論公共危機背景下民族地區政府形象塑造

何志武

（重慶科技學院 合作與發展部，重慶 401331）

民族地區的穩定和發展歷來備受黨和國家關注。黨的十八大報告強調要“加快民族地區發展，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展”。[1]然而民族地區卻是我國生態相對脆弱、社會隱患較多、社會公共危機多發的地區之一。作為社會公信力最高的組織，政府在防范和化解社會危機中處于關鍵地位。因此，民族地區政府形象的塑造直接影響到危機處理的效果及民族地區的穩定和諧與發展。

一、公共危機背景下民族地區政府形象塑造的意義

由于在發展經濟的過程中忽視環境保護，直接或間接引發各種自然災害及不同民族和宗教間時有摩擦，國內外反動勢力活動頻繁，民族地區歷來是公共危機多發之地。所以，對于民族地區政府而言，只有在危機應對的實踐中注重自身的形象建設，才能打造出親民、高效、陽光的政府形象，為危機應對營造良好的環境，提高政府危機應對的效率。同時，對各種公共危機事件及時有效地處理又必將有利于政府更好、更優形象的樹立，形成良性循環，在公眾和政府間架起一座血脈相通的連心橋。

對于民族地區政府而言，良好的政府形象是可資利用的有效資源，是一種精神資源。這種精神資源不同于宗教信仰的“人文關懷”，它是政府全心全意為人民服務的集中體現，具有很強的現實性，因而能充分激發公眾斗志，堅定人們渡過難關的信心。而由政府形象所決定的政府的凝聚力、號召力和影響力又是一種能力資源，能直接或間接引導公眾的心理傾向和行為傾向，在社會上起到廣泛的動員作用。因而良好的政府形象是政府危機應對的優勢資源，能夠大大提高政府的工作效率，對民族地區政府公信力的提升作用明顯，對民族地區社會的穩定和發展也意義深遠。

對于公眾而言，良好的政府形象又為公眾獻計獻策和民主監督提供了便利的渠道。政府的科學決策離不開對“一線”信息的準確把握，更離不開人民群眾的群策群力。然而民族地區政府及其工作人員官本位思想過重，與公眾間正常的溝通渠道缺乏，造成政府形象缺失，人民群眾社會參與的積極性和主動性并不高。因此加強民族地區政府形象建設能夠改善公眾與政府間關系，打通信息交流通道，形成公眾敢言、愿言，政府愿聽、善聽的局面，為科學決策添加保險，為有效應對危機提供信息支持，具有很強的現實意義。同時，透明、誠信、廉潔等政府形象的建立必然帶來政府運行機制的改革和創新，公眾的社會參與權利將得到進一步的尊重和保障，這不僅為公眾對政府危機應對的表現進行長期有效的監督提供了條件，而且對民族地區政治民主化進程的推進也意義重大。

二、公共危機背景下民族地區政府形象塑造面臨的挑戰

政府形象是指政府與公眾在互動過程中，公眾對政府的綜合印象。鑒于政府在社會公共危機應對過程中的責任和作用，公眾對政府的預期本就很高，理想化取向嚴重。和其他地區相比，民族地區公眾對危機處理中政府形象的預期更高。所以，民族地區政府形象塑造面臨很大挑戰。

（一）公共危機處理過程挑戰政府適應能力。

民族地區自然災害、惡性事件和群體事件等公共危機事件的發生往往復雜多變，關聯性極強，破壞性大，牽一發而動全身。如2008年5月發生在四川汶川地區的里氏8級特大地震，造成十萬余人死亡，將近四十萬人受傷，“直接經濟損失為6920.11億元，占2007年全國國內生產總值（GDP）的2.81%”。[2]地震所造成的山體松動又間接誘發了甘南藏族自治州舟曲縣特大泥石流，把素有“隴上桃花源”之稱的舟曲縣毀于一旦。自然災害的發生又帶來了生態破壞、疾病傳播等諸多社會難題。這在客觀上要求各級政府在危機處理的過程中具備良好的適應能力，在最短時間內控制危機事件發生作用的范圍，把損失降到最低點。然而像西藏、新疆、云南等民族地區地形復雜、交通不便、信息閉塞，危機信息很難及時掌握，無形中增加了科學決策的難度。因而在信息失衡、矛盾多發的背景下，政府良好的適應能力顯得尤為重要。

在不斷的危機應對——處理——總結——再應對的過程中，政府無外乎三種結局：其一，無法承受危機的沉重打擊，全面崩潰；其二，危機處理不當，尤其沒有及時得到公眾的理解和支持，危機過后，政府形象嚴重受損，社會公信力持續下降；其三，不僅經受住了考驗，而且由于措施積極有效，贏得了公眾的認可，在公眾心目中樹立起了良好的形象。然而調查顯示，我國民族地區特別是偏遠農村地區政府大多處于第二種境地，在一定程度上制約了政府形象的改善和執政水平的提高。

（二）公共危機處理方式挑戰政府溝通能力。

有效的溝通方式和渠道是政府與公眾間雙向互動的必備條件。然而政府和公眾間溝通協調機制不完善一直是制約我國各級政府與公眾和諧關系建立的短板。這在民族地區基層政府表現得尤為明顯。在云南、廣西等少數民族地區，黨群干群關系緊張一直是民族地區基層群體性事件突發的主要原因之一。而基層黨群干群關系緊張的根源在于群眾的強烈訴求與落后的溝通機制不配套。近年來，在黨和國家的關心和支持下，民族地區經濟不斷發展、政治民主化不斷推進、文化建設逐步開展，群眾的民主意識和權利意識明顯增強，由此產生了多種訴求，需要暢通的渠道傳遞和表達。而現階段，大部分黨員干部在政策制定和執行上主觀臆斷色彩濃重，不注意疏通，黨群干群間隔閡不斷加重。當公眾的正常訴求難以通過規范的、合法的渠道有效表達時，就必然選擇非規范、不合法的渠道，導致黨群干群之間矛盾激化甚至形成對抗，造成惡性群體事件的發生。事件發生后，政府部門和廣大黨員干部與公眾的溝通協調機制依然缺乏，如2008年發生的云南孟連事件、2009年發生的云南陸良事件等都和政府在預防和危機處理的過程中與公眾溝通協調不力有關。危機處理中政府溝通能力缺乏是影響親民政府形象塑造的重要原因之一。

（三）公共危機處理效果和處理機制挑戰政府公信力。

政府公信力是政府通過作為得到社會公眾信任和認可的能力。對于民族地區而言，面對頻繁的公共危機事件，政府危機處理的能力和效果在某種程度上直接決定著其社會公信力。民族地區的公共危機事件具有特殊的復雜性，危機事件涉及到多元主體，危機事件國際化程度高，易蔓延擴散，其危害性加強。這些都導致危機處理難度大，耗時長久。加之民族地區科學預測落后、歷史人文條件復雜，危機應對的相關機制尚不完善，如預警機制、應急機制、決策機制和組織協調機制等，危機處理效果往往不盡如人意。在危機處理的過程中，政府自身存在的一些弊端逐漸顯現，如腐敗問題、政府工作人員的素質問題等，在現代信息網絡的增幅下暴露無遺。在這樣的條件下，政府的社會公信力很難長期維持。

三、公共危機背景下民族地區政府形象塑造的有效路徑

面對復雜多發的危機形勢，民族地區各級政府要想維護好該地區的穩定、實現科學發展，就必須積極探索政府形象塑造的有效路徑，在積極有效的危機應對中進一步改善政府形象，不斷提高各級政府執政的能力和水平。

（一）通過積極作為和適度尊重塑造“人性”政府形象。

公共危機背景下，民族地區政府要及時反應，勇于決策，敢于公開，敢于擔當。通過積極作為和適度尊重塑造“人性”政府形象。

首先，通過積極作為打造責任政府。公共危機事件的發生若非天災，即為人禍，普通公眾一般難以抗拒，因而在危機下，公眾對政府的依賴和期望明顯增強，民族地區人民表現得尤為明顯。在危機處理過程中，政府積極作為一方面表現為及時反應，勇于決策，果斷采取措施消除危機，救民于水火；另一方面表現為敢于公開，敢于擔當。危機處理過程不可能一帆風順，敢于作為本就是政府勇于擔當的最好體現。政府及其工作人員積極的作為態度能夠充分體現出政府的政治責任感和使命感，在心理上和實踐上產生強大的說服力，形成公眾對政府的價值認同，充分發揚出先進人物榜樣示范效益的優勢，使政府執政為民的責任形象深入民心。

其次，通過適度尊重打造寬容政府。民族地區有其特殊的歷史文化背景和宗教背景，因而民族地區政府在處理危機事件的過程中需要保持尊重和理解的心態，充分尊重當地人民群眾的宗教信仰和民族風俗習慣，充分理解人們的性格特征和處事方式，對些許輕微錯誤以教育為主，曉之以情，動之以理，寬容對待，營造政府和公眾間和諧的環境。但政府講究寬容并不是一味包容，對擾亂社會治安的個人或群體違法行為要依法嚴厲懲處，對危害社會穩定和國家安全的行為要堅決打擊，絕不姑息，以儆效尤。把依法治國和以德治國統一到寬容政府形象的建設中去。

（二）建立健全科學的決策機制和快速的反應機制，塑造“效能”政府形象。

公共危機背景下，民族地區政府要實現科學決策，建立健全決策機制和快速反應機制，從全局上考量，統籌安排，發揮戰斗堡壘作用，塑造“效能”政府形象。

首先，完善科學的決策機制，打造效能決策層。由于歷史和現實等多方面的原因，民族地區政治民主化進程起步晚，和其他地區相比有差距，決策機制尚不健全，難以有效應對突如其來的危機。所以要實現科學決策，首先必須建立健全決策機制，積極推廣優秀的決策經驗，提高現有決策制度（如民主集中制、行政首長負責制、社會公示制、專家咨詢制、決策論證制度等）的效率，并加強整合，綜合使用，確保危機應對的科學和高效。其次必須拓寬信息搜集渠道，建立預警機制（特別是針對自然災害的預警機制），只有及時準確地把握了危機信息，才能從全局上考量，抓住主要矛盾，統籌安排。再次必須提高決策層的綜合素質，增強決策層臨時決策和危機評估的能力，提高決策層的現場指揮能力，增強決策的時效性與實效性。同時還須通過積極推進民主決策和依法決策促進科學決策，實現決策的民主化與法制化。

其次，健全快速的反應機制，打造效能反應層。快速有效的反應機制是高效應對危機的重要保證。所以首先必須建立健全從上到下的快速反應機制，從經濟、政治、文化等多角度著手，細化應急預案、及時發布信息、落實責任問責，強化政府各部門間的分工合作，增強危機發生后政府的信息處理與反饋能力、救援能力和物資調動能力，通過有效的人員物資調動通道和有序的部署安排把危機造成的損失降到最低。要縮短反應時間還必須充分發揮基層政府的戰斗堡壘作用，使基層政府成為一線信息的重要反饋者和上層決策的主要貫徹者，確保整個反應系統危機應對的靈敏性和實效性。

（三）建立健全民族地區政府政務公開機制，塑造“陽光”政府形象。

政府政務公開機制不僅是發揚民族地區社會主義民主的重要形式，更是民族地區政府形象塑造的有效途徑。對公共危機事件的處理，不僅關系到公眾個人的生命財產安全，也關系到社會的穩定，因而公眾有權獲得及時、準確的信息。而政府及時、準確的信息公開和釋疑也必將贏得公眾的理解和支持，有利于打造透明、誠信、清廉的政府形象，使政府真正成為陽光政府。

首先，充分利用各種媒體網絡資源，及時、準確報道危機信息，打造透明政府。面對突如其來的重大災害和危機事件，如果政府不利用主流媒體和信息網絡及時、準確地予以報道，各種謠言、小道消息就會趁虛而入，特別是在西藏、新疆等地區，國內外敵對勢力活動猖獗，而且擅長煽風點火，擾亂人心，刻意制造公眾和政府間矛盾，在現代通訊網絡的無限增幅下，造成社會更大的不穩定。因此，政府不僅要建立和完善危機信息公開機制、拓寬信息發布渠道，還要充分發揮主流媒體對社會輿論的導向作用，爭取公眾的理解、支持和信任，形成政府與公眾之間的良性互動，增強政府的影響力、凝聚力和號召力，塑造透明政府形象。

其次，公開政府應對危機的全過程，打造誠信政府。民族地區政府在危機應對的過程中，由于危機發生和變異太快，信息掌握不全，個人或群體的決策能力和水平差別較大等原因，失誤和不足在所難免，公眾對此也會報以理解和支持的態度。所以在危機應對的過程中，任何領導或工作人員不應怕擔責任而掩蓋實情，敷衍塞責，要發揚誠信品格，敢于公開敏感信息（不涉及國家安全和機密），真實地向公眾公布危機應對的進展情況，塑造誠信政府形象，通過誠信政府帶動誠信社會，營造出“守信為榮，失信為恥，無信為憂”的社會環境，推進民族地區誠信社會建設，為社會的穩定添加保險。

再次，健全事后財務公開機制，打造清廉政府。危機應對中健全的政務公開機制不僅包括事中公開，還應包括事后公開；不僅包括災害信息公開，還應包括物資救援、調度和災后重建的公開。某些危機持續時間長，波及范圍廣，危害性大，危機發生后的規劃重建工作長期而艱巨，關乎到民族地區廣大人民群眾的實際利益，因此必須實現事后公開。在救援的過程中，涉及到經濟、物質方面的信息往往難以統計和搜集，某些工作人員借機大發危機財，或中飽私囊，或重復冒領，或監守自盜，自下而上的信息和數據統計過于虛假等等。這些都必須通過健全事后財務公開機制予以規范，才能有效杜絕政府工作人員以權謀私現象的產生，打造清廉政府，為公眾的民主監督提供正當途徑。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-09.

[2]袁一凡.四川汶川8.0級地震損失評估[J].地震工程與工程振動，2008，（5）.