加快濱州城鎮化的戰略思考

■宋建斌

十七屆五中全會通過的 《建議》指出： “堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向”、 “構建擴大內需長效機制”、“統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化，加快推進社會主義新農村建設，促進區域良性互動、協調發展”。如何理解 “城鎮化擴大內需上升為國家戰略”這一重大戰略部署？怎樣積極穩妥推進濱州城鎮化？對以上問題的思考既具有理論價值，又有實踐意義。

城鎮化戰略的提出及重大意義

（一）城鎮化戰略的提出

2001年公布的 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》首次提出： “要不失時機地實施城鎮化戰略。”黨的十五屆五中全會明確提出：要 “在著重發展小城鎮的同時，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規劃，建設和綜合管理水平，走一條符合我國國情，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。” “十五”時期的實踐表明，這條城鎮化道路是正確的，是符合我國國情的。2002年黨的十六大報告明確提出： “要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”黨的十六屆五中全會又明確提出： “建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設。堅持 ‘多予少取放活’，加大各級政府對農業和農村增加投入的力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化政府對農村的公共服務，建立以工促農，以城帶鄉的長效機制”。2011年12月底召開的中央經濟工作會議，一大亮點是提出了加快推進城鎮化的戰略舉措，明確要 “以穩步推進城鎮化為依托”，加快經濟結構調整，把統籌城鄉區域協調發展與推進城鎮化結合起來，大力拓展發展空間。

（二）城鎮化的重大意義

1.城鎮化能夠創造投資需求。推進城鎮化必然要加快城鎮基礎設施建設，比如，完善城市道路、給排水、電力、通訊、住房等基礎設施的投資。專家通過測算表明，城鎮化每新增一個百分點，可以新增投資6.6萬億，這可以在很大程度上替代我國10萬億的出口。據世界銀行統計，每投入100元的房地產業資金，可創造相關產業170-200元的需求。而長期以來，小城鎮建設的投資力度較弱，2007年我國城市基礎設施投資6422億元，只占GDP的2.6%或全社會固定資產投資的4.7%，低于聯合國建議的占GDP的3%～5%或占全社會固定資產投資9%～15%的標準，可見未來我國城鎮基礎設施投資建設潛力巨大。

2.城鎮化有助于擴大消費。有關研究表明，城鎮化率每提高1個百分點，可以有1000萬到1200萬的農村人口進入城鎮居住、生活、就學、就業，尤其是城市人口的消費是農村的2.7-3倍，將拉動最終消費增長約1.6個百分點。根據國家統計局數據推算，2006年農民工的年均消費支出5556元，而農民工在城市消費又以食品消費為主，占51%；如果農民工舉家遷移，這一比重就能降到43%左右，那么農民工家庭的人均消費就可能增加到6500元左右，相當于城鎮水平的75%。這還不包括舉家遷徙后購買住房的消費。因此，從根本上解決在城鎮流動就業的農村人口舉家定居問題，有可能帶動城鎮低端房地產市場以及工業制成品市場的消費；能夠增加城鎮人口比例，提高城鎮化水平，帶來消費總量的擴大，為我國經濟增長創造長期的內需發展空間。

3.城鎮化是緩解就業壓力的有效途徑。一是城鎮化有助于轉移農村勞動力。以2008年為例，我國共轉移農民工2.25億人，其中各類城市吸收了52.9%的農民工，共1.19億人；小城鎮吸收了47.1%的農民工，共1.06億人。二是推進城鎮化將對服務業產生巨大的需求，而服務業又是創造就業最大的行業。未來幾年，隨著城鎮化的不斷推進，我國服務業發展將進入快車道，預計到2020年第三產業占GDP比重將達到56%以上，服務業大發展將創造更多的就業機會，這將對緩解長期以來存在的就業壓力、提升經濟發展的質量和效益產生重要的推動作用。

綜上所述，積極穩妥地推進城鎮化，既是擴大國內需求、調整經濟結構的重要抓手，也是為我國經濟長期平穩較快發展開拓新空間的有效途徑。

濱州城鎮化現狀及分析

濱州市位于黃河下游、魯北平原，地處黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區兩大國家戰略的疊加區域。現轄六縣一區和經濟開發區、高新技術產業開發區、北海經濟開發區，共有91個鄉鎮辦、5302個行政村（居）和375萬人，版圖面積9600平方公里。2011年，全市實現地區生產總值1817.6億元，同比增長11.7%；完成地方財政收入130.76億元，同比增長12.6%；城鎮居民人均可支配收入達到22540元，增長14.5%；農村居民人均純收入8744元，增長21.5%。連續3年在全省科學發展綜合考核中位列第4名。近年來，濱州市按照中央和山東省的決策部署，認真落實山東省城鎮化工作會議精神，大力實施新型城鎮化戰略，加快中心城區、縣城、小城鎮、農村社區4個層面建設，完善城鎮體系，強化設施建設，統籌城鄉發展，城鎮化工作取得積極進展。截止2011年底，濱州市城鎮化率由2005年的31.44%提高到47.98%，位居全省第10位，年均增長2.76個百分點；城鎮人口、城鎮建成區面積由2005年的69.7萬人、146平方公里分別增長到170萬人、279平方公里。濱州城鎮化盡管取得了大的成就，同時也存在一些不容忽視的問題。

（一）主要不足

濱州市城鎮化工作雖然取得了一定成績，但與先進城市相比，還存在一定差距。一是城鎮化滯后于工業化。截止2011年底，全市城鎮化率為47.98%與山東省50.95%相比還有較大差距；同時也與工業占GDP為60.4%的比重不協調。二是城鄉與區域發展嚴重不平衡。南部鄒平、博興兩縣和北部縣區 （黃河以北）城鎮化水平差距較大，發展不均衡。三是小城鎮產業支撐乏力，吸納能力不強。多數鄉鎮缺少特色產業、支柱產業，對縣域經濟的支撐拉動作用不明顯，對農村勞動力吸納力不強，影響了小城鎮建設資源的集聚，限制了二、三產業的發展。四是小城鎮基礎設施不完善，體制機制有待健全。多數鄉鎮市政基礎設施和公共服務配套設施建設還有待進一步提高。管理體制粗放、綜合治理能力弱，生態建設和環境治理滯后，行政協調能力和統籌城鄉發展的實力有待加強。五是城市社會問題日益凸顯。突出表現為農民工子女上學難、社會保障程度低等問題。

（二）原因分析

1.規劃體制不完善，存在部門分割、區域分割、城鄉分割等問題，制約了總體規劃的科學性和協調性的提高。

2.公共服務和社會保障體系統籌層次不夠，勞動者平等就業制度還未形成。

3.市管縣體制缺陷，加重了 “城市偏斜”。這一體制強化了市級政府的資源配置權力，但也帶來了地級市與縣級爭利、財富日益向市級集中等現象，致使縣級及縣以下政府促進發展和提供服務所需要的公共資源嚴重不足。

4.城市財政收入結構不合理。目前我國城市收入主要來源于增值稅、營業稅以及土地使用出讓收益，這種結構鼓勵城鎮招商引資，做大經濟總量，卻不鼓勵吸收外來移民。

5.管理考核政策不完善。偏重以經濟增長指標為核心的干部考核體系，使得地方政府注重城鎮化的速度，忽視城鎮化發展的質量和效益，忽視公共服務的全覆蓋，造成各地區在推進城鎮化過程中，只愿意讓外地民工打工、提供勞務，而不愿意接受他們成為當地城鎮的一員。

加快濱州城鎮化的建議

濱州應搶抓黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區開發建設重大機遇，以打造 “黃河三角洲中心名城”為目標定位，以開展和諧城鄉建設行動為載體，加快推進中心城區、縣城、小城鎮和農村社區 “四點對接”，積極打造宜居宜業、低碳生態中心城區，特色魅力縣城，生機繁榮小城鎮和美麗有序農村社區。

（一）完善提升城市功能，構建城鄉一體的新型城鎮化體系

1.做大做強中心城區。增強中心城區的承載力、吸納力，切實發揮中心城區的輻射帶動能力。圍繞打造“黃河三角洲中心名城”，統籌規劃，搞好銜接，搭建 “一主三輔四城”臨海傍河的城市主體框架 （一主：主城區；三輔：沾化、北海新區、博興按中心城市的輔城區方向發展；四城：主城區的東城區、西城區、南城區、北城區的拓展延伸），加快城市水系、景觀、路網、管線建設，實施城中村改造，完善公共交通、市政公用和公共服務設施，逐步實現 “城市生態化、規劃國際化、建設精品化、管理數字化、城鄉一體化、運作市場化”，提升“四環五海、生態濱州”建設水平。著重構建布局合理、安全暢通的大路網體系，推進市縣政府駐地一級路連接線和農村公路網絡建設，打造濱州“四十分鐘”交通圈。

2.實現縣城發展大跨越。充分發揮縣城承上啟下的節點效應，提升綜合能力，構筑黃河南北競相發展、聯動發展、協調發展、全面發展的新格局。南部 （鄒平、博興、高新區）突出 “高”和 “新”，以鄒平國家級經濟技術開發區為龍頭，繼續壯大經濟總量，全面推動傳統產業和新興產業發展，到2016年南部地方財政收入實現150億元；中部 （濱城、惠民、陽信、經濟開發區）突出 “綠”和 “特”，堅持生態優先，嚴格控制工業開發強度，大力實施農業科技創新和成果轉化推廣打造50處綠色有機農產品示范基地；北部 （沾化、無棣、北海經濟開發區）突出 “大”和 “強”，發揮臨港優勢，加快建成臨港產業聚集區、山東省重要沿海經濟增長帶，到2016年北部地方財政收入達到70億元。

3.大力建設小城鎮。把小城鎮作為統籌城鄉發展、加快推進新型城鎮化的重要節點，進一步提升小城鎮綜合實力，提高帶動周邊農村發展的能力。加強小城鎮基礎設施建設，引導小城鎮基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，配套建設村鎮基礎設施及公共服務設施。把中心鎮、重點鎮上升到縣域次中心去定位，與國民經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、工業園區規劃等有機銜接、協調推進。實施擴權強鎮戰略，創新管理體制。認真落實擴權強鎮有關政策規定，賦予重點鎮縣級管理權限，突出經濟發展、社會管理、城鎮建設三個重點，設立高效便民的行政機構，建立行政審批直通車制度，優化服務環境，提高行政效能。積極探索建立適合小城鎮建設特別是重點鎮建設的土地、資金等政策措施。用足用活土地政策，盤活存量土地。加大市場化運作力度，爭取每個重點鎮都成立投資開發公司，破解資金瓶頸。

4.推進農村新型社區建設。深入開展、扎實推進農房建設與危房改造工作，并逐步實現常態化。2012年在全市選擇50個精品社區作為示范點，按照新型農村社區的標準，與路域綜合開發治理工作緊密結合，統籌安排基礎設施、公共服務設施及周邊環境建設。同時，繼續加大村莊綜合整治力度，加快基礎設施建設步伐，建設生態文明鄉村。一是對規劃中保留的村莊，按照市委、市政府的總體部署，與全市農村環境綜合整治創建生態文明村工作、城鄉環衛一體化工作及省建設廳開展的 “村容村貌整治工作”結合起來，在全市選擇300個村莊作為示范點，大力實施 “五化”工程，搞好村莊整治。二是對規劃中需搬遷改造的村莊，以清理 “三大堆”為重點，做到無亂堆亂放、無亂搭亂建、無亂涂亂畫現象，維護日常清潔。

（二）調整城鄉產業結構，壯大城鎮化發展的經濟基礎

圍繞 “黃藍兩區”建設，加快推進 “工業興市”步伐。以提高效益和增加就業為核心，以促進社會資源和生產要素優化配置為重點，形成特色鮮明、錯位發展、相互協調的區域產業發展格局。把推動綠色發展放在城鎮化工作的突出位置，加快形成集約節約的產業結構、增長方式和消費模式，努力破解資源和環境約束，增強可持續性。按照 “布局集中、產業集聚、土地集約、生態環保”的原則，完善城市功能分區，合理配置產業用地，以各類園區為載體，加快結構和布局調整，逐步形成城區以第三產業為主、工業園區以第二產業為主、城市外圍以城郊農業為主，城市由內向外 “三二一”產業合理分布的新格局。

（三）加快基礎設施建設，積極完善體制機制

加大小城鎮基礎設施建設投入，吸引社會資金參與小城鎮建設，加大信貸支持力度，整合涉農資金向小城鎮傾斜。建立職能明確、結構合理、廉潔高效的小城鎮管理體制。積極探索擴權強鎮改革，按照權責一致、依法下放、能放即放的原則，通過委托、授權等多種形式，賦予縣級更多的經濟社會管理權限。加強小城鎮管理隊伍建設，搞好對小城鎮管理人員培訓與考核。繼續深化改革，完善戶籍和社會保障制度，進一步放寬戶口準入條件。推動社會服務資源向城鎮轉移，加快農村人口向中心城區、縣城和重點鎮集中，促進農村人口城鎮化。

（四）完善土地制度，促進土地節約集約利用，妥善處理相關方利益

首先是進一步改革土地價格形成的市場機制，使土地市場價格真正反映出土地資源的稀缺性，以促進土地資源的高效集約配置。按照十七屆三中全會的要求，逐步打破政府對土地一級市場的壟斷，允許符合土地利用規劃安排的農村集體土地直接進入土地一級市場。要采取嚴厲的行政和規劃措施，禁止地方政府低價或零價出讓土地。其次，強調適當控制建設用地供給量，以高密度、集約化、功能混合的用地模式為主導，加大城市內部廢棄、閑置土地的再開發利用，同時加快舊城更新和城市老工業區改造，提高城市土地集約利用水平。再次，要嚴格管理土地收益，完善土地收益征收辦法；建立農民市民化過程中土地權利分享與退出機制。

（五）加快城市規劃體制改革，發揮規劃的調控作用

建立城市總體規劃與經濟社會發展規劃、區域規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等相關規劃的銜接和協調機制。強化規劃的剛性約束力，充分發揮規劃對城鎮建設的規范作用，加強對城市發展空間的管制和資源保護，走緊湊型的城市發展道路。加快規劃體制和方法的變革與創新，把經濟社會發展規劃和空間規劃有機的結合在一起，把支持產業發展作為城市規劃的重要任務。嚴格規劃實施和監督，逐步建立城市規劃決策、執行、監督相分離的機制，不斷規范和完善城市規劃決策程序，增加透明度，擴大公眾參與，減少和約束規劃部門自由裁量權，杜絕領導干部對規劃的隨意干預和變更，維護規劃嚴肅性。要重視和加強對新任地方領導干部，特別是要對黨政一把手進行城鄉規劃方面的培訓。通過培訓，提高貫徹落實科學發展觀，加強城市規劃、管理、建設的能力和水平。

（六）完善對縣鄉政府的政績考核體系，加大對城鎮化質量的監督力度

政績考核要超越以經濟指標為中心的模式，要綜合考慮經濟社會發展、社會和諧、環境保護等問題，既要保持將促進城鄉就業增長、節約資源能源和環境保護、城鎮化過程中失地農民利益保護等列入考核內容，也要研究規范這些指標的統計監測方法和考核辦法，提高考核質量。要建立完善的監督體系，實現對政府權力部門和決策機關的有效監督，促進依法行政，強化責任追究，防止短期行為。要進一步暢通信息渠道，解決政府行政和對政府監督中的信息不對稱等問題。