地方政府公共服務(wù)多元化供給中的問題與對策研究

鄧明輝

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

一、地方政府公共服務(wù)多元化供給的理論指導

（一）多中心治理的理念。

“多中心”一詞是由英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在其著作《自由的邏輯》中首先提出的，最初主要應(yīng)用于經(jīng)濟領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展、公民社會興起以及后現(xiàn)代哲學的出現(xiàn)，“多中心”一詞開始向政治領(lǐng)域發(fā)展，并且逐漸被廣泛地闡釋和接受。以奧斯特羅姆夫婦為主要代表的一些政治經(jīng)濟學家通過多年的實證研究，認為大城市地方政府的治理模式是“多中心的政治體制”。也就是說，在地方公共事務(wù)管理中，存在許多形式上獨立的決策中心，并且這些多中心的決策之間是一種競合的關(guān)系，既存在競爭性，也可存在合作性或契約性。它打破了傳統(tǒng)觀念中政府、市場兩種主體的二元思維模式，逐漸認識到在大城市地區(qū)治理活動中，還存在其他多種的治理主體，可以是公共組織、私人組織或公民，這實際上是在理論上把各個治理主體平等化了。

本文所闡述的多中心理論是一套治理理論，包含了相應(yīng)的分析單位、分析框架、經(jīng)驗研究方法等一系列知識，指的是“在自主治理的基礎(chǔ)上形成多個權(quán)力或服務(wù)的中心，并且通過各個中心之間的競爭、協(xié)調(diào)、合作，盡可能多盡可能好地為公民提供公共物品和公共服務(wù)”。[1]

（二）多中心治理對公共服務(wù)多元化供給的指導意義。

多中心治理理論的出現(xiàn)極大地豐富了公共管理的理論與方法，并打破了傳統(tǒng)意義上政府是單一權(quán)威主體的權(quán)力格局，形成了一個具有多個決策中心的治理網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)成為城市治理的主體，負責處理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。政府應(yīng)該把企業(yè)、非營利組織、公民等都納入公共服務(wù)體系，通過優(yōu)勢互補、競爭合作，有效地改善公共服務(wù)質(zhì)量。

與傳統(tǒng)的治理理論相比，多中心治理理論主要具有以下三個明顯的優(yōu)勢：

第一個優(yōu)勢是公共服務(wù)供給主體的多元化。“多中心治理結(jié)構(gòu)為公民提供機會組建許多個治理當局”。[2]也就是說，在城市管理網(wǎng)絡(luò)中，政府不再是管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)唯一的權(quán)力中心，除政府之外，各種私人組織、非營利組織等都可能成為城市治理的主體。這就意味著，公共服務(wù)供給的主體可以是政府，也可以是各類組織，還可以是兩者的合作供給。并且在多中心治理網(wǎng)絡(luò)中，政府、企業(yè)、非營利組織、公民等主體的決策權(quán)力都是有限的，它們都在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有平等的、自由的決策權(quán)力。

第二個優(yōu)勢是公共服務(wù)供給效果的有效性。多中心治理的體制可以避免公共產(chǎn)品或服務(wù)提供的不足或過量。因為多中心治理體制和公共服務(wù)體系有助于“維持社群所偏好的事務(wù)狀態(tài)”，[2]通過多層級、多樣化的公共控制將外在效應(yīng)事務(wù)治理內(nèi)部化，通過將服務(wù)或產(chǎn)品打包提高它的經(jīng)濟效益。這樣的公共治理就具有私人治理相似的性質(zhì)，大大減少了搭便車之類的公共困境。

第三個優(yōu)勢是公共服務(wù)供給方式的民主化。“多中心治理”強調(diào)決策權(quán)力的下移，面向地方和基層，通過相互競爭、相互協(xié)調(diào)等方式實現(xiàn)治理目標。從治理網(wǎng)絡(luò)的特點來看，多中心治理機制有利于不同的主體表達其利益偏好，使得決策以及控制在多層次展開，個人的決策要以集體層次的決策為基礎(chǔ)，集體層次的決策又要聽從大多數(shù)的意見，這就使得治理方式更為民主。而且由于多個治理中心要在相互競爭、相互協(xié)調(diào)中共同處理公共事務(wù)，實現(xiàn)對社會的有效治理，通過這一過程，公眾的民主意識、參與能力得到提升。

二、當前我國地方政府公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，文化、社會等各項事業(yè)也隨之快速發(fā)展，人民的生活水平得到了顯著的提高，政府的責任和職能也愈加沉重。經(jīng)濟的快速增長對政府的轉(zhuǎn)型提出了迫切的要求，過去以政府為主導的一元化公共服務(wù)供給主體的模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)需求的全面增加與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯。綜合而言，我國當前政府公共服務(wù)整體呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平”的基本特征。[3]具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）政府一元化主體導致公共服務(wù)供給低效。

傳統(tǒng)的思維是，由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，以及公眾的“搭便車”行為，公共服務(wù)理應(yīng)而且只能由政府來提供。長期以來，事實也確實如此，政府是公共服務(wù)供給最權(quán)威的機構(gòu)，是傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)的供給唯一的主體。政府作為全能型政府，基本上集中了所有的公共資源，承擔著幾乎所有公共產(chǎn)品的供給。在這種體制下，由于壟斷導致政府機構(gòu)愈加龐雜，缺乏競爭，公共服務(wù)供給效率低下；由于不存在經(jīng)營風險，導致投入產(chǎn)出缺乏嚴格的管理，公共服務(wù)生產(chǎn)和提供成本過高、資源浪費嚴重；這些問題的存在導致政府并不能有效地提供公共服務(wù)，滿足公眾的需求。

（二）公共服務(wù)供給決策隨意性太多。

在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給體制下，很多公共服務(wù)供給的決策人為因素干擾過多，很大程度上都是由領(lǐng)導個人意志決定的，或者憑著以往經(jīng)驗決定的，并沒有有效地反映和滿足公民的需求。由于公共服務(wù)供給的相關(guān)決策缺乏科學的決策體制和評估監(jiān)督體制，導致政府對公共服務(wù)供給問題判斷不是特別準確，公共服務(wù)供給方案設(shè)計不是特別合理，嚴重影響了公共服務(wù)供給的科學性、民主性，使公共服務(wù)供給的決策難以有效執(zhí)行、預(yù)期效果難以實現(xiàn)，公共服務(wù)供給與公民真正需求相脫節(jié)、相偏離。

（三）公共服務(wù)供給總體水平偏低。

隨著人民生活水平和消費結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化，當前政府對于公共服務(wù)的投入不足，導致公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟發(fā)展的速度，公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量落后于公民全面現(xiàn)實的需求。尤其是在基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給中，供給水平偏低的問題尤為凸顯。比如，當前公眾對于教育、醫(yī)療保健和交通通信的需求已逐漸占據(jù)主要地位，但是由于政府供給不足，導致教育、醫(yī)療費用過快增長，遠遠超出居民家庭可支配收入的增長速度，并已經(jīng)成為多數(shù)家庭的沉重負擔。所以，當前公共服務(wù)供給模式總體供給水平偏低，基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給尤為短缺的狀況不能完全滿足現(xiàn)在的需求，也不一定能夠滿足未來的需要。

（四）公共物品供給不足和供給過剩同在。

所謂的地方公共物品供給不足是指應(yīng)當由地方提供的公共物品沒有被提供或是沒有按照地方公共物品的要求統(tǒng)一來提供，從而不能滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從公共物品供給的現(xiàn)狀來看，制度類地方公共物品和基礎(chǔ)設(shè)施類地方公共物品普遍存在著供給不足的現(xiàn)象，如統(tǒng)一的法規(guī)政策、切實可行的利益協(xié)調(diào)機制等。與此同時，地方公共物品還存在供給過剩的現(xiàn)象，這主要是指同一性質(zhì)的地方公共物品被同一地方的不同地區(qū)重復(fù)地進行提供，這種公共物品主要是指那些可以盈利的基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品。之所以出現(xiàn)這種原因在于地方政府都傾向于從提供該類公共物品過程中獲得一定的物質(zhì)利益或是增加升遷機會、擴大影響力等，這也反映出地方政府“經(jīng)濟人”的基本特性。

（五）地區(qū)間、城鄉(xiāng)間供給不平衡。

由于我國城鄉(xiāng)二元體制長期存在的影響，很多時候，公共物品和公共服務(wù)供給仍會沿襲計劃經(jīng)濟時代的模式，政府會將有限的公共服務(wù)主要投于城市，優(yōu)先滿足城市居民的需求，造成地方區(qū)域間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給失衡。就當前我國地方政府的公共服務(wù)供給總體狀況看，公共服務(wù)供給主要集中在城市，農(nóng)村供給十分短缺。比如農(nóng)村地方公路建設(shè)、社會醫(yī)療保障建設(shè)、義務(wù)教育普及、養(yǎng)老保險制度、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、文體活動硬件設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等方面，存在嚴重供給不足，影響了地方政府公共服務(wù)供給的覆蓋面和公正性。

三、我國地方政府公共服務(wù)供給問題的原因分析

（一）政府主體的角度。

地方政府公共服務(wù)供給中的問題在很大程度上源于地方政府的失敗。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）地方政府財力不足。分稅制改革造成事權(quán)下放而財權(quán)上移的格局，地方政府的事權(quán)和財權(quán)不對稱，地方政府承擔了大量公共服務(wù)供給職能，但是卻缺乏相應(yīng)的財力作為保障，由此造成地方政府財力不足。（2）地方政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位。地方政府承擔了過多的投融資主體的職能而缺乏相應(yīng)的投資風險責任機制，因此往往會造成投資失誤，從而加劇了公共服務(wù)供給的財政資金短缺。（3）地方政府的短視效應(yīng)。地方政府領(lǐng)導由于任期年限的限制，往往傾向于提供在其任期內(nèi)能夠顯現(xiàn)效果的具有短期效益的公共服務(wù)，而忽視了具有長期效益的公共服務(wù)的供給。因此，容易造成公共服務(wù)供給的失衡。（4）公共服務(wù)供給中公平理念的缺失。地方政府由于公平理念的缺失，在公共服務(wù)供給中更多地是從城鄉(xiāng)二元對立的角度出發(fā)，對城市和農(nóng)村采取不同的公共服務(wù)供給措施，這是造成公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異的根本原因。

（二）公共服務(wù)市場化角度。

在西方發(fā)達國家，市場發(fā)育比較健全，市場主體在公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮著重要作用，成為公共服務(wù)供給的重要主體。改革開放以來，我國在公共服務(wù)市場化改革方面進行了一些探索，但是總體來看效果并不理想。首先，計劃經(jīng)濟體制積重難返。受長期計劃經(jīng)濟的影響，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域一直是政府一枝獨秀，由此導致具有潛在競爭性的私營部門在公共服務(wù)供給中的缺失，公共服務(wù)市場化主體發(fā)育不完善，公共服務(wù)市場化步履維艱。其次，錯誤觀念和既得利益者的掣肘。傳統(tǒng)的“政府本位”、“官本位”等錯誤思想觀念仍舊在公共服務(wù)領(lǐng)域存在，既得利益者（如相應(yīng)的主管部門、承擔具體公共服務(wù)供給職能的企業(yè)）出于維護自身利益的目的，往往抵制改革的推行。再次，相關(guān)配套制度的缺失。公共服務(wù)市場化并不意味著政府責任的喪失，公共服務(wù)市場化之后政府仍然承擔著宏觀規(guī)劃、財政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督等職責，而政府這些職能的有效發(fā)揮必然以完善的法律法規(guī)和健全的制度機制為前提，這也是地方政府在推行公共服務(wù)市場化中需要著力加強的地方。

（三）非營利組織角度。

非營利組織是公共服務(wù)供給的重要主體，是彌補公共服務(wù)供給中市場失靈和政府失靈的重要力量。在西方，成熟的公民社會承擔了大量的公共服務(wù)職能，而我國的非營利組織力量弱小，發(fā)展滯后，很難承擔起提供公共服務(wù)的重任。首先，政府向社會放權(quán)不夠，非營利組織力量弱小。非營利組織的發(fā)展必然以政府向社會放權(quán)為前提，在我國，長期以來政府包辦社會、凌駕于社會之上的管理體制并沒有從根本上得以改變，因此，非營利組織缺乏良好的外部發(fā)展環(huán)境，發(fā)展滯后，力量薄弱。其次，非營利組織對政府存在著嚴重的依賴。我國大部分非營利組織都是由政府創(chuàng)建并主導，在資金上對政府存在著嚴重的依賴，這樣就使非營利組織難以獨立開展公共服務(wù)活動。再次，非營利組織活動領(lǐng)域比較集中，大多數(shù)非營利組織服務(wù)都是針對會員本身，在與公眾切身利益相關(guān)且社會需求較大的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域發(fā)揮的作用十分有限。

（四）公民個人角度。

在現(xiàn)代的公共服務(wù)供給體系中，公民也是主要的供給主體之一，尤其是在志愿性、慈善性的公共服務(wù)方面，公民發(fā)揮著重要的作用。但是，就當前我國公民在公共服務(wù)供給中的作用來看，還存在諸多不足。由于很多公民的主體意識和社會責任感不強，參與志愿服務(wù)、慈善事業(yè)的公民還是少數(shù)，加上我國對于志愿服務(wù)、慈善事業(yè)的支持和管理力度還存在不足，很多公民參與志愿者服務(wù)、慈善捐助、社區(qū)自治巡邏等服務(wù)事業(yè)之后，并不能獲得一定的物質(zhì)保障或精神鼓勵，單純依靠公民的信念或激情難以持久，也導致公民參與積極性不高，參與人數(shù)難以保證。

四、構(gòu)建我國地方政府公共服務(wù)多元化供給的途徑

公共服務(wù)供給主體多元化要求改變原有供給模式中政府一元化的壟斷狀態(tài)，轉(zhuǎn)而向包括政府、企業(yè)、非營利組織、公民個人等在內(nèi)的多元化供給主體模式發(fā)展。這就要求政府明確自身職責，積極培育社會力量，將能夠由市場、非營利組織、公民提供的社會公共服務(wù)項目交由這些組織管理，讓他們承擔大量政府不該做或者不好做的事情，從而更有效地為公眾提供公共服務(wù)。具體措施有以下四點：

（一）明確政府職責，政府供給普遍義務(wù)性服務(wù)。

公共服務(wù)供給主體多元化并不意味著政府公共服務(wù)責任的減少或消失，而是要求政府從差異化的、微觀的公共服務(wù)中脫離，將供給重心轉(zhuǎn)向其他組織都無法替代政府提供的無差別的、宏觀的普遍義務(wù)性公共服務(wù)。所謂普遍義務(wù)性服務(wù)，其實是底線服務(wù)，指的是那些公民要求的應(yīng)當平等供給的公共服務(wù)，不因地域不同、經(jīng)濟水平不同而有所差別。對于此類公共服務(wù)，政府需要完全代表公民意志和利益來行使社會管理權(quán)，通過政府權(quán)威和政治程序公平地分配各種社會資源，使人人享有基本公共服務(wù)。同時，公共服務(wù)供給主體多元化也要求政府責任的轉(zhuǎn)變。比如在政府將某公共服務(wù)項目委托市場主體或社會主體完成時，政府直接投資生產(chǎn)、經(jīng)營管理的責任相應(yīng)減少，但是如何制定規(guī)范、加強監(jiān)督以保證服務(wù)質(zhì)量的責任加重。因此，公共服務(wù)供給主體的多元化，一方面要求政府直接提供的公共服務(wù)限定在普遍性的無差別的義務(wù)性服務(wù)上，另一方面要求政府加強對其他供給主體的監(jiān)管，確保公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效果。

（二）發(fā)揮市場作用，企業(yè)供給差異性服務(wù)。

公共服務(wù)市場化是實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化的必要措施，但是，在實踐中必須對市場發(fā)揮作用的范圍和方式進行認真分析。與政府以公共利益為旨趣不同，追求利潤和效率是市場主體的本性。因此，市場就很難提供那種普遍義務(wù)性公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而強調(diào)提供滿足個體需求的差異性服務(wù)。簡單來說，市場提供的公共服務(wù)強調(diào)的是服務(wù)消費者付費與享受的對等，其目的在于滿足對公共服務(wù)有更高要求的社會公眾的需求，因此，它必然強調(diào)公共服務(wù)供給的差異性。從這個意義上講，市場是政府必要的補充，而不能代替政府的基礎(chǔ)性功能。同時，市場雖然不能解決公共物品的供給，但是卻可以解決公共物品的生產(chǎn)。因此，可以在一定范圍內(nèi)將市場引入基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域，如基本養(yǎng)老保險金的市場化運作等，從而實現(xiàn)資源的高效利用。

（三）培育非營利組織發(fā)展，非營利組織供給非差異性服務(wù)。

“政府提供的公共服務(wù)往往有很多空缺，例如對婦女、兒童、殘疾人、貧困者的保護等等，而這些人的利益恰恰是最需要關(guān)切而私人企業(yè)又不愿意介入的”。一方面政府由于本身能力限制，政府難以照顧到這部分人的利益，另一方面市場又不愿介入這一領(lǐng)域，而這就為非營利組織發(fā)揮作用提供了空間。在國外，非營利組織發(fā)展比較充分，在彌補公共服務(wù)供給市場失靈和政府失靈方面發(fā)揮著重要的作用，成為社會發(fā)展的減震器和緩沖器。在我國，由于傳統(tǒng)的政社不分而導致的非營利組織發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀沒有從根本上得以改變，由此，公共服務(wù)政府供給與市場化供給之間還存在一定的制度空隙。因此，要端正非營利組織進入公共服務(wù)領(lǐng)域的認識，充分認識其在公共服務(wù)供給多元化中的重要作用，在政策上要一視同仁，形成公平的準入環(huán)境。對承擔公共服務(wù)職能的非營利組織，政府應(yīng)該在財政補貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠方面給予與公辦事業(yè)單位同等待遇，使其成為公共服務(wù)供給重要的力量。

（四）提高公民意識，公民供給志愿型服務(wù)。

公民個人也是公共服務(wù)供給多元化中的一個重要主體。公民供給公共服務(wù)行為體現(xiàn)了公民強烈的主體意識和進取精神。政府通過一定的措施對公民此類行為進行扶持能夠激發(fā)公民的自豪感和社會責任感，從而有效地實現(xiàn)公民參與。公民自發(fā)參與公共服務(wù)供給與非營利組織參與公共服務(wù)相類似，但是不是一種制度化的行為，缺乏明確的組織形式，因此，只能作為一種補缺型服務(wù)。西方發(fā)達國家對這類行為的扶持主要是通過經(jīng)濟杠桿來實現(xiàn)的，例如征收遺產(chǎn)稅，對捐款或公益活動減免稅收等。通過這一形式，一方面可以鼓勵公民參與公共服務(wù)的供給，另一方面也為公民參與公共服務(wù)提供了相應(yīng)的物質(zhì)保障，例如對公民參與社區(qū)巡邏的扶持等。因此，我國在公共服務(wù)供給主體多元化過程中，要重視培育社會公眾的公民意識、主體意識等，鼓勵其提供志愿型服務(wù)。

最后需要指出的是，雖然公共服務(wù)供給多元化主體之間各有分工，但他們并不是孤立的，而是相互協(xié)調(diào)合作的。更確切地說，在公共服務(wù)供給方面，政府與其他供給主體之間應(yīng)該是一種合作的伙伴關(guān)系。政府在提供普遍義務(wù)性公共服務(wù)的同時，還應(yīng)注重公共服務(wù)供給相關(guān)政策制定，包括公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量要求、收費標準等等，并且嚴格監(jiān)督保證其有效執(zhí)行。對于企業(yè)或非營利組織而言，應(yīng)該按照政府制定的行業(yè)服務(wù)標準向社會提供規(guī)范的公共服務(wù)，接受政府和公民的監(jiān)督。對于公民而言，公民在平等公正地接受公共服務(wù)基礎(chǔ)上，有權(quán)了解公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量、收費水平等，提供公共服務(wù)的組織不能隱瞞或拒絕告知。同時，公眾還能夠有選擇地進行個人捐助或慈善活動，監(jiān)督有關(guān)部門，確保公共服務(wù)供給的公正性。可以說，只有各個供給主體之間各負其責、相互監(jiān)督、相互合作，才能形成政府、企業(yè)、非營利組織及公民良性互動、共同治理的格局，實現(xiàn)真正意義上的公共服務(wù)供給多元化。

[1]孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構(gòu)[M].南京：江蘇人民出版社，2008.

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展[M].上海：三聯(lián)出版社，2000.

[3]張春霖,等.中國公共服務(wù)報告2006[R].北京：中國社會科學院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟研究所，2006.