使得部門內(nèi)的層級(jí)加多或者部門內(nèi)的平行機(jī)構(gòu)加多。于是，又將衍生出兩類問題：一類問題是層級(jí)變多后信息交流中的障礙加多，反而影響信息交流的速度和信度，既不利于公共事務(wù)的及時(shí)處理，同時(shí)還會(huì)遏制應(yīng)有的積極創(chuàng)造的動(dòng)力與靈活處理的活力，在某些情況下甚至還將由于決策層和執(zhí)行層的過度疏離，導(dǎo)致脫離現(xiàn)實(shí)的決策出爐。另一類問題是機(jī)構(gòu)內(nèi)平行部門加多后，讓原先的外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，但其實(shí)并不能實(shí)質(zhì)性地減少協(xié)調(diào)壁壘；而且還將因?yàn)楣芾碚呖刂品鹊募s束，為便于控制和協(xié)調(diào)而出現(xiàn)中間層級(jí)機(jī)構(gòu)的增加，如此則大部制在表面數(shù)目精簡(jiǎn)的背后，反而助添了機(jī)構(gòu)膨脹的因素。此外還存在一個(gè)協(xié)調(diào)悖論，即協(xié)調(diào)者之所以希望協(xié)調(diào)，會(huì)假設(shè)其具備充分信息或無(wú)限理性，而實(shí)際情況是人都是有限理性、有限知識(shí)，如此則協(xié)調(diào)當(dāng)中很可能會(huì)出現(xiàn)不同程度的不當(dāng)協(xié)調(diào)，也就是說，協(xié)調(diào)不是沒有代價(jià)的，一味的協(xié)調(diào)將損及某些重要的方面，譬如靈活應(yīng)變的能力和創(chuàng)造的活力等，所以實(shí)踐中對(duì)此不能不有所防范。第四，至于以大部制改革來實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的說法，邏輯缺陷顯而易見，因?yàn)閺南群箨P(guān)系上來看，一般是民情發(fā)育到一定程度上要求憲法層面對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行明確限定，繼而規(guī)定或調(diào)整政府職能，然后會(huì)影響到具體政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如果反過來，假希望于機(jī)構(gòu)設(shè)置來影響政府職能之類，則不免有些顛倒，或者還可能淪為帕爾默所謂的 “外物崇拜”（Cargo cult）心理，即由于對(duì)形式化制度的過度迷戀，反而忽略了實(shí)際影響事物發(fā)生的決定變量。因此，對(duì)于我國(guó)大部制改革而言，具體的機(jī)構(gòu)調(diào)整只是布盧明頓學(xué)派所謂的“操作層面”，而“集體選擇層面”政府職能的確定乃至“基本層面”政府權(quán)力的邊界等問題將在更大程度上決定著大部制改革的實(shí)際走向。

最后，應(yīng)該注意的是制度外因素。托克維爾曾很有洞見地指出，“促成美國(guó)繁榮的其實(shí)還并非美國(guó)的法規(guī)制度，乃是那些善于利用法規(guī)制度來創(chuàng)造繁榮的人”。埃莉諾·奧斯特羅姆也強(qiáng)調(diào)，“只有那些注重相互性與社會(huì)資本的人群才能實(shí)質(zhì)性地收獲制度之利”。所以，當(dāng)人們“熱情”地預(yù)期大部制改革的種種紅利時(shí)，同樣不能忘記的是，人的因素將最終超過制度因素，因?yàn)橹贫缺旧硪彩侨藙?chuàng)造的。所以說，大部制改革能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)的期望，不但取決于政府將如何推進(jìn)，更在于如何在社會(huì)有效參與的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的權(quán)責(zé)界定。總之，大部制改革的推進(jìn)中難免有利有弊，一方面固然不能因噎廢食，但另一方面也不宜“一刀切”，同時(shí)，在追求預(yù)期收益時(shí)，不能忽略可能的弊害。關(guān)鍵要從實(shí)際出發(fā)分型辯證，如十八大報(bào)告所指出的那樣“穩(wěn)步推進(jìn)”，而不是單憑某些預(yù)設(shè)性命題來決策與執(zhí)行。

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