有效推進公安執法規范化建設——對禹州公安經驗的解讀

姚 華

(南京工業大學，江蘇 南京 211816)

近年來，全國各級公安機關將“依法行政、規范執法”作為隊伍建設的核心內容，特別是自2008 年將執法規范化建設列入“三項建設”以來，根據公安部《關于大力加強公安機關執法規范化建設的指導意見》，各地各級公安機關結合實踐執法經驗和執法現實，不斷正視執法規范化建設中存在的突出問題，不斷探求有效推進執法規范化的基本路徑。禹州市公安局本著創新執法理念，確保執法公正，實現民主管理，促進社會和諧的主導思想，在加強執法管理，強化執法監督，提高民警整體素質等方面不斷完善工作機制，深化執法責任制建設，探索出了一條行之有效的方法。他們將執法規范化建設作為帶動公安工作全局的重點，以貫徹落實《河南省公安機關執法辦案場所設置管理規定》為突破口;以全面提升執法水平、執法安全、執法公信力為目標;以執法辦案場所規范化建設為“龍頭”，通過強勢推進執法場所功能區建設，不僅全面提升了全局執法規范化建設的整體水平，而且也推動了禹州公安工作和公安隊伍建設的整體發展和進步。禹州市公安局先后榮獲“全省優秀公安局”、“全省公安工作先進縣(市)公安局”榮譽稱號，并榮立了集體二等功;連續三年被評為“全省公安機關執法規范化建設先進縣(市)公安局”、“全省公安機關執法質量優秀單位”、“全省公安機關平安杯競賽活動先進公安局”、“許昌市公安機關綜合打擊先進單位”;連續兩年被公安部評為“全國公安機關追逃工作先進單位”、榮獲“全省公安機關思想政治工作先進集體”、“全省公安機關現行命案全破先進公安局”、“許昌市優秀公安局”等多項榮譽。取得這些驕人的成績，與禹州市公安局全體公安民警的齊心協力是分不開，更是他們堅持不懈地狠抓公安執法規范化建設，追求科學管理、精良育警，實現公安工作整體推進的必然結果。在有效推進公安執法規范化建設的實踐中，禹州市公安局在思路上有遵循、有開拓;在措施上有繼承、有創新，他們的經驗具有現實的考察與研究意義。

一、公安執法規范化建設的現實內涵

正確把握公安執法規范化建設的現實內涵，應當從以下幾方面加以理解。

(一)正確把握公安執法規范化的基本含義

從學理上講，執法規范化應當是指為了實現公正、文明、嚴格、高效的執法目標，而要求執法主體在法律的框架內，對執法活動進行程序化與標準化建設的一項系統工程。在此理解上，公安執法規范化則是指，公安機關及其工作人員的所有執法活動必須嚴格遵循法律法規的規定，在法定的范圍內，依據法定程序、要求執行職務，既不能超越法定的職能與權力，也不可逃避法定的責任與義務。

執法規范化是關系到公安隊伍建設長遠發展的重大戰略性、全局性、根本性問題，也是當前和今后公安機關深入學習實踐科學發展觀、推動公安工作科學發展的重要載體。公安執法是公安機關及人民警察在國家法律規定的范圍內依法實施的社會管理和社會控制行為，公安執法行為的法治化，是推進我國民主法治建設，實現社會公平正義的重要保障。在理性、平和、文明、規范的執法理念中，規范即指公安執法必須充分體現社會主義法治理念，必須制定并且嚴格遵循確定的、細化的標準和程序。

從現實淵源來看，公安執法規范化是我國公安機關全面進行“三項建設”的主要內容，是公安部在深入總結公安機關“三基”工程建設經驗的基礎上，為推動公安事業長遠發展做出的一項重大戰略決策。從抓基層、打基礎、苦練基本功的“三基”工程，到信息化建設、執法規范化建設、構建和諧警民關系的“三項建設”，可以說是我國公安事業在21 世紀初，從職能性管理向服務性管理、從粗放型模式向內涵型模式發展的基本寫照。在“三項建設”的三項內容中，信息化建設是手段、平臺，為整個“三項建設”提供支持，是公安工作與時俱進的體現;構建和諧警民關系是目的，要求公安工作以科學發展觀為指引，堅持不懈地實現構建和諧社會的目標;執法規范化建設是核心，是本質需要，只有加強執法規范化建設，才能實現警民關系和諧。同時，這“三項建設”又分別對應著我國公安工作中的“三項重點工作”，即社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法。可見，執法規范化建設在我國當前公安工作的“三基工程”、“三項重點工作”和“三項建設”的系列建設發展戰略中實際處于關鍵的核心地位。公安部黨委作出加強公安執法規范化建設的部署，旨在進一步提升公安執法水平，以保證公安機關履行好新時期的重大政治與社會責任。這是結合我國社會主義法律體系逐步完善，法治觀念逐步確立的當代社會現實，對我國公安機關的法治素養與執法能力提出了更高的要求。

進行公安執法規范化建設，重在通過警務體制、運行機制、執法規則等的不斷細化與完善，以確保國家法律的正常執行。因此，執法規范化建設的目標，應當是指導并促進公安機關和公安民警規范、公正、文明執法，以提升公安機關的整體執法能力與執法水平，增強公安執法的公信力，樹立公安民警的良好形象，最終為維護社會穩定，實現社會公平正義，確保人民群眾安居樂業，提供強有力的體制保障。

(二)公安執法規范化的基本內容

客觀地講，我國公安機關的執法活動長期以來確實存在著不規范現象，這既受傳統因素的影響，也受法律法規、體制機制不健全和執法觀念、水平上的不足等的影響。考察當前我國公安機關普遍存在的執法不規范問題，主要表現有:

執法行為不規范。主要表現是:執法不公、辦事不公;濫用行政自由裁量權;消極作為或不作為等。執法不公雖是極少數，但它所造成的社會影響極大，對普通老百姓造成的傷害極深，對公安機關形象的損害十分嚴重。

執法程序不規范。在執法活動中存在濫用強制措施、法律手續不全、辦案方法簡單粗暴、執法主體不合法等現象，這些都嚴重侵害了當事人的合法權益，傷害了群眾的感情，影響了公安機關的執法公信力。

執法方式不文明。當前一些民警在執勤風貌、執法藝術、警容禮儀、言行舉止等方面很大程度上仍然停留在過去的水平，執法粗暴、簡單、冷漠，不講文明。

執法監督不到位。一些地方對執法責任追究重視不夠，制度只停留在文字上。不少部門和單位的領導怕影響本部門、本單位的聲譽，不愿對執法過錯和錯案進行追究。

根據上述存在的不規范執法現象，加強公安執法規范化建設，就是要圍繞公安執法活動，在以下幾方面進行規范化的改造和建設。

1．執法主體規范化

執法主體規范化就是指一切從事公安執法的人員，必須是由法律明確授予執法權并且具備執法資格和相應執法權限的公安機關人民警察。做到不具備執法資格的人員不上崗執法;不具有相應執法權限的民警不越權執法。此外，必須重視對民警進行多方面、多層次的培訓教育，以提高執法主體的執法水平和素養。執法主體的規范化是執法規范化的基礎和前提，只有規范的主體才能實現規范化的執法。

2．執法過程標準化

將公安執法的過程程序化，從制度建立著手，使執法活動從接警、受理、立案、調查取證，直至審批、裁決等每個執法環節，特別是關鍵性環節都具有明確和可操作性強的規制。如此形成的執法規范化體系，才能使公安執法步入制度化、標準化的軌道。

3．執法考評系統化

規范執法不僅要求公安機關和廣大民警積極履行執法義務，而且還要求執法水平、執法質量必須符合國家、社會和人民群眾的滿意程度。因此，執法活動的質量考評是至關重要的一環，其中質量考評的指標是基礎。考評指標的預設和考評工作，是公安執法的“風向標”和“指揮棒”，對公安民警的執法活動起著引導作用。執法質量考評的合理程度，在相當程度上決定著執法規范化建設的程度。因此，必須精心研究并且不斷完善執法考評系統，使其貼近公安執法規范并且認真落實，充分發揮其引導效能。

4．執法監督制度化

公安機關及其民警的執法活動受國家法律的支持與保障，同時也要受到法律的監督。缺乏嚴格的監督，再完善的執法規范也可能形同虛設;反之，通過監督制度的持續強化，執法規范體系則會成為公安民警的執法行為準則。嚴格的執法監督依賴于公安機關的內、外部執法監督機制，并且要確保監督有力而有序地進行，及時發現并糾正執法中的濫用職權、無視人權、權錢交易等違紀違法行為，切實保護執法相對人的合法權益。執法監督應包括執法責任追究制度的建立，對執法中的違法現象進行有力的遏制，不護短、不姑息、不放縱。

(三)影響執法規范化建設的原因分析

從一定程度上講，公安執法規范化建設既是對過去執法不足的矯正，又是面對新的時代精神要求進行的開拓創新。在這一過程里必定存在著一些影響執法規范化建設的因素，我們認為有以下幾點是應當重視的問題。

1．傳統執法理念

理念是行動的先導，存在什么樣的理念就會有什么樣的行動。我國傳統的公安執法理念是在長期斗爭實踐中慢慢積累形成的，有其深刻的歷史淵源。尤其是革命戰爭時期的一些軍事觀念從新中國成立之初就極大地影響著我國公安工作的基本觀念，此后又經歷了階級斗爭時代，這一歷史導致我國公安工作觀念中帶有極強的“敵情意識”和“斗爭觀念”。雖然改革開放以來公安工作有了極大的發展，但在觀念上仍然未有深刻的改觀，諸如:國家暴力機關觀念、大刑偵觀念、職能控制觀念等等，構成我國公安工作傳統理念的基本底色。由此形成的“重打擊輕保護”、“重實體輕程序”、“重口供輕證據”、“重法律效果輕社會效果”等一系列現象也就很容易被解釋了。但是，隨著我國國民經濟的逐步發展，社會局勢的不斷穩定，民主法治精神的全面樹立，傳統執法觀念中一些根深蒂固的內容已經影響到公安工作的科學化、法治化。應當通過深刻的反思，樹立符合當代和未來發展趨勢的公安工作新理念。

2．警力保障不足

警力保障不足可以反映在三個方面:一是警力配備上的不足;二是警力素質上的不足;三是財政保障的不足。而且這三者之間還存在著必然的內在聯系。在警力配備上我國普遍存在不足現象，尤其是在基層單位，因為警力不足而導致的違規執法、執法低效以及辦案質量不高，實際上有其客觀的原因。警力配備不足還必然導致民警的超負荷工作，由此造成民警在體力上、心理上和生理上的不堪重負，這也是出現辦案質量差、服務態度差、職能履行不到位的原因之一。此外，繁重的工作任務還造成公安機關不可能在警員培訓、業務訓練等方面投入太多的精力，導致民警的執法素質和水平得不到提高。緣于警察體制運轉的高消耗特征，在任何國家里警察制度運行都離不開財政的高投入。而受經濟條件的限制，財政投入不足一直是我國公安工作面臨的困境。尤其是在經濟不發達地區，經費往往成為地方公安工作的攔路虎。為解決該問題，許多地方依靠自籌資金和罰沒款來解決，甚至出現所謂“依法創收”、“自謀出路”的做法。這種做法危害極大，導致許多公安機關不同程度地存在利益驅動下的變態執法。如:亂罰款、亂收費行為;尋求社會贊助、捐助行為等，前者嚴重影響了公安機關的形象和聲譽，后者往往又會形成局部的法外勢力，極大地束縛了公安機關執法效能的發揮。

3．職能定位不準

警察到底應該干哪些事情，或者說哪些事情不需要警察干，這看起來不是問題的問題恰恰是我國公安工作長期沒有得到深刻解釋的地方，即職能定位問題。由于歷史原因和“條塊管理”行政體制的束縛，長期以來，公安機關職能定位不準，職權界限不清，職責實體界限不明，致使公安機關的職責泛化，除了偵查破案、治安防范外，大量的精力投入到非警務活動中，這實屬警察權力的擴張與濫用。公安機關雖然應當承擔相應的社會管理職責，但是這些職責應當是有限的，任何將國家警察力量“萬能化”的企圖都將對公安機關造成巨大的負面影響。如:造成警民關系緊張的局面;導致公安機關快速反應能力下降以及執法效率和質量降低。

二、禹州市公安局執法規范化建設實踐

如前所述，近年來禹州市公安局將執法規范化建設作為帶動公安工作全局的重點，以全面提升執法水平、執法安全、執法公信力為目標，通過強勢推進執法規范化建設，推動了禹州市公安工作和公安隊伍建設的整體發展和進步，取得了驕人的成績。他們在思路上有遵循、有開拓;在措施上有繼承、有創新，其中的實踐經驗具有現實的價值意義。

禹州市公安局在公安工作繁重而艱巨、社會治安形勢嚴峻而復雜的新形勢下，樹立了“加強公安機關執法規范化建設，是一項涉及統一執法思想、規范執法主體、完善執法制度、規范執法行為、強化執法監督等內容的系統工程”這一科學的觀念，以科學發展觀為統領，采取統籌兼顧的工作方法，積極探索有效推進公安執法規范化建設的途徑，切實有效地解決執法規范化建設中存在的突出問題。他們的建設實踐可以總結為以下幾個方面。

(一)執法規范建設系統化

為切實加強執法規范化建設，禹州公安局提出了“強化隊伍，規范執法，創新管理，提升能力”的工作要求，從抓理念更新、抓主體建設、抓制度建設、抓執法考評、抓效能提升五個方面入手，將公安執法規范化建設工程打造成為一個有機的系統工程，扎實推進執法規范化建設。本著執法工作是公安工作的生命線的深刻理解，2009 年以來，他們結合工作實際，在加強執法體系建設上狠下工夫。一是加強制度建設，夯實了執法責任，制定或聯合下發了一系列具有可操作性的規范文件，并通過實行“五級把關制”，嚴格案件審核把關，夯實了執法責任，實現了打擊數量與打擊質量同步提升的雙贏效果。二是推行電子系統，提高了執法質量。以建立健全執法管理體系、建立民警執法檔案為抓手，在全局全面推行了“警務協同化辦案系統”和電子筆錄軟件系統的應用。

1．抓理念更新，培養民警的法治自覺觀念。禹州市公安局以“法律大講堂”為載體，通過以案說法、以案析理等形式，開展“執法成本”教育，讓民警清楚因為執法不公、不嚴可能造成的經濟損失、政治損失。通過教育，打破了執法規范化建設“一陣風、一頭熱、幾個點”的怪圈，使全體民警的執法行為，自覺規范到法治理念的要求上，自覺統一到執法規范化建設的要求上。

2．抓主體建設，提升民警執法水平。為狠抓民警的法律素質和執法水平，禹州市公安局自主研發了“法律業務知識網上考試系統”，每月組織民警進行法律考試，并將考試成績納入對民警的考評。針對文職人員的考核、管理，他們還制定了《信息化文職工作人員工作規范》、《信息化文職工作人員考核辦法》、《信息化文職工作人員崗位職責》等一系列規范性文件，要求各用人單位要認真負責，嚴格管理，切實做好文職警員的日常考核，從而保證了警務規范化建設和信息化建設的順利開展。

3．抓制度建設，規范民警執法行為。禹州市公安局立足公安執法工作的長遠發展，針對執法領域存在的薄弱環節和空白點，不斷修訂、完善執法制度，制定和聯合下發了《禹州市公安局執法工作規定》，《關于規范刑事偵查與監督的若干暫行規定》、《關于在刑事訴訟中加強溝通配合的暫行規定》等文件。針對基層單位在處理傷害等案件過程中存在的問題，提出了“快處警、快取證、快處理”的“三快”要求，從源頭上確保了執法的高效、規范。

4．抓執法考評，夯實民警執法責任。禹州市公安局結合執法規范化建設的深入推進，在反復研究、論證，廣泛征求意見建議的基礎上，制定了《禹州市公安局執法單位和執法民警星級評定辦法》，對執法單位和執法民警實行執法五星級管理，每季度開展一次星級評定，并把評定結果與經濟利益、政治榮譽掛鉤，對排名靠前的執法單位及民警，予以評先報功、獎勵辦案經費并提拔重用。對排名末位的單位及民警，實行一票否決，取消各種評先、評優資格，予以停止執行職務直至限期調離，通過獎懲機制，實現了壓力與動力的良性互動。

5．以信息化促規范化，強化監督，提高效能。執法工作信息化是實現執法規范化的重要途徑和手段。禹州市公安局把信息化擴展到執法辦案的各個環節，以信息化規范執法程序，強化執法監督，提高執法效能。在全面推行電子案卷系統，實現案件報備、網上辦案、網上審批，提升辦案效能的基礎上，為基層民警配備了便攜、實用的現場執法儀，推行接處警全程錄音錄像制度，將民警的執法過程用圖像和聲音數據加以固定。在及時獲取第一手鮮活的執法證據的同時，規范了民警的執法行為，保障了民警的執法權益。

(二)執法區域硬件設置功能化

執法辦案場所向來是公安機關與社會、與廣大人民群眾相互溝通聯系的硬件區域，同時也是公安機關面對社會的窗口，其意義不言而喻。根據系統論的觀點，區域是功能的承載體，區域設置不科學、分配不合理，功能就無從依托和發揮。禹州市公安局在推進執法辦案場所規范化建設工作中，堅持“以硬件促軟件，以硬件促管理，以硬件促規范”的思路，結合工作實際，研究出臺了《禹州市公安局執法辦案場所規范化建設實施意見》，把執法辦案場所規范化建設作為一把手工程，積極爭取市委、市政府支持，精心策劃，多策并舉，強力推進。他們的具體思路是:

1．兼收并蓄，吸收消化先進經驗。近年來，先后派出五批考察組，赴山東、江蘇等地考察學習。在深入調研的基礎上，擬定了以“精細化、人性化、特色化”和“既全力以赴、又因地制宜”為原則，以“實戰、實用、實效”為出發點的市局及直屬部門功能區劃分建設方案。

2．因地制宜，注重發揮現有優勢。在執法功能區設置中，禹州市公安局堅持原則性和靈活性相結合，在辦案、辦公、服務、生活“四區”必須物理隔離的前提下，提倡靈活、實用和實效的工作理念。在具體細節上，注重將“規定動作”與“自選動作”相結合，不搞一刀切。結合實際，開拓思路，積極創新，建成了禹州市公安局審訊中心，在看守所設立了審訊區，為偏遠地區派出所民警辦案提供了便利條件，解決了基層執法辦案來回奔波的問題，提高了執法安全系數。

3．注重實際，追求優化和統一。禹州市公安局嚴格按照“統一功能劃分、統一設置標準、統一工作流程、統一管理制度”的指導思想，把更多的工夫下在硬件設施的重組、優化上，注重細節和實用，體現莊重和統一。在標準問題上堅持“一把尺子量成效、一個標準抓驗收”。同時，根據執法執勤的特點、辦案流程的走向和法定程序，對辦案區相關功能室進行了合理設置，使之更加便于工作、便于管理，保證安全。通過在訊(詢)問室、候問室等辦案場所安裝同步錄音錄像設備、設置“一機雙屏”電腦、推行“語音對講系統”、配置涉案財物保管電子鎖柜等，進一步完善了各種工具、設施的配置，不僅強化了民警規范執法的意識，提高了執法安全系數，也使執法辦案更具人性化。

(三)執法流程標準化

禹州市公安局深刻認識到程序和標準是執法規范化建設的核心要素，認為沒有一個標準化、程序化的執法體系，就很難保證公安執法結果的公正性。抓執法工作的標準化、流程化、精細化，就是讓民警在遇到具體執法問題時，知道該干什么、怎么干、干到什么程度，這既從源頭上規范了執法辦案工作，也能幫助民警化解執法風險，提高民警的執法原動力。

1．在堅持與國家立法、上級機關規定相一致的基礎上，通過不斷修訂、完善內部的執法制度，制定和聯合下發了《禹州市公安局執法工作規定》，《關于規范刑事偵查與監督的若干暫行規定》、《關于在刑事訴訟中加強溝通配合的暫行規定》等規范文件，做到了執法模式有參照、執法效果有標準。

2．引導民警樹立標準化執法理念，領會執法流程標準化制度的理論基礎、社會意義以及對自身的意義。執法流程標準化是民主法治背景下一切國家機關必須遵循的原則，它不僅是對執法主體的嚴格約束，而且也是對執法主體自身的保護。程序和標準不是民警的“緊箍咒”，而是民警的“護身符”。

(四)執法監督可視化

“公生信，廉生威”，公正廉潔能凝聚人心，能樹隊伍形象，能出戰斗力。禹州市公安局之所以能夠提前一年實現跨入全省公安機關先進行列的目標，關鍵就在一個“廉”字。數年的工作實踐，使他們更加深刻地認識到，深入推進反腐倡廉建設，是加強班子建設的基礎，是促進隊伍建設的核心，是推動公安工作進步的關鍵，是執法規范化建設的要素，更是構建和諧警營，提升民警幸福感指數的最基本要求。對此，禹州市公安局的實踐經驗告訴我們:豐富監督手段是推進反腐倡廉建設的有力舉措。任何時候，執法監督都是公安機關公正廉潔執法的重要保證。嚴密的執法監督，可以有效制約和規范民警的執法行為，并及時發現和糾正各類執法問題。

1．構建警務活動網上監督機制。2010 年，禹州市公安局利用指揮中心工作平臺，投入專項資金，在全省縣級公安機關率先建成了集服務窗口監督、基層所隊值班窗口監督、接警電話錄音監督、審訊及候問場所監督、內部安全及快速反應監督、GPS 警務巡邏監督、網上刑事及行政案件監督于一體的警務督察監督中心，確保了執法權力運行到哪里，督察監督就跟進到哪里。既監督、規范了民警的執法行為，又為嚴格、公正、規范執法的民警提供了保護。

2．創新信息化引領的監督模式。執法工作信息化，是實現執法規范化、開展執法監督的重要途徑和手段。2009 年以來，禹州市公安局把信息化擴展到執法辦案的各個環節，以信息化規范執法程序、強化執法監督。在全面推行電子案卷系統，實現網上辦案、網上審批，提升辦案效能的基礎上，又對執法單位辦案場所進行了“四區”改造，在執法辦案場所安裝了同步錄音錄像設備、設置了“一機雙屏”電腦、推行了“語音對講系統”，并為基層民警配備了便攜實用的現場執法儀，實行接處警全程錄音錄像制度，將民警的執法過程用圖像和聲音數據加以固定，在及時獲取第一手鮮活的執法證據的同時，也規范了民警的執法行為。

3．建立全方位的監督機制。禹州市公安局結合重點工作和重大警務部署，抓住重點時間、重點人員和重點領域，全方位延伸監督觸角，全力開展督察工作。僅以2010 年為例，這一年共組織開展各種督察800 余次，出動警力1600 人次，發現、查糾各類問題310 件，當場整改142 件，下發《督察通知書》168份，要求限期整改;辦結領導批件、各類群眾投訴316 起，催辦上級領導批件42 起，辦理維權案件3起;對6 名民警采取了禁閉、停止執行職務的警紀措施，促進了嚴格公正文明執法，保障了重大警務部署的落實。

(五)執法人性化

在和諧社會的構建過程中，“人性化執法”已成為當前國家各種管理機構共同的管理理念。“人性化執法”的內涵十分豐富，其基本精神就是執法中的以人為本、人文關懷，是執法者遵循法律法規規定，在尊重當事人合法權益的前提下，依法進行非歧視的、理性化的執法活動。它集中表現為執法過程中的人文關懷，即對人的理解、尊重、關愛和幫助，其實質為以人為本。禹州市公安局在執法規范化建設中始終堅持以人為本，處處彰顯人文關懷。最具典型性的做法表現在執法工作中處處體現便民利民的“七項措施”中。

一是實行24 小時集中受理群眾投訴。

二是對報警群眾主動回訪，開展群眾滿意度調查，傾聽群眾的意見和建議，并及時發布社會治安預警信息。

三是對于需要到金融部門存、取大額款項撥打110 求助的群眾，派出專門警力負責護送。

四是為農民工、老弱病殘人員等特殊群體開辟辦理戶口、身份證的“綠色通道”，實行預約辦理，上門服務。

五是交警大隊車管所周六、周日不休息，方便群眾辦理各種業務，實行陽光操作，自覺接受辦事群眾的監督。

六是消防大隊推行一次性告知、審批一站式服務，建立消防技術服務制度，實行重大項目提前介入。

七是延長出入境業務工作時間，堅持每日提前十分鐘上班，送走最后一名辦證人員后下班，絕不讓符合申請條件的群眾跑兩趟，盡最大努力方便群眾辦事。

此外，為了實現執法的公正與合法，禹州市公安局還通過嚴格的制度和有力的監督保障，一方面防止拉關系、找路子，使“人性化執法”轉化為“人情化執法”;另一方面還堅決嚴格依法辦事，不因“人性化執法”而降低執法標準甚至不執法。

三、禹州市公安局執法規范化建設的經驗分析

當前執法規范化建設的內涵已不僅限于執法辦案、規范執法本身，而是在更高層面上涵蓋了執法安全、辦案質量、內部行政管理、隊伍建設、服務群眾等各個方面，是各項公安業務工作和公安隊伍建設的基本切入點。禹州市公安局的經驗告訴我們:加強執法規范化建設，必須做到強勢推進、強制入軌、強力督導。而要真正落實這些內容，還需正確、適當的建設原則來引領。

(一)堅持建設中的責任引領

所謂責任引領，是指將執法規范化建設責任化，即將建設責任具體分解到每個環節、部門、警種和每個隊、組、成員。

執法規范化建設是一項涉及公安工作方方面面的全警工程、系統工程和生命線工程，必須強調全警種、全建制、全要素推進。全警種，就是要變一枝獨秀為滿園春色，按照全警工程和系統建設的要求來謀劃和實施執法規范化建設。全建制，就是要變單兵出擊為整體突圍，實行省、市、縣公安機關及基層所隊四個層級，整建制出擊和協同推進。全要素，就是要變物理變化為化學反應，堅持軟硬并舉、內外兼修，在全力推進功能區改造的同時，將更多精力放在執法制度、執法保障、執法監督、執法信息化的跟進完善以及執法主體能力提升等各執法要素建設上。因此，執法規范化建設在堅持責任引導基礎上必須堅持“一把手工程”的建設要求，逐級領導、逐個警種、逐個部門細化分解建設責任，使各級公安機關“一把手”和各部門、各警種主要負責人層層負責，形成“一把手”親自抓、分管領導靠前抓、領導班子成員齊力抓的領導格局和上下互動、警種聯動、法制協調、全警參與的整體工作格局。

禹州市公安局的經驗告訴我們，領導干部是整個隊伍的旗幟和風向標。黨委班子和中層干部在工作、學習、作風等方面要率先垂范，積極為全體民警做出表率。要從嚴要求，不僅要一級講給一級聽，更重要的是要一級做給一級看、一級帶著一級干。每位班子成員要帶頭轉變作風、帶頭參加學習、帶頭勤政廉政、帶頭抓工作落實，帶頭深入實際，深入基層，調查研究，改進工作，真抓實干。中層干部是執法規范化建設的中堅和骨干力量，要在嚴打工作中做民警的表率;在執法工作中做民警的表率;在廉政建設中做民警的表率;在執行紀律上做民警的表率;在爭先創優上做民警的表率。要以領導干部高尚的情操和人格魅力感召和帶動廣大民警，由此形成人人爭先、人人奉獻、奮發向上的良好氛圍。

(二)堅持建設中的問題引領

發現問題，是解決問題的前提。在公安執法規范化建設中，發現存在的問題，正視存在的問題，不隱瞞、不護短、不妥協，做到這一點就可以說成功了一半。任何時候，問題都是指引走出困境、實現跨越的向導。同樣，執法規范化建設實際上就是在執法問題的引領下，從不完美不斷走向完美的過程。禹州市公安局牢固樹立“問題就是方向、破題就是價值”的理念，針對執法工作中暴露出來的問題表象，尋求一切手段，剖析問題癥結，在發現、解決問題的過程中不斷提升執法規范化水平。

在推進執法規范化建設工程核心建設目標之一的反腐倡廉建設實踐中，禹州市公安局認識到，民警隊伍之所以接連不斷地發生問題，原因之一，就在于沒有針對性的預防措施，結果是問題發生，處理民警。處理的民警多了，就產生了習以為常無所謂的思想。為了解決這一問題，從關愛民警、保護民警的角度出發，禹州市公安局黨委實施關口前移，強化源頭預防，有效防止了違法違紀問題的發生。他們通過建立教育引導機制，強化了教育的說服力，始終把加強經常性的廉政教育，作為推進反腐倡廉建設的基礎性工作，組織開展了一系列廉政教育活動。相繼組織開展了“正警風、樹正氣、促工作、保平安”主題教育;“局榮我榮、局恥我恥、遵紀守法、珍惜自我”大討論;“講正氣、比廉潔”等一系列主題教育活動，通過“黨委書記帶頭以黨風廉政建設為主題講黨課”，結合身邊的人、身邊的事，開展警示教育等形式，強化廉政教育。同時，針對中秋、春節等節點，組織開展廉政輔導講座、廉政談話、廉政提示，教育引導民警把好“廉關”。此外，還與河南省第三監獄結合，建立了禹州市公安局廉政教育基地，在每年全局隊伍建設工作會議上，都要讓第三監獄的服刑犯人現身說法，每半年都要組織民警到第三監獄接受廉政教育，通過這種形式，教育引導民警增強廉潔自律意識和遵紀守法的自覺性。

在查找執法規范化建設中的核心問題時，禹州市公安局定位準，態度實，處理得當，方法實用，效果顯著。“人”的問題是根本問題，是一切問題的核心。所以，執法規范化建設首先是“人”的自我建設，就是公安民警的自身建設，從反腐倡廉入手更是屬于從最關鍵、最深度的地方入手。如此便抓住了公安執法規范化建設的關鍵問題的關鍵點。

(三)堅持執法規范的科技引領

科技強警是當代所有國家一致奉行的強警之路，是指在公安活動中大力推進公安科研投入、科技創新，形成以現代科學技術、高精尖設備、信息化系統支撐公安工作的新格局。牢固樹立科技強警理念，加強自主創新，不斷提高公安工作科技含量和裝備保障能力，是維護國家安全和社會穩定的有力支撐。

禹州市公安局不僅利用科技強警來提高戰斗力，而且也利用科技手段加強執法規范化建設。他們圍繞“平臺建設、機制建設、科技建設”三大支撐，高端定位，先干先行，強力推進公安信息化建設和應用，建成了禹州市公安局大情報信息中心。整合各類治安信息資源和社會資源，綜合打造了集情報、網偵、刑偵、技偵、視頻偵查等多種技術手段于一體的“大情報信息系統”。同時，豐富手段，創新戰法，建立了六大應用系統，創新了四大情報偵控技戰法，推進了信息化的深度應用。著力強化信息化應用培訓，大力開展全警信息化應用星級評定，拉動了全局信息化應用能力和水平的大提速、大發展。目前，禹州市公安局的信息化建設應用水平已經走在了河南省的前列，步入了全國的快車道。在結合信息化建設提升核心戰斗力的同時，他們也將信息化建設中的高科技、先進技術應用強力推進到執法規范化建設當中來。在執法辦案場所規范化建設中，全局35個執法辦案場所全部達標，進一步提高了執法安全系數。他們堅持以信息化為引領，著力加強執法信息化建設，建立健全了網上執法辦案機制。通過在辦案場所安裝同步錄音錄像設備、設置“一機雙屏”電腦、推行“語音對講系統”、為每位執法民警配發3G 新警務通和執法儀，實現了民警網上辦案和執法活動全程監督，進一步規范了民警的執法行為，保障了民警的執法權益。

科技不僅是同犯罪作斗爭的有力武器，也是促進公安民警自身建設的良好工具。科技是一種客觀力量，它能誠實反應事物的本來面目，不偏不倚地監督、記錄、發現并評價執法中的行為表現，使用得好就能夠產生強大的建設功能。因此，科技強警同樣適用于公安隊伍建設中的規范化建設。

(四)堅持隊伍建設的人文引領

隊伍建設就是對人的管理建設問題。一支有戰斗力，有奉獻精神，有較高思想覺悟，清正廉潔的隊伍是實現公安執法規范化的前提。禹州市公安局牢牢把握住了這一隊伍建設的命脈，那就是人文的管理理念與人文的管理措施。針對過去隊伍管理中存在的“出現問題——處理民警——問題反復”的惡性循環，禹州市公安局結合隊伍建設實際，積極探索創新隊伍管理模式，建立了幫扶工作機制，幫助基層民警解決實際問題，使人員管理工作獲得了“潤物無聲”的功效。

首先，禹州市公安局強化保障，杜絕了基層所隊“找米下鍋”的問題。牢固樹立傾斜基層的政策導向，全力推動公安工作重心下移、保障下傾。在全面落實基層辦公經費的基礎上，大力加強派出所基礎建設，投入大量資金，新建10 個派出所，并對其他16 個派出所進行了改建，統一為基層所隊民警安裝空調，把基層派出所建成了花園式、規范化、民警向往的派出所。從2009 年6 月開始，在全局實行了食品統一配送供應，購置了兩輛食品配送專用車，為派出所、責任區刑警中隊、交警駐路中隊的小食堂配送肉蛋奶、蔬菜、水果等。有力的保障，不僅改善了民警的生活、工作環境，同時，也解決了基層所隊“找米下鍋”的問題，杜絕了違法違紀問題的發生。

其次，關心民警，體現人文關懷。把有限的資金用在工作上、用在民警身上，讓民警不要因為一點蠅頭小利犯錯誤、出問題，這不僅體現了局黨委對民警的關心、愛護，也是推進反腐倡廉建設的有效舉措。同時，實行民警年度體檢、撫恤和大病統籌基金等措施制度，建立了民警生病、結婚、喪親“三上門”制度，全面落實了派出所民警崗位津貼、加班補助。針對一些家庭生活困難的民警，還專門籌措了困難民警幫扶基金，及時進行幫助。對在嚴打、執法及日常工作中做出成績的民警，進一步加大了表彰獎勵力度。通過人文關懷、收入的增加、生活的改善，極大地提高了民警的自律意識。

公安民警所從事的是一項高強度、高危險性的職業。面對這樣一支隊伍，如何建設是一個必須認真對待的問題。禹州市公安局的經驗是:在隊伍建設中富有人文關懷，使管理不再是對人的簡單制約，各種管理制度也不再是生硬的負擔和壓迫，反而會有利于廣大民警對各種管理要求產生發自內心的理解與接受，使遵守規章制度成為一種需要，而不是一種強迫。因此，人文精神引導下的執法主體建設，是激發民警主體意識，尊重民警主體地位的必然選擇，由此會形成廣大民警對所從事職業的自豪感、神圣感，進而形成積極的戰斗力。

(五)堅持地方黨委領導、政府支持

公安工作從來都不是獨立于社會的，相反是與社會實踐聯系最緊密、最直接的工作。這就要求公安工作必須與社會發展同步，與社會趨勢一致，時刻與社會的中心任務相銜接。同時，公安工作又是一項極具消耗性的社會事業，在人力、物力、財力等方面需求巨大。這一切都必須依靠黨的領導和政府的支持。禹州市公安局認為，公安建設必須抓好軟、硬兩手建設。軟即思想、觀念、方針、原則等方面的軟件建設;硬即工作條件、環境、設施裝備等建設。

首先，在軟件建設上，黨的領導是堅定不移的原則。歷史經驗告訴我們，在任何時期、任何環境里，公安工作只有置身于黨的領導下才能保證方向不偏、方法得當、措施得力、社會需要、人民滿意。禹州市公安局一貫堅持各級黨委的正確領導，在行動原則、思想教育、工作方針上保持黨對業務工作的絕對領導。在執法規范化建設中，市局黨委是建設工程的領導核心，黨員干部是中堅力量。

其次，在硬件建設上，以科技為引導的執法規范化建設，在人、財、物方面有很高的要求。幾年來，他們在各級政府和有關部門的支持下，增加編制，擴充警力，極大地緩解了執法力量不足的局面。投入大量資金加強基層派出所的基礎建設，把基層派出所建成了環境優美、生活舒適、辦公條件優越的標準化、花園式的派出所，為基層民警創造了良好的工作、生活環境。此外，統一購置了大量警用車輛以及警用裝備，建成了高標準的警務室，并為每個警務室配齊了裝備，安裝了公安專網、互聯網，把標準化的信息采集室配置到了一線單位，保障民警能夠快捷高效地采集信息。

黨的領導和政府的支持是執法規范化建設的核心保障，正確的理念、科學的價值觀和原則指導以及先進的裝備和技術條件，不但提高了廣大民警的執法水平，而且增強了公安隊伍的戰斗力。

(六)堅持人民滿意的社會引領

“人民公安為人們”，“辦人民滿意的公安”這一傳統的公安工作方針在執法規范化建設中具有重大意義。禹州市公安局在緊緊圍繞人民群眾最期盼、最迫切、最亟待解決的民生問題，不斷加強和改進各項工作，全面提升工作標準和服務水平，把工作成效更多、更直接地體現在惠及人民群眾、促進社會和諧上來，他們采取了十分具有針對性的六項扎實措施，以提升群眾的安全感、滿意度，取得了良好的社會效果。

一是抓破案，解決影響公眾安全感的突出問題。二是抓防控，嚴密社會治安防控體系。三是抓源頭，切實維護群眾合法權益。四是抓宣傳，構建和諧警民關系。五是抓便民，提高服務群眾水平。六是抓管理，營造良好安全生產環境。

正是這樣想群眾所想，把所有的智慧和汗水都投入到工作中，投入到執法為民中來，禹州市的社會治安秩序才得以穩定，人民滿意度極大提高，進一步提升了公安機關執法公信力。

人民滿意既是政治標準，又是公安的業務標準。執法規范化建設不是一種務虛的形式，更不是公安機關的形象工程。為人民滿意辦公安，辦人民滿意的公安，這是執法規范化建設的初衷，也是終極的追求目標。禹州市公安局把這一終極目標落實到了每個崗位、每個執法環節，落實到了充分履行的每一個職能上。

(七)堅持精神引領

一個人是要有精神的，一個團隊更需要有精神。精神具有引領團隊的作用，是一種凝聚力的來源，缺乏精神的團隊只能是一盤散沙。禹州市公安局始終堅持精神引領，眾志成城，砥礪前行。

在長期的執法實踐中，面對日益復雜的社會局面，壓力巨大、任務繁重的執法現實，禹州市公安局堅持夯實工作基礎，追求工作的全方位突破，上下同心同德，凝聚發展后勁，鑄就了“忠誠、正義、創新、奮進”的“禹州公安精神”。這是禹州公安民警精神風貌的濃縮和升華，是禹州公安走向勝利、創造輝煌的強大精神動力。正是有了這種精神，禹州公安隊伍才始終充滿勃勃生機和活力，攻無不克、戰無不勝。“禹州公安精神”的內涵是:“忠誠”是公安隊伍的思想導向;“正義”是公安工作的目標追求;“創新”是公安事業發展的動因;“奮進”是公安工作的求進之勢。

憑著這種精神，禹州市公安局全局上下表現出了顧全大局的政治素養，克難攻堅的巨大勇氣，對工作孜孜不倦的追求態度和齊心協力干事創業的勁頭。“忠誠、正義、創新、奮進”的“禹州公安精神”，既體現了禹州公安的核心價值觀，又反映了禹州公安的精神追求，是他們在工作實踐中積累的寶貴精神財富，更是禹州公安工作實現可持續發展的動力。

四、禹州經驗小結

在公安執法規范化建設中，禹州市公安局在黨和政府的領導下，在全體民警的一致努力下，經過反復實踐，不斷改進，取得了驕人的成績，受到了當地群眾的擁戴。他們的經驗是有代表性的，值得交流與推廣。綜合評價禹州市公安局執法規范化建設，可以歸納為:“準”、“實”這兩個字。

“準”，是指在執法規范化建設中能夠準確把握問題，發現問題的實質所在。執法不規范存在多方面的問題，但總有關鍵問題。禹州市公安局在強化規范化執法的諸多舉措中，突出的一點是圍繞著執法主體展開，這就切中了問題的關鍵。在以執法民警為核心的主體建設工程中，他們并不是一般化地、面面俱到地泛化執法主體問題，而是進一步將著眼點放到了民警的工作、生活境遇上。這種思路具有深化執法主體問題的實際意義。因為從民警自身查找原因和問題往往就會流入空泛的自我批判俗套。而將民警所處的境遇和環境作為執法規范化建設的切入點，無疑是找到了最有效的途徑。因為任何人都是一定環境中的人。不可否認，人的自身因素對其行為起著重要的決定意義，但其所處的境遇和環境也是不可忽視的客觀因素，這種境遇和環境對人的影響是十分巨大的，它以潛移默化的方式塑造著人的內心。好的制度環境、工作執法環境，甚至民警的生活境遇在某種意義上決定著民警的行為傾向。禹州市公安局抓住了這一點，從改善環境和境遇入手，為反腐倡廉、執法為民的主體建設問題找到了路徑。畢竟改善制度環境、工作環境、人際環境和與民警利益密切相關的生活境遇，要比所謂抽象的主觀改造更具有可期待性。

“實”，是指務實，表現在執法規范化建設的具體措施實際、實用、實效。禹州市公安局所采取的一系列的加強措施務實不務虛。從執法場所的設置，到執法流程的標準化;從執法監督到人員考核晉級，都有實實在在的操作指標。在對民警的管理中還將人文關懷落到了實處，大到婚喪嫁娶，小到生日祝賀，從民警的一日三餐，到住房問題，這些看似很私人生活領域中的問題，局領導決策層卻從中發現了凝聚實力、錘煉集體精神的最佳路徑和方法。“實”的另一種表現是落實到一線、基層。無論是基礎設施建設，還是警用儀器、裝備、車輛等等，都落實到執法的第一線，切實做到了將錢用在了刀刃上，變成了實實在在的戰斗力。“實”的第三個表現是踏實、穩健，即指工作作風上不浮夸、不講表面、追求實效。這就避免了使執法規范化建設流入一陣風的“運動”模式，有利于深入地、持久地提高公安執法水平。

總之，禹州市公安局開創的執法規范化建設模式，既有適合自身、適合所處地區的經濟發展水平的特殊經驗，又有其成功的一般借鑒意義。