我國財政監督監察制度變遷及啟示

馮一飛

（德州市財政局綜合科，山東 德州 253000）

我國財政監督監察制度變遷及啟示

馮一飛

（德州市財政局綜合科，山東 德州 253000）

財政監督監察制度是我國經濟監督體系的重要組成部分。我國財政監督監察史大體可以分為三個階段：計劃經濟時期、改革開放初期和市場經濟時期。不同時期有其不同的特點。通過研究我國財政監督監察的發展歷史，可以認為，完善新時期的財政監察制度，一是要加強監督監察力度；二是創新財政監督監察工作方法；三是提高財政監督監察質量。

財政監督監察制度；財政監督監察史；經濟監督

財政監督監察制度是我國經濟監督體系的重要組成部分，它貫穿于財政運行的各個環節，是保證國家財政政策和宏觀調控目標實現的重要手段，對財政資源配置、收入分配、經濟調節職能的有效發揮和國民經濟的健康發展有重要的意義。隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善和公共財政框架的逐步建立，財政監督監察工作應該如何與之相適應，己經成為一個迫切需要研究、解決的重大現實問題。

根據當前我國財政監督監察工作面臨的機遇和挑戰，要推動財政監督監察工作又好又快發展，首先要了解我國財政監督監察工作的發展過程。

我國財政監督監察史大體可以分為三個階段：計劃經濟時期、改革開放初期和市場經濟時期。通過對這三個時期財政監督監察工作的研究，只有總結各個階段的經驗教訓、拓展工作思路、改善工作方法，才能更好地推動財政監督監察工作的進步。

一、計劃經濟時期的財政監督監察工作

1950年11月，政務院頒布了《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》，財政部發出《為設置各級財政檢查機構補充規定的通知》，規定在中央財政部設財政監察司，各級政府相應設立財政監察機構。財政監察機構的職權主要是監察執行財政政策、法令、制度等事項。中央政府還在財政監督方面陸續頒布了各項規定和辦法，對財經系統各部門和企事業單位的財務收支和預算管理方面做出了詳細規定，以對財政監督工作做出指導。通過加強對財政稅務系統、銀行系統、國有企業等國民經濟各個收支部門的財政監督，來加強對經濟的監督，標志著新中國財政監督制度開始建立。

鄧小平同志任財政部長期間，提出了著名的“財政六條”，其中一條就是加強財政監察，加強財政管理與監督，嚴格執行財經紀律，保證國家資金的合理和節約使用。這成為當時財政監督工作的理論依據和指導思想。

1954年新中國第一部《憲法》誕生。根據《憲法》第二十七條第九和第十則規定，全國人民代表大會擁有決定國民經濟計劃、審查和批準國家預算和決算的權力。由此可見，社會公眾和人大在法律上擁有監督財政活動的權力。但是，由于這個時期政府在政治活動中居于主導和決定地位，造成財政外部監督更多地只是名義和形式上的，真正存在并發揮作用的只有內部監督，外部監督只是內部監督的陪襯。

在“大躍進”時期，“左”傾思想泛濫，財政監察被視為束縛發展的因素。1958年，財政部撤銷財政監察司，地方各級監察部門也相應取消。其后，中央在調整大躍進時期錯誤經濟指導思想后逐步恢復建立財政監察機構，1962年，為嚴肅財經紀律，加強財政監督，財政部提出建立財政駐廠員制度。這一制度在當時特定的歷史時期發揮了重要作用，不僅為國家財政挽回了許多損失，還為健全財務制度和加強宏觀調控提供了大量寶貴的信息。但是，由于財政監察機構體系已經遭受破壞，財政監督的作用已經不如從前有效，財政監督工作開展艱難。及至“十年動亂”時期，財政監察部門再次遭到撤銷，財政駐廠員編制也被收回，財政監察工作再次受到嚴重打擊。

這一時期的財政監督監察工作，由于效仿了蘇聯以行政監督為主的財政監督模式，以及鄧小平同志等對財政監督工作的重視，使得財政監督監察制度逐步健全，成效良好。但是，由于后期行政色彩日漸濃重，法律因素日益弱化，財政監督制度缺乏穩定性，人為因素影響較大。財政外部監督不充分，缺乏實際調研和群眾基礎等因素，加之傳統計劃經濟模式下國家財政不講經濟效益的指令性分配方式，使得弊端不斷顯現。以至于改革開放初期不得不通過財政大檢查來實施整頓。

二、改革開放初期的財政監督監察工作

1978年8月，經國務院批準，財政部恢復建立財政監察司，各地也相繼恢復財政監察專門機構并配備人員，同時恢復財政駐廠員制度，對中央企業財務收支實施監督。但由于當時財經領域監督機制不健全，特別是在新舊體制轉軌過程中，我國財經領域偷逃騙稅、截留國家財政收入、揮霍浪費國家財政支出等問題相當突出，財經秩序比較混亂，嚴重影響了改革與發展的順利進行。針對這種情況，1985年8月，黨中央、國務院決定設立非常規機構“稅收、財務大檢查辦公室”（1986年更名為稅收、財務、物價大檢查辦公室），由各級政府統一領導，人大、政協參與，財政、稅務、審計、物價等部門共同組織，發揮權威性高、力度大、范圍廣的優勢，對財經領域的違法、違紀問題進行集中整治。

此次大檢查不同于以往，不僅設立了非常規機構“大檢辦”（1989年改為常設機構），而且廣泛邀請人大、政協及民主黨派人士參與大檢查工作。每年由國務院“大檢辦”統一部署，由單位自查到重點抽查，由點及面，逐步擴展，向制度化、規范化、法制化邁進，對治理財經秩序混亂、打擊違法亂紀起到了切實的推動作用，集中體現了政府規范財經紀律的決心。自1985年至1998年，財政大檢查共查處各種違法違紀問題資金共計兩千多億元，挽回流失的財政收入一千多億元，平均每年挽回財政收入一百多億元，充分體現了大檢查的重要性和必要性。

這一時期的財政監督監察工作受改革開放的巨大推動，體現出新時代的特色。不同于計劃經濟體制下主要以行政監督為主落實財政監督監察的方式，這一時期的創新性主要體現在以下幾個方面：一是理念上，強調財政監督監察是維護財政紀律，推動增收節支，促進社會主義四個現代化建設的重要保證；二是目標上，強調收支平衡，保障國家財政分配行為和宏觀調控的順利實施；三是把監督重點放在中央企業、省屬企業和其他大型企業、各類公司上；四是以稅收、財務、物價大檢查為主要監督形式，逐步擴展監督內容，并通過紀委、監察局的介入有效約束“大檢辦”本身可能出現的違法違紀行為。然而，大檢查這種集中運動式工作方法是在特定的歷史條件下產生的，隨著我國市場經濟體制的建立，以及1994年分稅制財政體制改革的實施，財政監督監察工作也出現了新形勢下的新變化，因此，80年代的財政大檢查于1998年退出歷史舞臺。但其意義及影響十分深遠，迄今各地仍保留大量“大檢辦”時期的資料，各地仍通過學習和借鑒這些資料來指導當前的財政監督監察工作。

三、市場經濟時期的財政監督監察工作

1994年的分稅制財政體制改革，是我國舉世矚目的經濟體制改革，其深度和廣度都是前所未有的，被譽為我國稅制改革和財政體制改革的里程碑，奠定了市場經濟稅收體制和財政體制的基本模式。其后，建立公共財政體系成為財政事業的主導。在此背景下，我國財政監督監察工作也進行了大變革，“公共財政框架”成為財政監督檢查工作的主線。這一時期的財政監督檢查工作體現了三個特點：一是外部監督逐漸完善，二是多部門承擔財政監督職責，三是財政監督法制體系建立完備。

外部監督逐漸完善主要體現在社會公眾與人民代表大會對財政的監督，以及社會中介機構介入財政監督監察工作兩方面。雖然1954年我國第一部《憲法》已明確社會公眾與人大在法律上擁有監督財政活動的權力，但受限于當時的歷史環境，直到社會主義市場經濟體制確立后這一權力才得到充分肯定和重視，其作用才得到全面發揮。這一時期，社會公眾與人大對財政監督監察工作的約束力不斷增強。人民代表大會不僅審查批準預算草案和預算執行情況報告，還可以改變或撤銷財政預決算的不適當決議；全國人大及其常委會還要對中央和地方財政預決算情況進行監督，縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會還要對本級和下一級財政預決算情況進行監督。這一完備的體系既是財政外部監督進一步完善的結果，又是人民擁有對國家事務的管理和監督權力的充分體現。與此相配套的社會中介對財政的監督，為各企業和經濟實體提供了專業的自我監督和外部監督專業人員，給社會主義市場經濟的發展帶來了保障。

1983年審計署的成立標志著我國獨立審計體系的建立。審計部門的基本職能是經濟監督、經濟評價和指導內部審計。其中，經濟監督職能是審計部門的基本職能，具有獨立性。這一獨立性成為財政監督檢查工作的強有力保證。此外，國家和地方各級稅務機關雖然不是財政監督的專門部門，但由于肩負了國家主要財政收入的征收管理工作，其對財政收入的監督檢查的有效性得到了保證。與此同時，財政部門內部的監督檢查工作也有了長足發展。1994年分稅制財政管理體制實施，為保證財政監督檢查工作有效開展，財政部成立財政監督司，1995年組建財政部駐各地財政監察專員辦，2000年財政監督司更名為財政監督局（后改名為財政部監督檢查局），標志著財政監督機構的逐步健全和財政監督領導體制的逐步理順。至此，內部監督與外部監督相輔相成，相互配合，極大地促進了財政監督檢查工作的有效開展。具有財政監督職能的多部門聯合監督成為我國財政監督檢查工作的主要形式。

由于建國初期行政色彩過于濃重，導致我國財政監督法制體系一直沒能夠真正完善。這一狀況直到社會主義市場經濟體制建立后才改善，除《預算法》、《會計法》、《審計法》、《稅收征收管理法》外，我國還制定了《財政檢查工作規則》及其一系列的配套規則。各地方財政部門也陸續出臺了根據地方工作實際情況制定的《財政監督條例》。而國務院于2004年通過的《財政違法行為處罰處分條例》也為嚴肅財經紀律、糾正懲處違法行為、促進社會主義市場經濟健康發展奠定了基礎。

四、建國以來財政基礎監督的經驗總結

回顧六十多年的發展歷程，我們可以深刻感受到財政監督監察工作與我國經濟發展密切相關，加大財政監督監察力度，創新財政監督檢查工作方法，提高財政監督檢查質量，是營造規范、健康、有序地經濟發展環境的關鍵問題。“十二五”期間，黨中央、國務院將進一步深化經濟體制改革，加強公共財政管理工作。面臨新的形勢，財政監督監察工作還要在哪些方面進行改進，需要進一步深入研究。

（一）加大財政監督監察力度。借鑒改革開放初期80年代財政大檢查經驗，在財政經常性審計的基礎上，定期開展全國范圍內的財政專項檢查行動，查漏補缺，確保封堵腐敗源頭。結合經濟形勢和財稅政策實際，確定監督重點，針對重點適時開展監督工作，提高監督效率。在監督過程中，通過多部門聯合，充分調動財政監督力量，既要抓好工作過程，又要抓好跟蹤問效。積極引導人民群眾和社會中介參與財政監督監察工作，充分發揮外部監督作用，全方位、多層次開展財政監督監察工作，切實加強監督力度。

（二）創新財政監督監察工作方法。鑒于國際、國內經濟形勢的不斷變化，財政監督監察工作也應隨時調整工作思路和工作方法。因此，財政監督工作人員要自覺加強學習，通過不斷開展各項學習活動開拓眼界，激活思路，在提高自身知識水平和業務能力的基礎上勇于創新。切實增強法制觀念，通過認真學法提高依法行政能力，通過秉公執法加強監督力度。樹立公正、公開理念，增加工作透明度。把好交換意見關，在全面深入掌握被查單位違規事實的基礎上做好充分準備，掌握主動，積極溝通，靈活運用交換意見技巧，做到既依法處理違規行為，又讓被查單位認識并自覺接受處理結果。

（三）提高財政監督監察質量。各級財政監督部門應清醒地認識到提高監督監察質量是大勢所趨，是保證公共財政體系發展完善的必然要求，是防范財政風險、確保經濟平穩增長的先決條件，因此，各級財政監督部門要突出工作重點，長期不懈地把提高財政監督監察質量作為第一要務來抓。要不斷加強財政監督部門隊伍建設，在注重提高自身業務能力的同時，培養過硬的政治素質，建立一支政治堅定、作風優良、公正廉明、業務精熟的工作隊伍，為有效開展財政監督工作提供強有力的組織保障。在保證隊伍建設的同時建立完善財政監督運行機制，嚴格按照程序開展工作，做到計劃、總結、反饋、指導一應俱全，真正做到以監督問效提高財政資金使用效率，提高財政資金使用的經濟和社會效益。

由上可知，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷發展，公共財政體系的不斷完善，財政監督監察作為經濟運行的重要環節，其推動經濟發展的作用將日益增強。繼續以唯物主義歷史觀為切入點，以史為鑒，全面推進財政監督監察事業，具有深刻的現實意義和深遠的歷史意義。

（責任編輯：趙揚）

F810.2

A

1008—6153（2013）02—0098—03

2012-12-10

馮一飛（1988-），男，山東德州人，財政部財科所研究生在讀，德州市財政局干部。