社會轉型期農村群體性事件的原因分析及處置路徑

范鐵中

（上海大學 社會科學學院，上海 200444）

現階段的中國，正處于社會轉型時期，原有的利益格局被打破，新的利益均衡機制尚不健全，在經濟、政治、文化和社會生活等各個領域發生深刻變化的同時，各種錯綜復雜的社會矛盾也日益增加和激化，這些社會矛盾問題一旦遇到“導火索”，就容易爆發較大規模的群體性事件。尤其是隨著城市化進程的不斷加快，農村群體性事件增長迅速，成為影響社會發展穩定的突出問題。因此。深入分析社會轉型期農村群體性事件的原因，從而積極探索預防和處置農村群體性事件的具體路徑，對于維護農村社會穩定具有重要意義。

一、社會轉型期農村群體性事件的原因分析

（一）土地征用問題，讓矛盾激烈爆發。

改革開放以來，伴隨著工業化、城鎮化進程的不斷加速，“土地城市化”快于“人口城市化”的問題比較突出，在土地增值成為地方財政收入重要來源的刺激下，“土地置換”形成熱潮。據統計，我國的耕地面積從1997年的19．49億畝減少到2010 年的 18．26 億畝，[1]在 14 年時間里減少了 1．23 億畝。 這樣就導致大量的農村土地被征用，農民失地的速度不斷加快，失地農民的規模也不斷擴大。由于農民擁有的土地權利有限，這導致我國現行的征地補償制度對被征地農民的補償過少、安置辦法單一、善后制度不健全，這些都直接對農民失地后的生產生活產生直接的沖擊。在征地過程中，一些農民不愿意土地被征用，也有一些農民希望得到應有的補償，但在現實當中農民的利益無法得到有效保護，同時征地過程中亂征亂占和各種“尋租”現象也較為突出，失地農民應當享有的各種權利很多無法兌現，這就進一步導致失地農民與村委會關系緊張，很多失地農民往往采取上訪、暴力沖突等方式來捍衛自己的權利，與之相對應，有些地方政府會采用回避、拖延，甚至動用警力來加以制止，當前很多群體性事件都源于此。例如，2011年廣東“烏坎事件”，“據了解，早在土改時期，烏坎村因為人多，便獲得了大量土地，總面積3萬畝左右，加上文革時期填海造田，幾年下來，填出面積近千畝的良田，這使得烏坎的耕地面積達到了 6000畝。 ”[2]（p62）“從 1993年烏坎大量賣地，至今被賣近2萬畝，除了殯葬區，其他差不多都賣了。可村民都沒看到賣地錢。唯一的兩次領錢是1993年前，每位村民在1990年與1993年曾分兩次因國家征地修路領到共計550元，此后至今再無分紅，且沒有解決就業。”[3]《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定：涉及村民利益的事項，比如，從村集體經濟所得收益的使用，土地承包經營方案，征地補償費的使用、分配方案，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產等，需經村民會議討論決定方可辦理。隨著權利意識的興起和土地增值空間的增加，各地失地農民主張權利的抗爭性行動更為普遍，甚至可以說，因為征地，地方政府、村干部、開發商與失地農民之間的沖突已經開始出現常態化的傾向。

（二）村民自治流于形式，民主選舉不公開透明。

我國的基層民主政治，是廣大人民群眾在基層經濟、政治、文化和社會事務領域，直接行使當家作主民主權利的制度建設和實踐活動。改革開放以來，我國基層民主政治制度不斷完善，實踐日益廣泛，成效愈益顯著，構成我國社會主義民主政治建設的重要組成部分。在廣大農村，億萬農民群眾通過直接的、無記名投票的方式直選產生了數十萬村委會領導班子，“海選”等選舉方式被人民群眾創造出來，并得到不同程度的推廣。村民會議、村民代表會議、村兩委聯席會議、村務公開等形式的決策活動激發著村民的參政熱情。民主測評、民主評議村委會的工作報告，村務公開的形式、內容、程序正在不斷規范，各地農村村規民約和村民自治章程的修改和完善正在極大地提高著村民的民主管理水平。

但當前基層民主仍存在諸多問題，村民自治部分流于形式，有的是一些農村特有的矛盾和問題，有的是帶有普遍性的矛盾和問題。在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等各環節中都出現過，例如民主選舉，在選舉過程中存在許多違法操作的問題，鄉鎮政府對選舉的干涉，不召開村民選舉大會，達不到法定人數，暗箱操作，不當場唱票，選舉結果不公開透明，個別村委會干部連選連任，遠遠超出任職年限，拉幫結派，村霸控制選舉，宗族勢力對選舉的操控，賄賂選民現象時有發生。部分地方由鄉鎮政府提名或指定村兩委領導，不通過村民同意和認可，以行政命令的手段強行任命，由此引發大規模上訪和群體性事件。“以廣東烏坎村2011年2月的村委換屆選舉為例，當時的選舉并沒有召開村民會議或者村民代表會議，只是由村原兩委干部、村民小組組長、會計、企業代表等50人舉行會議產生。這位村里的黨支書已經連續任職41年，這幾十年來，烏坎村從來沒有舉行過一次全村選舉，但每次村干部都是高票當選。”[3]“由此憤怒的村民開始對沒有投票的村民進行統計，整個烏坎村有投票權的共有6768人，我們收到了4000多個手印，他是怎么當選的？ ”[2]（p61）由此可見，村民自治流于形式，民主選舉不公開透明的情況比較普遍。

（三）村民合理利益訴求未受地方政府重視。

在快速變遷的當代中國社會，隨著改革開放的不斷深入，由于急劇的社會結構變遷和體制轉軌，原有的利益格局被打破，新的利益格局在逐步構建當中，社會成員的利益關系與利益結構也正在經歷前所未有的大調整，由此導致利益矛盾更加突出，利益沖突更加頻發。這種利益的日益分化，帶來了利益群體的分化，同時也引發了各種各樣的社會矛盾，從而使得利益協調的任務更加艱巨。縱觀當代中國社會，很多社會沖突確實是由于利益糾紛引起的，很多群體性事件的背后都有利益關系處理不當的原因。改革開放以來，在增進總體利益的同時，也確實引發了利益關系的大調整、大變動。社會階層和群體的深刻變化意味著打破原有的社會資源分配格局，并形成新的利益分配局面。一些人獲益較多，一些人獲益較少，還有一部分人利益相對受損，甚至遭受了絕對剝奪，這種利益獲取的不均衡是社會沖突和社會緊張的深層原因。

20世紀90年代以來，數量日益增多、規模日益擴大的農民群體性事件，大多數是直接起因于利益糾紛和沖突。地方政府在預防和處置農民群體性事件中，扮演著十分重要的角色，地方政府對待群體性事件的基本態度是盡量避免其發生，而當群體性事件發生時，則盡量降低其影響，大事化小，小事化了，地方政府的這種態度會鼓勵農民采取體制外集體行動的方式，從而在一定程度上使得農民群體性事件的數量不斷增加。改革開放初期，農民群體性事件主要源于權利和資源紛爭、農民負擔、干部腐敗等方面，以農民內部沖突和農民與政府官員的沖突為主。近年來，在征地、環境污染、村民選舉等方面引發的農民群體性事件不斷增多，農民與地方政府之間的沖突成為主要內容。有的是地方政府在某一方面決策的失當而引發的，有的是歷史遺留問題長期積累而引發的，有的是政府工作人員工作粗暴、態度惡劣而引發的。總的看來，村民合理訴求未受到地方政府重視，是引發農民群體性事件的主要因素。

二、社會轉型期農村群體性事件的處置路徑

（一）加快征地制度改革，進行合理征地補償。

目前，我國土地征用補償遵守的規則是《土地管理法》的規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。按照法律規定，土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，主要歸集體所有，因為土地的所有權是集體的；安置補助費用于被征用土地的農業人口安置，需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。如果不需要安置這項費用就沒有，如果需要安置這個費用主要用于勞動力的安置；完全歸農民個人所有的只有地上附著物及青苗的補償費；以上補償費用確定標準都是按照被征收土地的原用途給予補償，也就是說是以農業用地上前三年產值的平均值為基礎來確定，一般補償總和不超過平均產值的30倍。目前農產品價格持續低迷，所以這個基數一般都比較低，按法定標準算出來的征地補償總額也不會太高。

加快征地制度改革，進行合理征地補償，可以考慮從外部的制度創新和自身的自主行動等方面，提高失地農民的財產性收入。首先，征地補償除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應考慮土地的區位、土地市場供求狀況、當地經濟發展狀況及政府的宏觀政策等因素。實現同地同價，讓農民分享一份土地增值的收益。這就需要改革現行的征地補償制度，不再堅持按農地價格來補償農民，而根據農地流轉的具體用途和收益多少來補償農民，保障農民可以分得一定比例的土地利用途徑變更所產生的溢值。其次，考慮土地入股，讓農民擁有一份可預期的財產性收入。這項改革目前在部分地區進行試點，即以農民所擁有的土地承包經營權和農地預期收益作為股份，讓農民入股公司成為股東，公司獲得土地后，土地升值和利用土地經營所得按股份進行分紅。這種土地入股的做法讓農民與公司利益休戚與共，使土地潛在的利用價值及土地資源供求關系得到充分發揮，最大的好處是直接增加了農民所持有的股票、股份份額和紅利等財產性收入，而且這些財產性收入具有自動升值的潛力，值得有條件的地區借鑒和推廣。再次，要改革現行的地方稅費制度。在市場經濟條件下，政府應通過設立不動產稅、增收土地增值稅等途徑獲取土地收益，而不應直接在土地征用中通過收取各種名義的費用來獲取收益。最后，土地換身份，為城市化進程中的農民構建一個基本的生存底線。這項改革在發達地區已經較為普遍，它保證失地農民在獲得征地補償金的同時，獲得城市人的身份，享有城市人的待遇，政府、企業和失地農民共同建立起一套較為完整的失地農民養老、醫療等保障制度。長期以來，我國農村土地承載著農業生產資料和農民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在呈現出“保障重于生產”的特點。征地制度改革，就要探索建立健全社會保障體系，將失地農民納入社會保障范圍，以解決被征地農民的長遠生計，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。

（二）加強基層自治，建立健全科學民主的選舉制度體系。

十八大報告指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”[4]（p27）加強基層自治的過程中，在推進基層事務公開、建立健全協商制度、完善決策程序、完善民主監督制度、改革和完善權利保障機制的基礎上，要改進候選人提名制度和選舉方式。根據現行法律規定，由村民直接選舉或罷免村民委員會成員，在選舉過程中，村民委員會成員候選人由村民直接提名和參加投票選舉，當場公布選舉結果，做到公正、公開、公平。選舉制度是基層民主的關鍵性制度，目前，推進基層民主的一項極為重要的工作就是改革和完善基層選舉制度，建立健全科學、民主的選舉制度體系，使這種選舉制度最大限度地保障和實現廣大選舉人的意愿。首先，改進候選人提名制度。候選人的提名確定是選舉過程中最為關鍵的環節之一，在現有的基礎上改進候選人的提名程序，候選人的產生要透明和公開，候選人提名方法要以候選人自愿為前提。而且要特別重視候選人與選民之間的互動，增加選民對候選人的了解，這樣才能夠保證產生更加符合民意的候選人。我們應該在黨內基層選舉中，將現行的組織提名改為由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，即上級黨委提名、黨代會代表聯合提名、黨員群眾推薦以及黨員個人自薦競選提名有機結合，建立自下而上和自上而下相結合的提名制度。只有這樣，才能讓廣大黨員群眾參加到基層黨組織候選人的提名過程中來。其次，逐步擴大基層組織領導班子直接選舉的層級和范圍。目前，基層黨組織，除農村黨支部之外，大多由黨代表選舉產生，在黨代會上，黨代表先選委員，委員再選書記。因此，我們建議，把基層黨組織改兩次選舉為一次選舉，也就是說，由選舉人直接選舉產生書記、副書記和委員。特別是在鄉鎮黨委選舉過程中，應修改《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，明確規定基層黨組織的書記、副書記、委員由黨員直接選舉產生。在基層組織選舉中，推進并完善黨內的差額選舉制度，逐步將差額原則貫穿于推薦、考察、票決等選舉工作的全過程，要擴大差額選舉的范圍和比例，保障黨員充分行使選舉權、參與權、知情權。再次，建立健全黨內選舉監督機制。建立專門的監督工作機構，健全黨內選舉監督機制，完善黨內選舉公示制度和質詢制度，探索黨內選舉罷免制度，切實執行選舉法律法規，強化黨內監督的重要性。

（三）地方政府一定要認真回應和解決村民合理利益訴求。

隨著地方政府執政能力的增強，在對待群體性事件的態度上逐漸理性化，改變了過去對群體性事件要么全盤肯定、要么全盤否定的習慣做法。地方政府開始認識到在社會轉型的過程中，出現一定形式的群體性事件是不可避免的，不能把所有的群體性事件都視為洪水猛獸，也不能采取傳統的堵塞辦法與打擊手段，因為引發群體性事件的原因是錯綜復雜的，有些恰恰是地方政府的責任，多數農村群體性事件的發生只是農民對自己權利的非常規行使和對自己利益訴求的極端表達而已，地方政府應該一方面反思自身工作存在的問題，另一方面要與農民在和平的溝通中解決問題。從農民的角度來說，地方政府與他們的利益息息相關，而且掌握著最為重要的權力資源，因此最有可能解決沖突的方式依然是訴諸政府。農村群體性事件發生后，地方政府應該對事件進行及時處理，無論農民通過何種渠道、何種形式來表達他們的意見和訴求，地方政府都要對農民的利益訴求作出回應，不同的回應也會進一步對農民的行為選擇產生影響。當然，農民的訴求能否實現還依賴于許多其他因素，如利益沖突解決的難易程度、事件所牽涉人員的利益關系等。不過，只要政府對群體性事件作出反應，不論結果是否對農民有利，這都意味著農民通過自己的行動能夠引起地方政府的注意，并使得自己的利益訴求進入政府過程。就此而言，地方政府的回應總會在一定程度上引導農民理性表達自己的意見，從而減少農村群體性事件的發生。廣東“烏坎事件”的處置過程中，地方政府最初失誤在于，沒有正視村民合理的利益訴求，讓理性的上訪升級為過激的行動。省工作組以“最大決心、最大誠意、最大努力”解決群眾合理訴求的堅定承諾，化解了激烈的情緒，為問題的徹底解決，創造了基本條件。工作組具體要做到五個堅持：第一，堅持民意為重，以最大決心、最大誠意、最大努力解決群眾的合理訴求。第二，堅持群眾為先，依靠群眾解決烏坎問題。第三，堅持以人為本，全力做好死者家屬的安撫優恤工作。第四，堅持陽光透明，及時公布調查處置工作進展情況。第五，堅持法律為上，依法依規、講情講理，妥善解決問題。[5]正是由于廣東省委、省政府高度重視和關心烏坎村群眾的利益訴求，認真回應和解決了村民的合理利益訴求，嚴肅查處了違法腐敗行為，才迅速平息了“烏坎事件”，使烏坎村重新恢復了生產生活和社會秩序。因此，地方政府認真回應和解決村民的合理利益訴求，是解決農村群體性事件的重要舉措。

[1]國家統計局．2010年國民經濟和社會發展統計公報[R]．國家統計局網站，2011-02-28．

[2]黎廣.烏坎事件調查[J]．中國新聞周刊，2012，（1）．

[3]龍飛.烏坎事件非創新 村民自治路漫漫[N]．中國經營報，2012-04-02．

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M]．北京：人民出版社，2012．

[5]林潔.廣東省工作組進村處置烏坎事件[N]．中國青年報，2011-12-22．