可持續生計理念下農村低保制度功能優化：基于武漢市農村低保政策及個案研究

王三秀，張蔓蔓，郝 桐

（華中科技大學 社會學系，湖北 武漢 430074）

作為我國最基礎的農村反貧困政策，最低生活保障制度自建立以來，其基本功能一直定位于保障貧困農民的基本生存，在實踐上獲得了預期的成效。但存在的突出問題是，該制度難以對貧困農民生計形成持續化改善，“對于接受過社會救助的這個群體來說，社會救助只降低了10﹪的貧困率”。[1](p49-50)大部分低保家庭由于長期依靠救助維持生計，難以脫貧發展。那么，農村低保制度能否通過制度完善實現功能優化創新？如何優化？本文試圖以可持續生計理念為基礎，基于對武漢市農村低保制度政策及若干個案的研究，對這一問題進行初步探討。

一、可持續生計理念及其對反貧困政策的創新意義

可持續生計概念最初由聯合國在1987年的“世界環境與發展大會”（WCED）提出，較完整的含義是“一個生計維持框架并不完全排除以收入和消費量作為衡量貧困標準的傳統觀念，而是設想民眾會追求多種目標；也就是說，民眾不僅僅追求高額收入，同時還追求改善健康水平，增加受教育的機會，減少脆弱性并且力圖規避風險。”[2](p136)顯然，這試圖表達一種不同于單純增加貧困者收入的反貧困政策觀念，通過目標、策略與路徑創新達到貧困者生計可持續化，并最終達到脫貧發展的目的。與傳統增加收入型反貧困觀念相比，作為發展型社會政策核心的可持續生計觀念，對反貧困政策至少存在以下創新意義：

第一，反貧困資源動員與運用政策的創新。可持續目標的多重性內在需要在反貧困中注重多種資源整合運用，“實現多重目標要付諸一系列的資本性資產，如：財政資本、人力資本、物質資本、自然資本和社會資本。”[2](p136)人力資本、社會資本具有更持久的反貧困效力，作為這些資本展現形式的脫貧能力則具有首要意義，“一個生計維持系統包括能力、資產，既包括物質資源，也包括社會資源以及維持生活所必須的活動。”[2](p136)所以，“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動機。……根本的問題要求我們按照人們能夠實際享有的生活和他們實實在在擁有的自由來理解貧困和剝奪。發展人的可行能力直接順應這些基本要求。”[3](p89)為此，就要強化貧困者自身反貧困能力建設，核心是采取有效政策提升貧困者的勞動就業能力。

第二，反貧困主體及其關系的政策的創新。基于實現貧困者可持續生計任務的艱巨性，必須遵循一種多主體合作的反貧困路徑，“不能寄希望于單一機構來解決農村發展問題，而必須將多重行動者考慮在內。”[2](p142)政府、社會組織及貧困者自身三者需要有效合作，并強調依靠貧困者自身戰勝脆弱性，實現可持續生計。

第三，反貧困政策結構的創新。即從單一性政策邁向整體性政策，注重各種反貧困政策銜接整合，特別是把生計發展的思路和各種以權利為基礎的思路都包括進來，從而發揮反貧困政策的整體性功能。整體性社會政策是國家主義、企業化思路以及平民主義范式的融合。[2](p51)

上述反貧困理念及政策思路在國外已進行了一定的有效實踐。以印度克拉拉邦為例，盡管該邦經濟整體增長平緩，而貧困減少速度是全國最快的。其原因在于：該邦通過發展基本教育、醫療保健以提高人口綜合素質，實行土地公平分配，兩者相結合使貧困人口的生產能力得到明顯提升。[3](p89)目前可持續生計觀念已被聯合國反貧困決議直接吸收，也為我國反貧困政策觀念與政策創新提供了有益的啟示。

二、農村低保制度功能創新與問題：可持續生計視角的審視

自20世紀90年代我國農村低保制度建立及運行以來，已取得了不小成效，但從可持續生計視角看仍存在著不少問題，如未能有效地增強貧困農民自身的脫貧發展能力，未能有效地整合運用反貧困資源，政策功能基本局限于保障生存等。值得關注的是，有的地方已進行了一定的政策功能創新，根據2004年《武漢市農村居民最低生活保障辦法(試行)》及配套政策的規定，在持續提升基本生活保障水平的同時，一些政策措施已具有促進可持續生計功能：

1.以配套政策提升貧困農民脫貧發展能力。首先，在科技扶貧能力建設方面，《武漢市農村居民最低生活保障辦法（試行）》第22條規定，低保家庭從事種植、養殖、加工等行業的，政府相關部門和村民委員會或村集體經濟組織在技術培訓、資金扶持等方面給予重點幫扶。在《關于建立和完善我市農村低保配套救助政策的通知》中規定，各級政府和農業、科技、扶貧等部門對低保對象在生產技術上給予重點幫扶。市科技局在開展星火計劃培訓工作中，優先為農村低保對象免費進行農業實用技術和專業技能的培訓。其次，在提升貧困殘疾人創業能力方面，武漢市約2/3農村殘疾人處于貧困狀態，低保家庭中又占有較大的比例。針對部分有勞動能力的殘疾人，2008年起武漢《黃陂區扶持農村貧困殘疾人發展種植養殖生產的實施方案》出臺，扶持了1000戶有生產能力的農村貧困殘疾人發展種植養殖生產。再次，引入新型分類與“低保漸退”制度，激勵貧困者通過自身勞動實現脫貧發展。根據2009年《湖北省最低生活保障工作規程》，按照低保對象的自救能力、生活狀況等不同情況，實施分類救助。對農村家庭成員中有勞動能力的保障家庭可實行1—2年的限期保障，對積極再就業的低保家庭實施低保漸退制度，對自主創業后家庭人均收入未超過當地低保標準150%的，可延長保障1年。這一規程也同樣適用于武漢市的農村低保家庭。

2.注重制度整合銜接以發揮其整體性功效。《武漢市農村居民最低生活保障辦法（試行）》規定，由政府資助低保家庭參加所在區新型農村合作醫療，以解決貧困農民繳費難的問題。為進一步解決特困低保對象看病難、看病貴問題，武漢加大了貧困農民醫療救助力度，從2012年起就實施“大病救助工程”，城鄉醫療救助標準每年提高20%，采取了擴大城鄉低保對象住院費用報銷比例、減免城鄉低保對象門診醫療費用等措施，解決困難群眾看病難問題。低保與醫療保險及醫療救助制度銜接，既防止貧困農民“因病致貧”與“因病返貧”，又改善了人力資本、提升了貧困農民身體能力，較好地發揮了制度整體功效。

3.通過教育救助提升人力資本。重視對低保家庭子女的教育，減輕貧困農民家庭負擔，阻斷貧困傳遞，防止他們在未來喪失可持續生計能力。《武漢市農村居民最低生活保障辦法（試行）》規定，保障對象除享受最低生活保障待遇外，還可享受下列優惠政策：子女在義務教育期間，學校適當減免雜費，補助書本費。為進一步加大教育救助力度，2005年武漢市出臺了《關于建立和完善我市農村低保配套救助政策的通知》中也作了同樣的規定。2012年8月起，武漢市民政局啟動城鄉貧困大學生助學工程，低保家庭子女考上大學可獲得3000元資助。

由上可見，武漢農村低保制度及其實踐對于貧困農民可持續生計的實現發揮了有益作用，但從總體上看，由于制度設計及其他相關因素的限制，這種作用仍是十分有限的，主要體現在：

第一，制度目標設計的限制。基于保生存的制度目標設計，低保對象只能夠得到基本救助與特殊救助。盡管救助標準逐年上調，但總體上仍只能滿足貧困農民的生存需要。專項特殊救助的經費投入更是有限。武漢市《城鄉低保對象的嚴重功能性障礙殘疾人實行定額生活補助的管理辦法》指出，納入農村低保的有嚴重功能性障礙的殘疾人每人每月補助20元。如果低保家庭中有勞動能力的殘疾人員試圖提升自身人力資本將十分困難。

綜合村低保戶李某。左腿截肢殘疾，且每年假肢的修理費6000元；其妻早年因橘園糾紛被打，落下病根，右手無力干重活；家中有2兒1女，女兒因經濟困難不滿17歲就出嫁；小兒子在外打工出意外，左手殘疾，一個月工資2000元左右，其妻在家照顧小孩未外出打工，一家三口靠這微薄工資糊口；家庭收入（包括低保金）主要用于購買必需品。李某本人也因身體條件不好，受教育程度低，工作不好找，難以獲得特殊救助。①本課題人員2012年7月在武漢市江夏區鄭店街綜合村的相關調查。

由本案例可知，李某及其妻子、兒子屬于具有部分或全部勞動能力者，通過適當的致富技能幫助，該家庭完全可能通過就業、小本經營、種植、養殖等途徑增加收入，大大改善家庭的貧困狀況，實現可持續生計。但在目前農村低保制度目標定位下，以上這些難以做到。

第二，制度保障范圍設計的限制。由于救助標準的剛性約束、名額指標的限制等原因，一些收入略高于低保線的邊緣貧困農民大多未被納入保障范圍。2009年武漢市出臺《關于建立城鄉困難群眾臨時救助制度的通知》，將“低保邊緣戶”等困難家庭納入了救助范圍。這些家庭在遭遇急重病、災害、車禍等突發事件或特殊困難時，均給予一次性臨時補助。農村居民每戶最高為1000元，原則上每戶每年救助一次。這對邊緣貧困人群的經濟困難確實起到一定的緩解作用，但因這是一個臨時的救助制度，而且救助金額被限制，可持續生計作用十分有限。

綜合村村民A，50歲，未婚，和80歲的母親居住在一起，其母身患重病，無勞動能力。他本人腿有殘疾，但有部分勞動能力，平常主要靠在附近工廠打零工，有一定收入，未能獲得低保。成為邊緣貧困戶，由于缺乏技能和資金，對收入產生了直接影響，使其長期處于困難狀態。①本課題人員2012年7月在武漢市江夏區鄭店街綜合村的相關調查。

可見，低保邊緣人群游離于各類專項救助之外。目前專項救助制度都是以農村低保制度為基礎，如農村醫療救助制度的救助對象為“享受農村居民最低生活保障的對象（含‘五保’對象）”，農村教育救助制度的救助對象為“享受農村低保家庭子女”等等。由于不能得到一定的救助，低保邊緣人群自身發展潛能不能得到有效激活和利用，難以實現脫貧發展。

第三，制度體系設計的限制。目前武漢農村低保制度雖然注重了制度的銜接配套，但制度化水平低，未能真正形成有機銜接的整合化、配套化的制度體系，多呈現出分散化、碎片化的狀態。如從2013年起，武漢市將重點實施《武漢市革命老區發展規劃（2012-2020年）》和《武漢市老區發展三年行動計劃（2013-2015年）》，將全面推進整街（鄉鎮）扶貧開發，完成5個街（鄉鎮）的整體推進任務。那么，扶貧開發如何與農村低保政策有機銜接，如何通過低保政策與殘疾人保障政策、就業扶持政策的銜接為貧困農民提供有效的服務和資金保障，貧困者自身的主體作用如何發揮等等，這些問題都尚待具體研究和解決。

三、功能優化：可持續生計理念下的制度創新完善建議

功能優化是我國農村低保制度發展的基本趨勢。2007年國務院《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中明確提出，農村低保制度的基本功能是貧困農民生存保障，同時要與促進就業政策相銜接，促進個人自立，鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口脫貧致富。這是一種具有可持續生計特點的農村低保制度的建設思路。2009年我國《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》及新農村扶貧開發綱要都強調要注重農村低保與扶貧開發制度的銜接，便于扶貧部門幫助有勞動能力的貧困農民脫貧發展。在促進貧困農民可持續生計實現的過程中，低保制度亦應發揮其積極作用，首要問題是進行制度功能優化及配套制度建設。結合武漢市農村低保制度建設的經驗與問題，本文認為應從以下幾個方面采取措施。

（一）制度功能目標的規范重建。

規范重建基本原則是，在滿足貧困農民基本生活需要的同時，促進貧困農民自身脫貧能力發展，并將提升農民生產能力和就業創業能力作為核心目標。就武漢情況看，應修改現行的《武漢市農村居民最低生活保障辦法（試行）》，實行武漢市農村低保正式的地方立法或城鄉一體化的立法制度，在具體制度規定上考慮農村低保的特殊性；在功能目標上，將目前“保障農村居民基本生活”的規定修改為“保障農村居民基本生活，并根據具體情況促進其脫貧發展”；在對象上，明確將邊緣貧困人群納入農村低保的范圍，并對有勞動能力者提出一定的參與反貧困責任的要求，盡可能體現貧困農民自身的反貧困主體作用。

（二）更新觀念與創新管理。

民政等相關政府部門工作人員應改變長期形成的低保制度只保障生存、貧困者懶惰無能、將救助視為“恩賜”等觀念，將實現貧困農民可持續生計作為應有責任，充分重視貧困者的反貧困主體作用。突破傳統戶籍管理模式，加快城市化進程，促進貧困農民更好地轉移就業，推進農業產業化、農村工業化和鄉村城鎮化。這對于貧困農民可持續生計實現具有直接而重要的意義。

基于低保制度功能創新的經濟需要，應實行財政支出向低保制度適當傾斜的財政管理方式。武漢市能夠也應當拿出更多資金用于農村低保制度的創新性建設，除了中央和省級財政不斷加大對武漢城鄉低保的支持力度，政府還可通過一定措施動員整合社會資源，包括技術、民間資金、社會工作人員等社會服務，形成低保農民反貧困能力建設的合力，進一步促進可持續生計的有效實現。

（三）完善制度的整合銜接。

為有效利用政府反貧困資源，應注重各種反貧困制度的銜接整合。形成以民政部門為中心的各部門聯動和政策銜接整合。武漢加快“十二五”民政事業發展的主要保障措施已強調，要進一步加強相關政策的銜接，完善與財政、稅務、人力資源和社會保障等部門密切配合協調的機制。

應根據低保對象需要，促進拓展銜接的范圍和方式。對殘疾家庭幫扶時，可與殘疾人就業促進政策相互結合，促進其公平有效就業，特別是做好低保與扶貧開發制度的銜接整合。完善兩種基本反貧困制度的銜接模式，不僅要進行信息銜接，考慮進行進一步的資金、服務銜接，對一些有勞動能力的低保對象，民政部門還可以通過簡易富農項目使其脫貧，如大棚菜、養豬喂雞等小型家庭致富項目，實現保障與幫扶一體化，扶貧部門提供一定的資金支持，以緩解民政部門資金緊張的問題。在農村低保對象的就業培訓、小型創業、自主經營、科技富農等方面，民政部門、扶貧部門、低保對象三者可采用契約方式進行合作，明確相互之間的權利與責任，協同發揮反貧困的主體作用，使有一定勞動能力的低保對象真正有效地參與到自身可持續生計實現的活動中。

[1]徐月賓,劉鳳芹,張秀蘭.中國農村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變[J].中國社會科學，2007，（3）.

[2][英]安東尼·哈爾.[美]詹姆斯·梅志里.發展型社會政策[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[3][印]阿馬蒂亞·森.以自由看發展[M].任賾，于真，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[4]武漢民政救助5年將投入100億元[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/17896283.html，2012-05-15.