交通事故認定書的證據屬性及異議救濟制度的完善

武中文

(河南裕達律師事務所，河南 鄭州 450003)

2004 年5 月1 日以前，道路交通事故發生后，公安機關交通管理部門會首先介入，根據《道路交通事故處理程序規定》(公安部10 號令)的相關規定，認定事故成因，劃分事故責任，制作《道路交通事故責任認定書》并分別送達當事人。制作責任認定書是公安機關的法定職權，而責任認定書對隨之而來的道路交通事故的處理產生的是根本性的影響。該文書是公安機關對違章當事人進行行政處罰的依據，也是追究交通肇事者交通肇事刑事責任的依據，還是人民法院在普通交通肇事損害賠償訴訟中認定事故責任、確定損害賠償的依據。正因為《道路交通事故責任認定書》形成途徑的唯一性、制作機關的行政性以及其在訴訟中所具有的這種特殊地位和它對當事人承擔道路交通事故的民事、行政和刑事法律責任產生的根本影響，關于它的性質認定實際上一直處于爭議狀態，有的認為道路交通事故責任認定是公安機關依法做出的一種典型的具體行政行為，具有行政可訴性，屬于行政訴訟司法審查的范圍。有的認為道路交通事故責任認定是鑒定結論，作為處理事故的證據，不是具體行政行為，公安部也持這種觀點。理論上的分歧必然導致實踐中的混亂。為了糾正這些混亂，1992 年12 月1 日，最高人民法院、公安部聯合發文，即法發［1992］39 號《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》，第四條規定:“當事人僅就公安機關做出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服的，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對做出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認定公安機關所做出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案依據。”可見制作《道路交通事故責任認定書》的行為不屬于行政行為。但爭論并沒有停止，混亂仍在繼續。在2002 年《最高人民法院公報》第5 期上，突然刊登了羅倫富不服瀘州市公安機關做出的道路交通事故責任認定而提起的行政訴訟案例，法院受理該案，并經一、二審判決，撤銷了公安機關做出的道路交通事故責任認定。這一案例的公布，開創了人民法院受理該類案件的先例，成為各地人民法院效仿參照范例。一時間，道路交通事故責任認定行為屬于行政行為的觀點顯然又占了上風。

時間終結了上述混亂。2004 年5 月1 日起施行的《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條規定:公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。自此，公安機關制作的《交通事故認定書》被法律明確確定為證據的一種，相應的，公安機關形成證據的行為自然也不能再被定性為行政行為。(雖然與以前相比，名稱少了道路與責任四個字，但兩者除了名稱之外，并沒有其他任何區別)。

雖然《交通事故認定書》被以法律的形式確認為證據的一種，但毫無疑問，它是一種最為特殊的證據。對于如何認識它的證據屬性，對它的異議如何救濟，現行法律沒有做出任何解釋。本文旨在對《交通事故認定書》的證據屬性以及伴隨而來的異議救濟制度進行初步探討，希望對該證據類型的證據屬性的認知以及異議制度的建立起到拋磚引玉的作用。

一、《交通事故認定書》的證據屬性的分析

總的來說，《交通事故認定書》應當歸類于“鑒定意見”，但又有其不同于“鑒定意見”的特殊性，這個特殊性就是《交通事故認定書》關于事故責任的劃分使其具有人民法院生效判決書的性質。

1．《交通事故認定書》應當歸類于“鑒定意見”

根據《交通事故處理程序規定》，公安機關交通管理部門為重建事故發生過程所使用的調查方法有:現場勘查;詢問肇事人、其他當事人、證人;指派或委托專業技術人員或具備資格的鑒定機構進行檢驗、鑒定;通過上述方法的綜合運用，交通管理部門得以重建事故發生的全部過程，從而查明事故形成的原因，判定肇事各方的責任分擔。基于上述調查方法的使用，結合三大訴訟法關于證據的規定，不難得出《交通事故認定書》應當歸屬于“鑒定意見”類證據的結論。

鑒于《交通事故認定書》是在事故發生后經過一系列嚴格的調查、鑒定、檢驗后形成的，關于《交通事故認定書》屬于書證或公文書證的觀點是不對的，因為用于訴訟的書證尤其是公文書證只能形成于爭議之前，而不能形成于爭議后。

2．《交通事故認定書》相較于其他所有類別證據的特殊性在于:在重建事故演變過程的基礎上，當事人的事故責任或者法律責任被直接確定下來

任何證據都只是對與案件有關的客觀事實的反映，而任何判決都是對基于相關的客觀事實形成的合法的權利義務的確認。但是依據《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條，基于現場勘驗、檢查、調查、檢驗、鑒定結論制作的交通事故認定書不但要載明交通事故的基本事實、成因，而且要載明當事人的責任，而當事人之間責任的劃分，除了能夠協商一致外，唯有依賴判決的確定。對當事人之間事故責任的劃分，使得交通事故認定書具備了不同于任何其他類型證據的特殊屬性:定紛止爭。眾所周知，定紛止爭是人民法院判決書的基本功能。換句話來講，通過劃定當事人之間的事故責任，交通事故認定書實際上取得了判決書的基本功能，而交通警察，實際上也充當了法官的角色。

二、關于對《交通事故認定書》異議救濟制度的建議

應當積極穩妥地推進各級公安機關交通管理部門事故處理機構的社會化，使之具備接受人民法院委托對事故成因與責任劃分進行重新認定的資格，逐步建立完全社會化的交通事故鑒定機構。

《交通事故認定書》關于事故責任的劃分屬于法律適用問題，人民法院在訴訟中不應當受其約束，可以不予采信而另行做出認定。從根本上來看，《交通事故認定書》可以把責任劃分部分去掉而僅僅保留事實重建與事故成因部分，事故責任交由相關機構自行認定并由人民法院最終生效判決認定。

1．應當在符合法定條件的前提下準許當事人重

新鑒定(認定)的申請

既然《交通事故認定書》已經被確定為屬于“鑒定意見”，那么相關訴訟法關于“鑒定意見”的異議救濟制度同樣應該適用于事故當事人對《交通事故認定書》的異議。《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百四十六規定:偵查機關應當將用作證據的鑒定意見告知犯罪嫌疑人、被害人。如果犯罪嫌疑人、被害人提出申請，可以補充鑒定或者重新鑒定。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第二十七條規定:當事人對人民法院委托的鑒定部門做出的鑒定結論有異議申請重新鑒定，提出證據證明存在下列情形之一的，人民法院應予準許。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十條的內容與上述第二十七條規定的內容幾乎完全一樣。所以基于三大訴訟法的上述規定，如果交通事故當事人對《交通事故認定書》的異議符合法定條件，就應當啟動交通事故重新認定程序，但如果僅僅是缺陷問題，則可以通過補充鑒定、重新質證或補充質證方法解決。

2．積極穩妥地建設一批社會化和半社會化的交

通事故鑒定機構

重新認定事故成因與責任分配必然首先涉及鑒定機構的選擇問題，但現實是除了公安機關交通管理部門內設的事故處理機構外，目前根本沒有任何其他機構有資格、有能力進行交通事故認定，而這些內設的事故處理機構又沒有資格接受外部委托對事故成因與責任劃分進行認定。由于不存在可以接受外部委托的鑒定機構，客觀上導致人民法院無法啟動重新鑒定程序，這就導致了如下現狀:交通警察事實上充當了各類交通肇事案件的法官，并且其做出的《交通事故認定書》也具有了“一審終審”的法律效力。

要改變目前的尷尬狀況，就必須盡快建設一批社會化和半社會化的交通事故鑒定機構。筆者認為，辦法之一是積極穩妥地推進各級公安機關交通管理部門事故處理機構的社會化，使之在履行正常職能的同時具備接受人民法院或其他機構的委托對交通事故進行認定的法律資格。辦法之二就是通過人員培訓和制度改革，建設一批完全社會化的交通事故鑒定機構。

3．從根本上改革現行的交通事故認定辦法，把事故責任的劃分從認定書中剝離出來，由人民法院在判決書中予以最終確認

證據是指能夠證明案件真實情況的各種客觀事實。證據首先必須是客觀存在的事實材料而不是主觀判斷。證據的本質要求是客觀真實，而責任的本質要求則是公平合理。《交通事故認定書》關于事故責任的劃分本質上已經不屬于證據問題，而屬于基于證據事實和法律規定的主觀判斷問題，屬于法律適用問題，人民法院在訴訟中不應當受其約束，可以不予采信而另行做出認定。從根本上來看，《交通事故認定書》可以更名為《交通事故鑒定意見》，而在內容上可以把責任認定劃分部分剝離而僅僅保留事實重建與事故成因部分，事故責任交由相關機構自行認定并由人民法院最終生效判決認定。對交通事故認定做如此的改革并不妨礙任何類型訴訟的正常進行。舉例來說，司法實踐中，偵查機關對涉嫌犯罪行為的定性并不妨礙公訴機關變更定性，而公訴機關起訴的罪名也并不一定被人民法院最終支持。如此改革之后，《交通事故認定書》無論在形式還是內容上便徹底擺脫了“影子判決書”而成為純粹的“鑒定意見”。①三大訴訟法原來關于證據形式的分類規定都為七種，并且都使用了“鑒定結論”這個概念。2013 年1 月1 日起施行的最新修正版的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》都把證據形式的分類規定為八種，其中“鑒定結論”這個概念被修正為“鑒定意見”。《行政訴訟法》關于證據形式的分類沒有變動。《道路交通安全法》實施后，原來的《道路交通事故責任認定書》也修正為《交通事故認定書》，但上述概念的修正與原來概念代表的內容及功能沒有區別。