改革與突破：重慶、成都統籌城鄉發展的制度創新

賈 舒

（中共四川省委黨校，四川 成都 610072）

黨的十八大明確提出：解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。統籌城鄉發展被提到前所未有的高度。改革開放以來，國家采取了一系列促進城鄉統籌協調發展的政策措施。但是，城鄉差距不斷拉大的趨勢仍在繼續，城鄉二元結構的矛盾依然存在。重慶、成都作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在促進統籌城鄉發展方面進行了一場深入系統的改革，取得了一些重要成果，其實踐經驗值得總結、推廣。

一、重慶、成都統籌城鄉制度創新的突破口及路徑

縱觀重慶、成都的改革無一例外的選擇土地制度創新作為統籌城鄉發展的突破口。一方面在于土地資源的基礎性和重要性，另一方面在于現行土地制度扭曲，城市土地與農村土地二元化現象十分顯著。

1.重慶市地票制度。

2008年12月“重慶農村土地交易所”掛牌成立，重慶市正式啟動了地票交易試驗。根據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》、《重慶農村土地交易所交易流程》、《重慶市國土房管局關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見(試行)》，重慶市地票改革的脈絡圖逐漸浮出水面。

（1）地票的產生。地票產生于農村宅基地和集體建設用地的復墾。各鄉鎮政府首先對轄區內適宜復墾的地塊進行全面摸底調查，對適宜復墾的地塊統一向區縣國土局申請復墾計劃。各區縣政府按照符合土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃要求并與新農村建設規劃、村鎮規劃、城鎮規劃相銜接的原則，每年定制區縣農村集體建設用地復墾規劃。復墾規劃經重慶市政府批準實施，復墾項目完成后，由各區縣國土局等部門組織初驗，最后由重慶市組織驗收，驗收合格即頒發“建設用地指標憑證”。

（2）地票的交易。地票交易由復墾方提出申請，由重慶市土地交易所接受申請并組織地票交易。取得憑證的建設用地指標有兩種使用方式：一種進入重慶市農村土地交易所進行交易，從而形成地票；另一種不進行交易，而是通過土地增減掛鉤的方式留在本區縣，補充本區縣建設用地。地票交易須在重慶市政府指導下進行，其基準交易價格由市政府統一確定。

（3）地票指標落地。地票指標落地即土地使用權指標落實到具體地塊上。地票使用的總規模不能超過已交易的地票規模。競購方購得地票只是獲得了地票所載明的等量國有建設用地指標，其可以在符合城鄉規劃和土地利用規劃的相應土地上選定建設項目用地辦理擬用地地塊的征轉用手續，耕地征用按“招拍掛”程序進行出讓，地票持有者若在該國有土地出讓中競拍失敗，則其地票按原價轉給競拍獲得者。

（4）收益分配。為了切實保護農民的利益不受損害，重慶市政府嚴令地票收入在扣除農村集體建設用地復墾成本后，其增值收益必須全部反哺“三農”，其中85%歸農民個人，15%歸村集體。按照《暫行辦法》，復墾宅基地及其附屬設施用地而形成的地票增值收益全額用于增加退出宅基地農戶的購房補助，復墾公共設施和公益事業用地、鄉鎮企業用地而形成的地票增值收益繳入復墾區縣政府的地票專門賬戶。截止到2011年，重慶市共交易地票5.29萬畝，成交金額129.07億元。

2.成都市農村土地產權制度改革。

2008年1月16日，中共成都市委、成都市人民政府下達了1號文件，開始在全市范圍內實施土地產權制度改革，試圖最終“建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度”。這標志著成都農村土地產權制度改革拉開了序幕。

（1）土地確權。為了保證改革順利進行，成都市政府采取了先行先試的辦法，第一個“確權”試點選在都江堰柳街鎮。成都市政府利用國土資源部第二次土地資源調查的相關資金，聯合西南交通大學開發GIS軟件，對試點鄉鎮土地面積進行實測，在此基礎之上對該鎮的農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權進行確權、登記和頒證，明晰了農民相應的財產權利，使農民能夠成為市場主體，切實保護農民利益不受損害，自愿流轉自己的土地。

（2）創新確權程序。柳街鎮土地確權試點的重要貢獻，是摸索出一套實際可用的確權程序——“村莊評議會”。雖然家庭聯產承包責任制的實施，農民獲得了土地承包經營權，但由于歷時久遠而其間政策法律變化紛繁復雜，農村土地產權邊界已經模糊。為了保證農民在確權過程中的主體地位不受損害，柳街鎮在確權過程中以每5～15戶人家推選一位“老者”組成“村莊評議會”，對入戶產權調查和實測的結果進行評議，對存在異議的問題，通過反復溝通與協調才向相關部門上報確權方案，所有農民無異議后才正式頒證。由于推選的“老者”一般都是村組中德高望重的老人，或者是當年擔負過村莊公共管理責任的長者，其能夠得到當地村民的接受具備協調農村各方利益的能力。由此，農村確權已從一個比較抽象的政策目標，發展為一套切實可行的操作程序。

（3）設立耕保基金。如何能夠消除農民流轉土地的后顧之憂，剝離土地的社會保障功能，成為成都市委市政府首要考慮的問題。于是成都率先于全國實施耕地保護基金制度。資金來源由市縣兩級財政按1：1比例共同籌集，專項用于實際承擔耕地保護義務農戶的養老。耕地保護基金制度，有效地保護了耕地、降低了農民流轉土地的機會成本，開啟了農村社保新體系。2010年，成都發放耕地保護基金總計21.4億元，涉及3萬多個村民小組、176.6萬戶農戶。

（4）搭建流轉平臺。為徹底實現農地確權后的流轉，成都市先后出臺了一系列辦法，其中最顯著的在于成立我國第一家農村產權綜合性交易服務平臺即成都農村產權交易所。該交易所于2008年10成立了，引導農村土地產權向著合法化、規范化、有序化等方向發展。2010年，該交易所合計流轉土地27516宗，成交金額227119萬元。

二、重慶、成都農村土地制度改革邏輯

從上述兩地農村土地制度改革步驟中，可以看出雖然兩地都把土地制度創新作為統籌城鄉改革的突破口，但改革的路徑卻大相近庭，隱藏在其背后的經濟邏輯也有所不同。

1.重慶農村土地制度改革邏輯。

毫無疑問，重慶地票制度采取“先補后占”的方式運行，這有利于保證耕地紅線和提高耕地質量，實現土地資源要素在城市與農村之間自由流動。但在重慶地票制度實際運行的過程中，不難發現隱藏在其背后的政府功利主義需求與農民主體地位缺失的尷尬。[1](p70-74)

（1）政府職能的異化。地方政府本應是政策制定者，是保護農民利益的制度實施者和各種利益關系的中立協調者。但作為由具有理性經濟人本性的個人組成的政治組織，政府同樣具有明顯的追求自身經濟利益最大化的“經濟人”特征。重慶地票制度說到底實際上是國土資源部實施的城鄉建設用地“增減掛鉤”試點政策的一個利用形式。這項政策規定，農村建設用地復墾為耕地后，城市就可以將一定量的耕地轉變為城市的建設用地，城市就緩解了建設用地缺乏的矛盾。簡單說，就是把農村建設用地的減少與城市建設用地的增加掛起鉤來。但國土資源部對這項試點政策有嚴格規定，并實行指標控制，不允許隨便多墾多占。地票的供給取決于可復墾的土地數量，而這個數量對于城市擴張的用地需求量有相對的獨立性。農村建設用地復墾多，地票供應量當然就大。但另一方面，國家對各地的城市建設用地使用有指標控制，不能因為復墾土地多，就可以多占農地搞建設。重慶地票的交易量如果按面積核算，明顯超過地票“落地”所匹配的城市擴張用地面積。如果這兩個數量長期不匹配，地票價格必然會下降，政府會不會采取辦法干預地票的供應和交易？這樣一來，地票市場本質上還是一個政府控制的玩偶。同時，產生地票的不同村莊區位條件不同，復墾的耕地的質量也不同，按理來說，它們所產生的每畝地的地票應該有不同的價格。但市場無法給出不同地票以不同的價格。地票在不同時間的價格不同，只與進入流通的地票的總量有關系，也與市場對地票的需求有關系。地票市場也不能反映地票的實際的合理“成本”差異，也就不能體現資源配置最優化原則。

所以，從這幾個層面看，地票制度并非市場化的制度。重慶力推地票制度改革，無非是地方政府功利性需求而已。在重慶統籌城鄉改革方案中，要實現“大城市”帶“大農村”，必然面臨著大量農民進城轉變為城市居民，重慶市的目標是要轉移1000萬進城農民，如此龐大的移民，在現行的土地管理制度下，城鎮建設用地捉襟見肘，政府將引導農民徹底放棄自己的土地而“洗腳進城”，這樣政府一方面能夠為工業化、城鎮化獲得大量建設用地指標；另一方面，能夠獲得大量土地增值收益，用以負擔1000萬“農轉居”背后的巨額社會保障費用。

（2）農民主體地位的缺失。在政府職能異化之后，農民作為弱勢群體，缺乏與政府討價還價的資本，在實際地票運行過程中，從權利主體演變為責任主體。農民與農村集體經濟組織應當是地票制度的權利主體，地票立項申請由土地權利人提出，農村土地復墾主體是擁有該土地所有權的廣大農民和農村集體經濟組織，但由于地票立項規劃由政府統一制定，農民無法參與其中，且農民信息缺乏、居住分散、組織松散無法獨立完成地票交易，反而在政府統一制定出復墾規劃后，農民作為責任人必須配合地方政府完成規劃，徹底淪為責任人。最后地票拍賣收益中直接用于被拆遷農戶的補償、補助部分只占40%左右，農民無法享受到完整的土地增值收益，收益的大頭都被地方政府拿走了。

2.成都農村土地改革邏輯。

（1）政府主導向市場主導的轉變：還權賦能。[2](p31)伴隨著城市化、工業化雙加速時期，農村已經并正在發生深刻的變革。成都市清醒地認識到了這一現實。農村勞動力開始大規模地向城市積聚和流動，由此帶來的土地資源配置、城鄉空間布局的重大變化，必然要求農民世代依靠的土地資源權利歸屬的界定及合法表達，否則，過去以公權侵犯農民合法私權的老毛病，也可能再次出現，最終導致成都構想的以市場機制代替政府主導的“土地流轉”機制無法建立起來。因此，成都市大力推進土地確權改革，通過“確權”明晰農村土地產權，保障農民主體利益，奠定由政府向市場過渡的制度性基礎。在2009年成都全市范圍內完成確權登記頒證后，成都市出臺了《中共成都市委、成都市人民政府關于實現生產要素在城鄉之間自由流動的意見（試行）》（成委發[2010]29號文件），試圖建立土地自由流轉的市場機制。從成都土地產權制度改革的藍圖中，我們看到了政府作用力邊界的收縮，看到了以市場機制代替政府主導的統籌城鄉改革的方向，這無疑是作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區最為重要的“試驗成果”。

（2）基層民主治理的創新。成都市從2008年開始土地產權制度改革到2009年完成全市范圍內的土地確權頒證，期間還經歷了5.12汶川特大地震災害，能夠如此快速、平穩地完成確權頒證的任務，秘訣就是充分尊重農民的主體地位。在成都統籌城鄉改革試驗中，探索出一條基層治理機制民主化發展的路子。不管遇到的問題有多繁瑣，只要農民有積極性，都能由他們自主解決，這是成都總結的經驗。村莊評議會和村民議事會的創造，極大地激發了農民自我管理、民主決策的熱情，生動地反映出農民對于落實自身財產權利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力，保證了成都產權制度改革的順利進行。[3](p4-11)

（3）難以解決“錢”從哪來的尷尬。成都的統籌城鄉改革特別是土地產權制度改革，建立市場機制促進生產要素自由流動的路徑是值得稱道的，但是也難掩“錢”從哪來的尷尬。據統計，截止2010年，成都統籌城鄉方面的財政投入已達200多億元，對于當年地方財政收入僅有500多億而言，不可謂不多。成都每年財政投入的村級公共服務資金從最初的20萬元，達到現在的40萬元。面對日益增長的財政資金壓力，成都也把目光投入到了農村土地綜合整治，利用國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過農村土地綜合整治，形成“地票”。2010年底，成都市國土局發布《關于進一步完善國有經營性建設用地使用權出讓“持證準入”制度的公告》稱，從2011年1月1日起，所有在成都市拿地的開發商，必須首先持有相同面積的“地票”。而要想獲得“地票”則只有兩種方式：一是直接參與農村土地綜合整治項目，二是在成都農村產權交易所購買。“持證準入”的地票制度早在2010年8月5日，就首次被成都市國土局提及。按照當時政策規定，開發商在成都拿地有兩條途徑，除購買“地票”之外，第二種方法就是繳納建設用地指標保證金。這一政策在隨后的實施過程中出現開發商都選擇繳納保證金局面，并沒有去購買“地票”。但保證金對于成都市農村土地綜合整治的資金需求來說遠遠不夠。最近兩年，成都農村土地綜合整治成本一路高漲，整理的農民宅基地每畝至少需要十幾萬元，有的則高達五六十萬元。成都市國土局規劃到2015年，將對全市500多萬畝農用地和50多萬畝建設用地進行綜合整治，按照現行價格至少需要投入資金866億元，而成都市現有的財力無法負擔，成都市事實上已經沒有錢搞農村土地綜合整治了。在這樣一種尷尬的局面下，為了進一步挖掘“地票”的價值，成都市出臺了前述的“持證準入”制度，將“地票”和“拿地資格”捆綁起來，這直接帶來了“地票”價格的飆升和政府土地出讓收入的飆漲。盡管成都規定拍賣價格是每畝15萬元，但實際成交結果是最低每畝46.5萬元，最高則達到每畝92萬元。成都市首次拍賣了2000畝土地指標共拍出14.578億元，而這些錢絕大部分進了政府的腰包，對農民的拆遷補償太低，侵害了農民的利益。

三、幾點啟示

成渝兩地在獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，經過大膽的體制機制創新，以土地制度創新作為統籌城鄉改革的突破口，已取得較好的前期探索成效。但是，尚存一些影響進一步改革發展的深層次制度難題。

1.土地制度問題。從成渝兩地的試驗來看，兩地的改革都已步入“深水區”，進一步深化改革受到“頂層設計”的制約，“跳起摸高”改革游走在中央政策法規的邊緣。現行的土地制度實質上城鄉二元土地制度，并以法律形式確定下來，城市土地歸國家所有，農村土地集體所有，同地不同權。農地經營權可以通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉，但農村集體建設用地、宅基地則無法流轉。然而國土資源部制訂的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）為充分利用農村閑置的集體建設用地找到了辦法。[4](p41-45)無論是成都的“農村土地綜合整治”還是重慶的“地票交易”，都不難發現通過增減掛鉤、占補平衡的方式，地方政府獲得了建設用地的級差地租，創造了大量的財政收入，而農民的利益則被侵犯。歸根到底，出現這一現狀的根本原因在于當前土地制度的缺陷，先天不足導致“同地不同權”，因此創新農村土地制度成為統籌城鄉發展亟待解決的頭等問題。

2.財政體制問題。財權、財力與事權背離成為當前財政體制所暴露出的最主要問題。1994年分稅制改革之后，各級地方政府雖有財權但由于稅源零散、稅基狹窄、可稅收入低，財權與財力出現背離；與此同時，由于我國事權劃分不清，上級政府不斷向下一級政府下壓事權，卻又集中財權財力，而下一級政府財力有限，財政陷入困境，只能靠非稅收入和借債度日，“賣地財政”成為各級地方政府獲得財政收入的主要來源。如此一來，就不難理解成渝兩地在統籌城鄉試點過程中，為何頻頻出現“土地換戶籍”、“土地換社保”的舉措了。因此，改革現有的財政體制是十分迫切的要求，統籌城鄉發展過程中，資金需求巨大，僅僅靠單個地方政府的投入是遠遠不夠的，必須增加中央政府財政轉移支付的力度。與此同時，還應加大力度引導民間資本進入農村，逐步改變以往過度依賴政府的現狀，突破資金短缺的瓶頸。

[1]楊飛.反思與改良：地票制度疑與探——以重慶地票制度運行實踐為例[J].中州學刊，2012，（6）.

[2]黃祖輝，黃寶連，顧益康.成都市城鄉統籌發展中的農村土地產權流轉制度創新研究[J].中國土地科學，2012，（1）.

[3]成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設領導小組辦公室.成都統籌城鄉發展總結報告[R].2010.

[4]劉潤秋.土地流轉占補平衡：典型模式與制度缺陷[J].社會科學研究，2011，（4）.