近年來國內政府信任研究的回顧與反思

羅理章 1，2

（1.陜西師范大學 政治經濟學院，陜西 西安 710062；2.咸陽師范學院 政治與管理學院，陜西 咸陽 712000）

當前，政府信任危機得到了學術界的廣泛關注，相關理論成果更是層出不窮，也為指導實際工作帶來了一定的成效。探討公民對政府的信任關系早已成為研究共識，但政府信任研究之爭議仍不少，在此有必要做進一步的分析，以求這些“邏輯推理”能幫助學術界重新認識有關論題。同時，文中所謂分析和批判的觀點，也將請教于學界同行。

一、重新審視政府信任

“近年來，學術界尤其重視信任問題的研究，在理論探討和實證研究方面都取得了豐碩成果”。[1](p124)在此基礎上，政府信任研究的成果同樣多如牛毛。政府信任是一種特殊的社會信任。“政府公信力在整個社會信任體系中處于核心地位，在當前扭轉社會信任缺失的過程中處于關鍵地位”，馬俊峰教授受訪時談到，“共產黨和政府能夠獲得人民群眾的信任，這是最大的社會信任，也是中國重建社會信任的最重要的基礎和最有利的條件”。[2](p19,21)正因為如此，研究黨政取信于民的話題尤為值得關注，本文只探討政府信任問題。在一系列的理論立場中，彼此都口口聲聲呼吁構建或重建政府信任時，似乎對政府信任的理解還不盡如意。在此，試著先從政府信任的概念說起。

之前，有研究對近年來政府信任的理解進行梳理并發現：“‘政府信任是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作關系’的觀點影響較大，被廣泛引用。”[3](p42)這一界定頗受歡迎，在眾多同行的“追捧”之外，幾乎沒有爭辯之聲。粗略看并無不適，但在實際層面上卻需要仔細辨別和深刻推斷。昔日的理論研究忽略了這些環節，進一步求證此論就可識別其中的是非邏輯。

公民希望自己的合理期待得到回應，這或許只表達了某種與之相應的可能性。事實上，政府的回應既有積極性和消極性、也有主動性和被動性之分，嚴格說來，公民的合理期待理應換得政府的合理/法回應，相反，政府信任危機恰恰拷問了行政行為的合法性。“合法性危機是一種直接的認同危機”。[4](p65)如果公民的認同程度偏低，政府信任危機就在所難免，嚴重時更是覆水難收。“一個政府或政治系統的信任度越高，其合法性就越高，其體系的穩定性也就越高，所擁有的政治影響力、社會凝聚力和支配力就越強，社會有效治理的程度就越高，反之亦然”。[5](p2)因此，必須正視制度預設與實踐工作的差距，合法性則是制度預設必須考慮的問題。另一方面，信任表現為一種互動、合作關系，這反映的是樂觀的社會畫面，也可能被解釋為一種期待或轉向。一直以來，政府信任研究對其假設還不夠：信任關系的前提條件，要立足于主客體之間真心誠意的心態，如果政府試圖通過各種手段來掩蓋事實真相，那也不足以解釋信任與合作的可能性。“在邏輯上，可以把真實和真誠的交流看作是合作的前提，同時，也可以看作是合作的結果，實際上，它們是二而一的過程。信任是包含于真實和真誠的交流之中的，也恰恰是有了真實和真誠的交流，人們之間、組織之間才包含了信任關系”。[6](p53)

所以，不能單純地認為政府信任只滿足于合理期待和回應這兩個視角，還應擁有合法性和真誠性兩個介質。只有滿足這樣的條件，才利于構建積極的信任關系，缺少了這些應有的參考值，信任關系就難免成為泡影，或與實際現象相背離，以往對政府信任的界定尚未做出此番補充或說明。若固執于先前的觀念，依此類推，公民作為授信方也不會無限地支付信任，以合理期待與回應作為分析起點，信任關系并非簡單就能生成。與此同時：“政府信任就是政府對公民的信任狀況以及政府的所做所言是否得到了公民的認可。學術界一般以后者作為政府信任的定義。公民信任是公民對政府的信賴、認可和忠誠度以及公民的言行是否得到了政府的相信。對公民信任的理解學術界則更加關注前者。可見,政府信任與公民信任都關注公民對政府的認可即政府的信任問題,這至少讓我們明確在政府信任與公民信任的一對矛盾中,政府信任是矛盾的主要方面。”[7](p70)

不難看出，這一說法“并沒有進一步對這種關系性作出解釋，而是給予政府信任一個純粹道德意義上的設定，或者加上了一層意識形態的東西，從而使政府信任從名義上的關系范疇變成了實際的實體范疇，政府信任作為單維性解釋的意義顯然被擴大了”。[8](p51)信任體現的是一種互動關系，政府和公民作為信任的雙方都有責任共同遵守，確保信任在彼此之間良性運行。蹊蹺的是，政府信任和公民信任關注的重心都是政府的信任問題。既然強調信任關系，而且信任表現為一種互動，相互性就是其特點，而不是哪一方獨自享有信任，或讓另一方過多地“拿出”信任，“透支”對于公民而言確屬傷不起。此種偏執的結果，只會導致公民單方面的行動，抑或有“動”無“互”，最后很有可能一動不動。政府信任并不是對公民信任的勝利，只有平衡雙方信任關系才能引導一個良好的社會氛圍。在理論研究中，不能在基本認識方面就最先出現問題，為確保實際工作的公平正義之理，對此必須及早糾正。

通過論證前后的對比，至此終于“真相大白”：政府信任和公民信任各有其邏輯，“傳統”思維需要作進一步的矯正，知識分子更不能“一哄而上”。政府信任需要政府在依法維護公共利益過程中，積極回應而獲得的公民認同和信任，而不是處于以往研究中“太好強”的位置，而公民信任理應得到政府對公民的依賴和信任。不論是在理論研究還是在實際工作中，在關注政府信任的同時，也需要繼續關注公民信任，而不是忘掉公民之本。

二、厘清相關維度

認清政府信任的是非之后，還要分析與之相關的維度。在一些文獻中，常常對政府信任、政府信用和政府誠信三者不加區別地濫用，而且后兩者大多時候又離不開對政府信任的分析，這也是學術研究中值得注意的問題。事實上，三者不盡相同，在對這些關聯維度的理解中，即便其中僅是一個細微的差別同樣不可忽略。在探討政民（或官民）關系時，含混不清的觀點最有可能形成誤判，所以，有必要厘清政府信任的不同維度。

首先，需要理解政府信用。政府信用就是政府依法對制度做出的承諾和履行，從而贏取公民的支持和信任。在這里，法制保障是政府信用的前提，忽略了制度承諾必將失信于民。政府只有真正做到依法行政，或強調政府行為的合法性，才有望提升政民雙方之間的信任關系。政府信用不等同于政府信任，“政府信任與政府信用密切相關，公眾對政府的信任主要建立在政府信用上面”。[9](p26)政府信用作為基礎條件，促進了政府信任的生成，哪怕只是其基礎條件之一。同時，“政府信用是政府信任的一種體現形式，總是以一定的信任關系為基礎和前提的，而政府信任可以推動政府信用的形成，政府信用總是不斷催生和強化著政府信任”。[8](p50)政府信任未必能達到政府信用的效果，政府信用作為基礎也是政府信任的表現形式，并始終推動著政府信任。政府信用影響著政府信任，但影響政府信任的因素并不只是政府信用。當然，相關邏輯并非一成不變，也可能受制于外界制度的影響。比如，“在中國現行的國有產權制度下，政府信任被國有資產的‘隱性擔保’功能所強化并轉化為政府信用”。[10](p25)

另外，政府誠信也值得關注。在與信用有關的制度承諾之外，還需要尋求道德輔助。“政府講信用未必能達到公共信任的程度”，[11](p58)可見，政府信用只是政府信任的表現形式之一，而且，僅有政府信用這一維度也不足以全面地透析政府與公民雙方之間的信任關系。正因為如此，誠信維度也需要得到充分的論證。誠信屬于道德范疇，源于人的內心世界，能見證人的行為品質，對行政人格的塑造自然不可或缺。如此一來，政府誠信就是指政府在處理各種公共事務時，自覺地遵從于倫理規范并達到誠實守信的行為狀態。政府誠信是行政倫理的體現，既要求政府在履行責任時要做到言行一致，還要善待廣大的公民群體，這種品德使“以德執政”的服務理念融入了公共事務過程中。當政府信任以信任關系出現時，表現出的大小好惡就屬于靜態形式，處于流變或構建時則是動態形式。政府信任（關系）這一形態不會輕易發生變動，是一個相對穩定的常態，一旦出現信任危機就難于重建；而“政府的誠信行為可以是連續的，也可以發生間斷”。[12](p46)

不過，也有研究指出：“政府誠信是政府信用的重要組成部分”。[13](p34)先從德、法的角度來解讀，二者之間是相輔相成的關系，政府誠信對政府信用具有促進作用，而政府信用又反映了城府誠信的某些功用；順推下去，道德可能在某種程度上上升到制度層面，但未必都如此。“雖然政府信用與政府誠信的研究對象及研究視角有所差異，但它們實際上是同一事物的兩個側面”。[14](p122)政府在行動和思想上的遵從，分別是政府他律與自律的體現，而不是一種從屬關系，“組成部分”論就有其爭議之處。應該看到，政府信用和政府誠信分別構成了政府信任的法制基礎和道德基礎，也共同推動了政府信任的生成和深化。在任何部門和任何群體都一樣，信任關系只有做到以善對待的伙伴關系出現時，才會演變成為相互依賴的共同體，政府信任絕不是個例外。政府信任危機是信任關系惡化的體現，也是政府在實施管理的過程中誠信缺失的結果。

總之，政府信用和政府誠信是構成政府信任的兩個變量，只有將他律和自律、外化和內化的維度結合起來，才能促使信任關系走向良性發展。相互之間又明顯存在著區別，政府信用講究制度保障，而政府誠信則需受倫理驅使，在共同作用下政府與公民之間的信任關系才會趨于穩定運行。

三、放開“主流”思維

在關系指向上，政府信任研究幾乎都從互信關系滑向了公民對政府的信任這一端。既往文獻中，眾多觀點①具體內容參見張旭霞：政府與公眾的信任關系是現代政府的力量源泉，中共福建省委黨校學報,2004年第1期；嚴云華,覃業健,萬鈾能：政府信任與公民信任良性互動思考，理論月刊，2006年第10期；余仕喜,李忠紅：構建政府與公民之間的信任關系，馬克思主義與現實，2008年第3期。事實上，研究公民和政府互信的文獻基本上都偏向了公民對政府的信任。均“巧合”地以文獻篇幅、性質等原因，只探討了公民對政府的信任關系。由于取材或分析對象不能面面俱到，追求精煉的內容并非不妥。反過來，這些研究深入分析了某些方面的行為與影響，認清了政府與公民之間最為明顯的矛盾，當類似的“毛病”再犯時，并不至于束手無策，而且，便于把有關問題解釋得更徹底，也令學術研究獲得精益求精的效果。

近年來，這種現象還逐漸演變成了“主旋律”。僅僅圍繞公民對政府的信任與否，或重建公民對政府的信任關系這一話題展開論證，與“政府做錯了什么、政府還沒有做什么”這些習慣性思維密切相關。前者涉及到行政合法性，后者則考慮的是政府公共服務的半徑，這便是探討政府信任缺失的主因，哪怕有眾多的觀點仍在繼續探討，但學術觀念卻長期停留于此。在追根溯源時，“主流”思維直接把矛頭指向政府并借題發揮，希望政府能正視相關問題。在政治思想史和社會現實中，政府不盡如人意之處舉不勝舉，彼此都興致勃勃地探討這些現象，并努力做到“窮追不舍”。當然，該側重也可能因為學術視野尚未被徹底打開，猶如對政府信任的闡釋一樣，隨從大流現象便成了常態。不能不說受此觀念的影響，學術視角對公民的是非對錯不作多評，政府之過可能被批得淋漓盡致，在思考孰是孰非時，公民的冒犯典型被淡化了。既然要全面地分析有關成因，就必須辯證地看待各方立場，政府和公民雙方在某些場合各有對錯，正所謂解決“釘子戶”問題當然不能依照單方意愿。

構建人民群眾滿意的政府，是近年來社會共同關心的話題之一，政府的辦事效率已成為公民評判政府的指標。如前引文所指，政府信任是矛盾的主要方面，此論足以論證諸多文獻緣何有“偏向”，也能反映出民主政治的時代話題。理論研究找其原因、尋其“救藥”，必然會關心行政責任的落實情況和公民對政府的態度是否有所好轉。但是，單向度的思維卻未顧全相互性，如果說矛盾的主要方面這一論斷成立，那么，矛盾的對立面同樣發人深思。“偏向”的結果是，在過多地談及矛盾的主要方面時，忽視了矛盾的對立面或次要方面。強調公民對政府的信任與重建路徑，弱化政府對公民的信任，未從大局上去認識相互性這一特征，輕重主次之分有其理論意義，但互補的一面沒有得到足夠重視。政府信任作為矛盾的主要方面，學術界也不斷地關注政府的回應性問題，這只是一種實然狀態，公民信任問題不僅沒有引起注意，并一路保持著“沉默”或長期置之不理。矛盾的主要方面需要嚴肅思考和處理，這一點不可厚非，但矛盾的雙方在一定條件下會相互轉化，待轉向其對立面時更是后悔不及，或曰防不勝防。這也將成為理論研究重新思考的話題，過去固執一詞的提法有必要做出“改判”。

理論上構建信任關系重政（政府信任）輕民（公民信任），實際工作中政府又未必在信任公民。隨著公民意識的膨脹，合理申訴也越來越多，地方政府常常視其為“綁架”之舉大加打壓。政府缺乏自省思想，更不用說要信任公民，或在多大程度上信任公民。[15](p259)對此，政府要認真審視，客觀、公正、合法地對待公民之需，積極挽回雙方的信任關系。一些理論在求解公民對政府的信任途徑時，提出政府要努力做好事、做實事，或者辦滿意政府，就能得到公民的信任。政府為獲得信任而努力工作，但如何是“好”、誰來說“好”，卻沒有明細，或許僅為主觀感受程度，甚至還是個模糊的用語。在政府所羅列的工作內容中，卻找不到信任公民的目錄或注腳。“要做到政府與公民之間的相互適合,建立起政府與公民之間良好的信任關系,需要對雙方分別做出要求”。[15](p259)所以，強化對公民信任問題的認識，才能在研究中與政府信任扯平，不能將次要方面擱淺或“冷眼”對待，公民的不滿隨時都可能泄憤，釋放的信號是“信不信（我）不由你”，官員必須努力更新觀念，確保與之隨行的“影子”關系。政府要取信于民，絕不能把公民信任不當回事，這也是一個教訓。不管怎樣，強化公民信任這一認識，是官、學、民三方共同以對的新話題，理論與現實都要讓政府信任公民運轉起來。

過去，學術思維“懶得去理”有失偏頗；在當下，從“主流”走向平衡也就值得期待。無論在理論上還是在實際工作中，應開啟新一輪的對話。若要人信己，先要己信人，政府與公民之間何嘗不是如此。

四、慎待參與活動

政府經常只在乎官方感受，并按自身“興趣”辦事的作為，必然會削減公民的認同感。一旦公民的利益不能得到有效表達，雙方之間的互動也就無從談起，信任危機就會隨之而來。政府要嚴格對待公民權利，參與活動是最需要得到考究的話題。

當前，公共服務在某些領域確實發生了大轉變，但鋪張浪費、自以為是的現象依然不少。許多項目不論結果如何，都會迎來大批“看客”的異議，過后才方知原來還有這事。理論觀點也紛紛議論，要強化政治參與權利以提升公民的信任關系。事實上，多數事件僅是“看客”短期調侃或惡搞的對象，政治冷漠現象倒是越來越普遍。大家更愿討論消費、休閑等話題，或收看娛樂節目。政治話題固然沒有吸引力，但有一點值得注意，關乎公民自身利益時，他們不會忘記政治。因而，政治參與要體現出聽公民、向公民、為公民的服務本質，而不是官方先主后事。政治參與和政治冷漠之見層出不窮，均為提升政府信任的分析對象，在考慮公民（切身）利益時，卻大打“頓號”。猶如群體性事件一樣，個人的事也可能演變為群體之事，這絕對是影響政府信任的因素之一。除政治參與外，政府認同同樣關乎到政府信任。遺憾的是，相關文獻尚未對此有過任何分析，寧可在某些問題上進行重復研究，也不愿涉及該話題。對于公民而言，“我們傾向于信任和喜歡那些與我們一致的人”。[16](p29)如果政府不能與公民情投意合，得不到公民的認同，信任關系就無異于空中樓閣。認同表現為一種歸屬感，有靠近之意，而信任更多地體現為一種互動關系，沒有認同就更不用說信任。而且，認同也有助于參與活動的順利運行，為了獲得公民的認同乃至信任，政府必須顧及公民的感受。否則，盲目地參與，或者為了參與而參與，信任關系依然會徘徊于公民的認同之外。

此外，非政府組織（NGO）的參與也是需要考慮的問題。目前，NGO尚有“命苦”之處，“由于政府是由作為‘經濟人’的行為人組成的，在個人利益和組織利益的誘惑面前，政府也很難做到‘重信輕利’，往往忽視NGO的使命，甚至侵害NGO服務對象的利益”。[17](p40)殊不知NGO在提升政府信任關系時緣何不被關注，是“命苦”的遭遇還是作用太小？顯然都不是。探討公民與政府的關系時，學術界大多對非政府組織的角色和功用做了分析，認為NGO在促進政民關系的過程中起了巨大的推動作用。在政民之間遇到問題時，可通過第三方來發揮作用就是如此。但是，一旦把關系分層到政府信任研究領域時，相關論點卻“裝聾作啞”。事實上，政府信任關系的建立完全可以考慮引入NGO的功用，因為“它主要關注的是公民、社會團體、政府三者關系，應成為公民與政府之間的傳話筒，避免公民與政府的沖突，協調兩者關系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構筑社會信任體系”。[18](p147)這也是公民間接參與政治的又一渠道，在理論和實際工作中都要積極引入非政府組織的協調機制，來改善自身與公民之間的關系，而不是與之保持距離或戒心。

五、結束語

回顧近年來的研究狀況，政府信任研究遠遠大于公民信任研究，也見證了政府信任研究存在的諸多問題。在關注政府與公民雙方信任關系時，不僅要考慮實然問題，更應該考慮應然問題，絕不能大“提”大作、小“提”小作，大小同樣值得關注。政府必須依法行使國家權力，不斷地與公民意愿達成一致，雙方才有合作、互信的可能。信任關系并非線性規律既能預測又便于矯正，構建政府與公民之間的互信關系并非輕而易舉，新的社會形勢對理論和實踐都提出了新的挑戰，新一輪的話語轉向值得期待。

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