立憲主義視野下的地方政府債務化解思路

陳 健 夫

（中南財經政法大學 法學院，武漢430073）

地方政府債務是指地方政府作為債務人承擔的債務。它與中央政府債務相對應，是地方政府在經常性財政收支不足的情況下，為滿足地方經濟與社會公益事業發展的需要，根據本地區社會經濟發展狀況和資金短缺程度，在承擔還本付息責任的基礎上，按照有關法律的規定向社會發行的債務。盡管我國的預算法不允許地方政府舉債，要求地方政府必須做到收支平衡，略有結余，但事實上，地方政府的債務卻客觀存在，而且數量巨大，“根據中國官方發表的首次針對地方財政收支的全國審計結果，中國各地方政府的債務總額達到10.7萬億元人民幣（合1.65萬億美元）”［1］。巨額的債務使部分地方政府甚至連自身的“吃飯”問題都難以解決，更無力為地方的經濟發展和社會建設提供充足的財政支持。此外，地方政府的巨額債務與地方政府孱弱的還債能力之間的矛盾所導致的呆賬、壞賬，一方面惡化了社會的信用環境，一方面又積累了龐大的金融風險①。

基于地方政府債務的過于龐大，以及其所產生后果的嚴重性，中央政府和各地方政府近年來都不斷地嘗試各種方法，努力控制和化解地方政府債務。如2009年2月，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》，3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中宣布“國務院同意地方發行2000億元債券”。2011年6月1日，又有消息稱，中國監管當局準備清理2－3萬億人民幣可能違約的地方政府債務，做法是將部分債務轉入數家新創設的公司，并解除省級及市級政府機構出售債券的限制。一些地方政府也出臺諸如將還債納入政績考核、推行會計委派制度等一系列措施來化解地方政府債務［2］。但是這些措施的效果都是有限的，我國地方債務的增長勢頭并沒有得到很好的遏制。究其原因，這些措施都沒有觸及或解決地方政府債務產生的根本原因。這就導致了這些措施只能在短時期、小范圍內部分地緩解地方政府的債務壓力。要想化解地方政府的債務，就需要從兩方面去考慮：一是化解存量債務，二是規范增量債務。在筆者看來，后者無疑是更重要的，如果沒有做到對增量債務的很好控制，那么無論采取哪些措施來化解存量債務，效果都只是暫時的。因此要想從根本上解決我國地方政府的債務問題，必須從已經生成的地方政府債務著手，區分不同的地方政府債務類型，找出其產生的根本原因，進而形成一套系統化的、長效型的地方政府債務控制機制。

一 地方政府債務現狀的成因

（一）地方政府的財權與事權的不匹配

在筆者看來，造成地方政府債務數量巨大的最主要原因就在于：我國在憲政體制設計上對中央政府與地方政府之間的財權和事權的劃分不明確，以及對地方政府之間縱向的財權和事權的劃分欠缺關涉。憲法僅僅是原則性地規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”。從財權上看，憲法和法律對作為財政權核心內容的征稅權在中央政府和地方政府之間進行劃分是欠缺關涉的。現有的法律中，只有《稅收征管法》、《企業所得稅法》和《個人所得稅法》以法律的形式對征稅問題做出了規定，而剩下的近80%的涉及稅收的法律規范都是由國務院以條例或暫行條例的形式制定的，實際上國務院已經獲得了稅收上的絕對的主動權。中央政府主導的分稅制財政體制改革，本著“使中央從財政收入的劃分中適當多得一些，增加中央財力，增強中央財政的宏觀調控能力”②的指導思想，將增值稅、消費稅、關稅等數額大、增長穩定的稅種劃入中央稅或中央與地方共享稅，而地方政府有權征收的稅種只是如農林特產稅、契稅等比較零星、穩定性差、增值潛力小的稅種。從事權上看，分稅制改革對中央與地方的事權作出了劃分：中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所需的支出，以及由中央直接管理的事業發展的支出；地方財政主要承擔本地區行政機關所需的支出［3］81。我們可以看出，除上述的中央財政承擔的事項外，包括快速推進本地區經濟發展、加速工業化和城市化進程，組織大規模公共基礎設施建設以及發展地方的教育、醫療和文化等公共事業等所需巨大的事項都要求地方財政來承擔。此外，中央政府為滿足擴大內需的投資需求及規避或轉嫁國家宏觀經濟政策的風險等，常常要求地方政府進行配套投資。例如，為應對全球性金融海嘯，中央政府在2008年提出了“4萬億經濟刺激計劃”，但這4萬億中由中央財政進行轉移支付的資金只有1.18萬億，其余資金要求地方政府配套跟進。這無疑使得本已比較困難的地方財政雪上加霜，只能通過舉債來完成中央政府的要求。據審計署的報告顯示：中央投資資金平均到位率為94%，但其中有的項目按工程進度地方配套資金到位僅為48%［4］。這無疑從另一方面顯示了地方財政的困難。并且，這種中央財政和地方財政的不平衡現象還在不斷加劇。有數據表明：“1993年，中央財政占比22%，地方財政占比78%。1994年實行分稅制改革，當年中央財政占比迅速提高到55.7%，地方財政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年間，中央財政收入占國家財政總收入的比例平均為52%，地方財政收入占國家財政總收入的比例平均為48%。到2008年，中央財政所占的比重進一步提升到53.3%，地方財政所占的比重進一步降至46.7%。”［5］在財政權上移的同時，事權在小幅上移之后又有下移的傾向：“1993年，中央財政支出占比28.3%，地方財政支出占比71.7%。1994年分稅制改革后，當年中央財政支出占比并沒有隨著收入占比的明顯提高而提高，僅為30.3%，而地方財政支出占比仍高達69.7%。此后的1995—2006年的12年間，中央財政支出占國家財政總支出的比例平均為29%，地方財政支出占國家財政總支出的比例平均為71%。到2008年，中央財政支出所占的比重進一步降低到21.4%，地方財政支出所占的比重仍高達78.6%。”［5］地方政府間縱向的財權、事權劃分方面就更加混亂，甚至連像中央政府與地方政府之間的分稅制都是沒有的，上級地方政府為了緩解自身的財政壓力，就會“剝削”下級地方政府，而這種財權與事權劃分上的混亂，直接導致了我國“中央財政蒸蒸日上、省級財政穩穩當當、地市財政搖搖晃晃、縣級財政喊爹叫娘、鄉鎮財政集體逃荒”的不良局面。

（二）地方政府職能定位不清

從前面對地方政府債務的分類，可以看出，我國地方政府的債務按市場化屬性分類，可分為無收益的公益性項目舉債、有收益的公益性項目舉債、競爭性項目舉債和非項目舉債。據有關學者統計，其中的競爭性項目舉債在地方政府的總債務中占了較大的份額，其中省市一級相對來說還不是很大，越到基層政府，這一比重越大，在很多地方這一比重都高達60%以上，有的縣市甚至接近80%［6］151。從中不難發現原因在于：我國地方政府的管理體制改革進展緩慢，政府職能轉變滯后，政府與市場的職能分割不清、邊界模糊，地方政府的“全能”和“無限”問題依然沒有得到根本性解決，沒有真正從一些營利性和競爭性領域實現應有的退出，涉足了許多本應由企業、社會團體主導的私人產品和準公共產品領域，承擔了大量額外負債。如由于當前地方政府的自身利益與本地區經濟實力的強弱聯系緊密，地方政府基于本地區經濟利益，大量從事經濟和經營活動，盲目追求產值、流轉稅收增長而不斷擴大投資、興辦企業，搞各種經濟開發區建設、房地產開發等，承擔了大量應由市場主體承擔的風險，既降低了財政資源的配置效率，又加重了財政支出負擔，形成大量額外負債。

（三）地方政府舉債權的分散和無序狀態

有學者對我國地方政府債務進行過分類研究，并按照一定標準將地方政府債務劃分為幾類。其中按舉債主體分類可分為政府部門、政府機構和全額撥款事業單位債務，差額撥款事業單位債務，融資平臺公司等企業債務；按照舉債形式可分為財政直接內債，政府性內債，政府其他部門內債，政府外債和政府擔保債務；按債權類別可分為金融機構貸款、債券，上級財政轉貸和其他欠款［7］。從上面對地方政府的債務分類不難看出，我國地方政府債務的舉債主體和舉債形式具有多樣性的特點，既有地方政府部門債務，也有事業單位債務、融資平臺公司債務。而在地方政府部門的債務中既有財政直接內債也有政府其他部門內債。這種舉債主體和舉債形式的多樣性說明我國各級政府的財權還沒有統一，進而導致了我國地方政府債務管理的分散和無序。舉債權的分散，既可能導致地方政府債務規模的擴大化，又可能導致因為主體復雜、形式多樣而難以監控，最終形成巨大的債務風險。

（四）現有行政考核體制導致的錯誤的政績觀

現行的地方官員考核制度存在著“重視硬件建設、輕視軟件建設”，“重視物質業績、輕視財務考核”，“重視資金投入、輕視效益評價”等錯誤的傾向。再加之我國的地方領導干部，尤其是主要領導干部，調動過于頻繁，任期短暫，因此很多地方領導干部急于在有限的任期內作出“政績”，而耗資巨大的“形象工程”和“政績工程”就勢必成為領導干部們的首選。例如原安徽省阜陽市委書記王懷忠認為，只能停小飛機的阜陽機場與把阜陽建成“國際化大都市”的目標不符，有損形象，為此耗資3.2億建起了一個阜陽機場，可機場建成后只勉強維持運營了一年，如今該機場更是雜草叢生。“據有關部門估計，王懷忠的一系列政績工程使阜陽財政負債達20多億元，相當于目前財政可支配收入的5倍，透支了阜陽未來10年的財力”［8］。地方領導這種好大喜功的做法，直接導致地方政府的財政透支，并依靠舉債來維持地方政府的運行。

（五）地方政府的財政浪費

地方政府的財政浪費對地方政府債務的影響是間接的。地方政府一般首先要解決的是自身的“吃飯”問題，如果地方政府將大量的財政收入浪費在了自身的維持上面，那么它就不得不依靠舉債來完成發展地方經濟和建設地方公共事業。我國地方政府的財政浪費主要表現在兩個方面。其一，機構重疊，人員臃腫，財政供養人口數量巨大。以河北省為例，從1995年到2003年間，財政供養人口從157萬增加到219萬，這個增量相當于一個中等規模的縣的人口總和［9］。且其中不乏遼寧省鐵嶺市9名副市長、20名副秘書長，河南省新鄉市11名副市長、16名副秘書長這樣的職位重疊現象。其二，“三公消費”數額巨大。2004年8月3日，《檢察日報》就曾報道，“湖南省衡南縣是個財政窮縣，歷年財政累計負債高達7億元。就在這樣一個地方，不少干部近年來卻爭先恐后地坐上了嶄新的廣州本田、帕薩特等中高檔轎車。據統計，去年該縣花費近500萬元置換新車。有些部門的‘官車’每年行駛里程3萬至4萬公里，成為換車的主要理由”［10］。

（六）地方政府債務的監管機制不健全

在筆者看來，現代國家中任何一套成熟的監管制度首先始于完備的法律規定。我國《預算法》明文規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。《擔保法》及最高院的司法解釋也明確規定，國家機關違反法律規定提供擔保的擔保合同無效，可見我國立法的本意是要構建一套地方政府不舉債的制度。然而，囿于前述地方政府發展的需要，以及地方政府或領導的私利目的，地方政府在自身財力不足的情況下難免有借債的欲望。而我國的立法雖然規定了不許舉債，卻對地方政府的變相舉債如何監管沒有關涉。現實情況就變成了地方政府大肆舉債，而中央政府和各級人大視而不見，法律的禁止性規定成了一紙空文。

雖然我國立法試圖建立一種地方政府不舉債的制度，然而實踐證明是難以行得通的。學界也對此進行了反思，現在主流的觀點更傾向于：既然無法對地方政府的各類變相舉債行為作出實質性的硬約束，而且在合理監管之下的適度舉債又對地方有益無害，那么為何不效仿國外的經驗，允許地方政府舉債？實際上，我國的現實問題已經不是地方政府能否舉債，而在于地方政府大量舉債與相應的監管機制不完善的巨大矛盾。較之國外成功經驗，我們的監管機制主要存在如下缺陷：首先，缺乏統一的債務數據統一平臺，有關地方政府債務的數據信息由不同部門分散管理，不利于對地方政府債務的宏觀把握和總體監控；其次，除中央代發的國債外，地方政府債務尚未列入年度預算，也未向人大報告，政府的自主權過大，舉債的盲目性難于控制；再次，地方政府債務的風險預警體系，即世界范圍內成功的地方政府債務監管機制，在我國還沒有建立；最后，地方人大和各級審計部門沒有切實履行其自身的監督職責。

二 基于立憲主義的地方債務化解思路

立憲主義作為一種價值目標，同時又是一種手段，它強調用憲法和法律來規范政府的產生和運行，要求憲法和法律對政府的權力范圍作出明顯的界分。將立憲主義適用于我國的財政體制，進而解決目前我國地方政府的債務問題，就要求通過憲法和法律的規定，完成縱向的財政分權和橫向的財政分權，完成財政權與市場的明確界分，而不是像現在這樣籠統地將財政權力交給中央政府進行支配，使地方政府的財權一方面得不到有效的保障，另一方面地方政府的財政權又被濫用，從而也得不到有效的監督。

（一）立憲主義下的縱向財政分權

從前面分析可以看出，地方政府的財權與事權的不匹配是導致地方政府債務大量產生的最主要和根本性的原因所在。因此要想在制度上成功地控制住地方政府債務的過分產生，現有的財政分權體制必然首當其沖。正如前面所述，分稅制改革后我國的財政分權其實只是一種“財政放權”。就目前的情況看，這種分權模式存在兩方面的問題：“首先，從財政分權的內容上看，中央與地方的權力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴重，造成地方政府入不敷出，無力負擔基本的公共開支；其次，從財政分權的程序上看，中央與地方之間缺乏規范的博弈。財政分權的內容沒有通過立法程序，而是由中央政府的規范性文件加以規定。從憲政的角度看，決定縱向財政分權方案的主體，必須是超越于中央和地方政府。由此可知，制定財政收支劃分法是勢在必行”［11］。當然，這里所說的財政收支劃分法主要是指由全國人大以法律的形式，在統籌中央政府和地方政府的財政需求的基礎上對中央政府和地方政府的稅種、稅基和稅率做出明確的劃分和界定，避免優質稅種向中央的過分集中，也避免中央政府對地方財政的無限度干預。

但是，在筆者看來，僅僅在法律上對中央政府和地方政府的稅收權進行界分還是不夠的。地方政府的財權與事權的匹配是控制地方政府債務的有效手段，也是我們追求的目標所在。然而，地方政府的事權范圍是難以具體化表現在成文的法律規范之中的。因此，為了達到地方政府財權與事權的匹配，科學、規范的轉移支付制度就必須建立。從我國目前的現狀看，政府間的轉移支付制度是存在的，但是不完善。我國并沒有轉移支付法的存在，現實的轉移支付制度完全是中央政府主導下的轉移支付，存在著支付結構與方法不盡合理、支付形式雜亂無章、審批程序不嚴格等嚴重問題，而這些問題的解決都有待于一部科學的、系統的轉移支付法的出臺來予以解決。

此外，地方政府間的縱向財政分權體制的缺失，也是導致基層政府財政狀況極為惡劣的重要原因。因此，筆者上面所強調的統一的稅收法律制度和轉移支付法律制度中所包含的內容就不應該僅僅包含中央政府與地方政府之間的財政分權，還應該對地方政府縱向間的財政分權予以規定。

（二）立憲主義下的橫向財政分權

通過橫向的財政分權來達致對地方政府債務控制，主要包含兩方面內容：其一，舉債權在政府部門內的確定和統一；其二，人大的財政監督權的完善。

首先，筆者在上文已經說明，我國地方政府債務具有舉債主體的復雜性和舉債形式的多樣性，其中折射出我國地方政府部門之間舉債權的分散，和由此導致的地方政府債務的分散和無序。在處理政府間的縱向的財政分權時，我們所遵循的原則是財權與事權的匹配；然而在一級政府內部的不同部門之間進行橫向的財政分權，這一原則的合理性就不存在了。事權應該在各個政府部門之間進行分配，各司其職，各盡其責，這是不言而喻的；而財權則應該集中統一掌握在本級政府手中，由本級政府進行統一的運作和調控。作為財政權的一項重要內容的舉債權，則更應該由各級政府統一控制，具體可以指派本級政府的財政部門實行。舉債權的統一，一方面可以避免舉債權主體分散情形下導致的各部門為了自身的部門利益而濫用舉債權的情形，能有效地控制政府的債務總量；另一方面，舉債主體的單一化，也有助于舉債形式的簡單化和舉債過程的規范化，為監管地方政府的債務提供便利的條件。

其次，僅僅依靠政府自身的控制，還是不足以實現把地方政府的債務控制在合理的范圍內。橫向的財政分權還要強調財政監督權與財政執行權的分離，在我國現有的憲政體制下，地方各級人民代表大會作為權力機關選舉產生地方各級人民政府，當然享有對地方政府的監督權，同時也是財政監督權的最理想的享有者。根據《憲法》第九十九條規定，地方各級人大對同級政府的財政權的監督主要表現在：審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況報告。然而由于《預算法》第二十八條規定的“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，所以我國的現實做法是地方政府的債務并沒有列入政府的年度預算，也沒有向人大進行報告。再加之現有的預算編制粗糙、內容簡單，預算編制的時間晚、周期短，編制的程序不規范，支出分配的透明度不夠等制度缺陷的存在，事實上人大的財政監督權是很難實現的。因此，對現有的財政預算制度作改進是極為必要的。既然從世界范圍看，地方政府的債務是不可避免要發生的，那么就沒有必要在法律上強制地方政府在預算中不列赤字，這樣既不能限制地方政府舉債，反而促使地方政府進行各種變相舉債，更加不利于監管。如果在法律上允許地方政府舉債，那么也不應該是無限制，在筆者看來，政府的舉債備案制度將是有益的。此外，地方各級人大對同級政府的債務監督作用，不僅僅體現在對財政權的直接監督上，還表現為對與財政權相對應的政府的事權的監督上。從前面對地方政府巨額債務的成因分析來看，濫用事權導致的財權濫用也是重要原因。從現有的憲政體制出發，無論是不切實際的大型工程，還是不符合憲法和法律規定的冗余的人事安排，都屬于人大可以進行監督的范圍，重要的是人大應該切實地履行自身的監督職責。

（三）立憲主義下的財政權與市場的分離

地方政府強烈介入競爭性經營領域的欲望，是我國在財政轉型期和政府轉型期的一大弊病，也是造成地方政府債務激增的一個重要誘因。這種“財政權與市場之間的界限不明，財政越位和缺位是同時存在的。越位意味著不必要的財政開支，意味著對公民財產權的過度侵害。而缺位則意味著行政經費的短缺，和對公民財產權保護的不足”［11］。因此必須從根本上解決地方政府的投資舉債沖動，而政府職能的轉變、找準政府的定位將是唯一的解決途徑。地方政府活動范圍的合理化與支出行為的規范化，是縮小地方政府債務規模、降低地方政府債務不確定性風險的關鍵環節。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準確把握政府與市場的邊界，將政府職能逐步轉到提供公共產品和公共服務上來；其次，規范地方政府官員的行政行為，實行嚴格的債務投資決策機制和責任追究制度，以規范的形式明確項目責任人應承擔的管理和償債責任；此外，規范地方政府的擔保行為，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為，防止政府部門隨意擔保帶來的不良后果。

盡管無論是中央政府還是專家學者都一直在強調我國地方政府債務還處于可控的范圍之內，但是不盡快找到控制地方政府債務激增的辦法，終有一日債務總額會突破這一范圍，因此未雨綢繆，盡早著手改革現有的不具有合理性的制度，在控制增量債務的基礎上，努力化解存量債務才是地方政府的當務之急。雖然本文提出了控制我國地方政府債務增長的辦法，但只是一種思路上的分析，并不關涉具體的制度設計，因此，還有待于學者們在制度層面進行完善。此外，囿于學識所限，總結地方政府債務成因難免疏忽，也還有待學人的進一步補充。

注釋：

①地方政府通過對控股或全資的金融機構的行政干預、借款墊付地方債務是各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險增加。

②具體表述參見《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》的相關規定。

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