地方政府間應急管理協作的理論基礎

鮑芳修

（山東輕工業學院，山東濟南 250353）

地方政府間應急管理協作的理論基礎

鮑芳修

（山東輕工業學院，山東濟南 250353）

危機處置的時效性、災害的嚴重性以及致災因子的技術性意味著“畫地為牢”的單一行政區域無力應對，地方政府尤其是相鄰行政區域政府必須展開合作應對危機以最大限度降低人員和財產損失。當前，地方政府加強應急協作的理論基礎有資源依賴理論、交易成本理論、網絡狀治理理論、組織生態理論等，這些理論為地方政府間展開應急協作提供了堅實的基礎。

應急管理；政府間協作；應急管理協作

對任何個體和組織而言，危機已經不再是遙不可及。除了不可抗拒的自然災害以及人為恐怖事件之外，基于人類創造所產生的技術性災害顯現出爆發式增長，而有些時候，當這些災害糾纏在一起，人類則面臨著極大的困境，以至于一些學者用“風險社會”來描述當今社會的特征。

面對“風險社會”危機存量增加的現實，個體和組織都應該通過建立某種合作網絡來加強對危機的預警和處置能力。對于組織而言，組織間網絡不是人類所面臨的新課題，實際上，不論是企業組織、政府組織還是非政府組織，都已形成或逐漸形成了一種跨組織系統。這種跨組織系統對于共同應對問題、合作達成目標、提高組織績效、促進組織發展已呈現出無可替代的優勢。在政府間合作方面，跨組織系統的產生最初與經濟利益追求和社會治理有關，而后才逐步擴展到應急管理領域。目前，應急管理協作已經成為地方政府管理的新趨勢，一些地方政府尤其是相鄰行政區域政府已經主動尋求合作以提高應急管理能力。但是，總體來看，地方政府間應急橫向合作水平較低，體制、機制、制度不健全，因此，必須設法提高政府在應急管理領域的共識，構建應急協作體系并發揮其功效。目前，地方政府間進行合作的理論基礎有以下幾種：

一、資源依賴理論

費佛爾和薩蘭奇科是資源依賴理論的集大成者，他們在資源依賴理論的重要著作《組織的外部控制》中提出：組織最重要的是關心生存；為了生存，組織需要資源，而組織自己通常不能全部生產或擁有這些資源；結果，組織必須與它所依賴的環境中的因素互動，而這些因素通常包含其他組織；生存因此建立在一個組織控制它與其他組織關系的能力基礎之上。[1]費佛爾和薩蘭奇科的觀點體現了資源依賴理論的核心思想。

首先，組織應該是一個開放的準市場，因為大量攸關組織生存的資源處于外部環境之中。比如原材料、人力資源、信息資源、合法性支持等。

其次，組織的資源依賴于環境中的其它組織，其它組織對該組織有一定的控制力，組織必須提高交往和談判能力，應對環境的不確定性和依賴性，并將依賴最小化。組織的自身結構和行為模式必須隨著環境變化調整，處理好顧客、供應商、政府、競爭對手等有關資源流的問題，以獲取和維持外部資源。

最后，組織外部環境不僅是完全的外生變量，而是可以改變的內生變量，組織應該采取各種戰略行動以減少外部制約。可以嘗試以下策略：適應或者回避外部需求；通過增長、并購和多元化來改變對環境的相互依賴關系；通過交叉董事會、合資企業、行業協會和行為規范等方式建立組織與環境溝通的橋梁和談判的渠道；通過法律、政治行動和改變對合法性的定義來創造環境。

資源依賴理論的發展是從對公共治理研究中開始的，1949年，Selznick對田納西流域管理局的研究是資源依賴理論的基礎，田納西流域管理局是美國在當時建立的最大公共機構，它把電和先進的農業技術帶到南方的農村地區。由于依賴于南方的地方精英，田納西流域管理局就把他們吸收到其決策機構中，Selznick把這一過程稱為“共同抉擇”。“共同抉擇”成為組織間資源依賴發展的基礎。[1]

公共危機是一種特殊時態，它對資源的需求量大而且迫切，任何地方政府都無法完全控制達成目標所需要的條件，亦無法單獨從行動過程中獲得預期的結果。因此，災害發生地政府必須加強與其它地區合作，共享應急資源來應對危機。為了提高危機管理水平，降低災害程度，地方政府間應急管理合作應該制度化、規范化，并要有穩定性，從而可以有序調度和調配各地方政府間的應急資源。任何地方政府都應不斷完善合作策略，提高自身應急資源管理能力，以增強“結構自主性”，從而形成組織間“共生性互依”。

二、交易成本理論

交易成本理論是英國經濟學家科斯1937年在其重要論文“論企業的性質”中提出來的，它的基本思路是：圍繞交易費用節約這一中心，把交易作為分析單位，找出區分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應該用什么樣的體制組織來協調。后經威廉姆森的發展，提出了交易成本經濟學即新制度經濟學。威廉姆森提出了交易特征—契約類型—治理結構的研究框架來解決交易成本最小化的問題。他認為，交易特征可以用三個維度來衡量：資產專用型、不確定性和交易頻率；契約有古典式契約、新古典式契約和關系契約三種類型；治理有市場型、混合型和科層型三種治理結構。要想成本最小化，必須確定交易特征三種維度不同級別的搭配對應不同的契約類型，而不同的契約類型則需要不同治理結構來管控。

交易成本理論的提出對于公共政策學的發展產生了重大影響，它有力的闡釋了政策或者制度產生的必要性和價值。政策或制度制定能夠降低交易成本，能夠協調組織行為，從而實現公正、秩序和安全。交易成本理論提供給我們一個觀察和思考公共政策特征的視角，在此基礎上形成的制度分析學派，對于公共政策的研究和分析發揮著越來越重要的作用。

交易成本理論對于地方政府危機管理合作有極大的借鑒意義。這主要在于公共危機具有災害性，其影響往往超出事發地政府應急能力范圍，因此，區域應急合作不僅可以加快響應速度，而且能夠有效提高應急能力。但是，由于危機具有偶發性，地方政府更多靠單打獨斗式的管理方式應對危機，政府間合作的基礎薄弱、水平較低。此外，政府間合作是有效節約應急成本的有效手段，地方政府可以根據自身的情況確定儲存何種應急資源、儲存多少、如何分布。

政府間合作需要建立一種無限期的、半永久性的層級性關系，通過制度訂立、契約連接，依靠體制組織，采納和利用標準化的規程，降低應急中的成本。

三、網絡化治理

復雜性社會的到來使得傳統的靠專業分工、命令和控制，以及規范工作程序為特征的等級制政府越來越無力應對其產生的問題和挑戰。因此，打破壁壘、消除隔閡、共享信息和資源的跨組織合作成為公共管理的新趨向。二十世紀九十年代以來的這場改革運動被稱之為公共管理范式的變革，運動名稱有整體性治理、協同政府、整體政府、網絡化治理、水平化管理等較為相似性的稱謂。不論何種稱謂，其關鍵特征是在治理過程中，治理主體不再是部門化、單一化行為，而是一種跨界的合作治理，這種治理包括三個層面：行政單位中的跨組織治理；地理空間上的跨區域治理；優勢互補的跨部門治理。跨界網絡化治理的主要特征表現在：

首先是組織機構的整合。網絡化治理要求政府或者政府部門具有網絡意識并學會構建網絡，這也要求政府或部門對傳統的組織結構及其行為模式做出改變，朝著有利于網絡化運作的方式發展。否則，所謂的網絡化治理就是空談。為了有利于促成政府或部門間進行合作治理，必須對現有組織的結構、政策、規章、服務和監督等各個層面進行規劃和定位，以激勵組織機構網絡行為和增強其網絡行動能力。

其次是資源整合與共享。傳統部門往往獨立運作，資源基于自身考慮配置，組織間無法形成合力和共識。網絡化治理目的在于跨越組織邊界，整合各自獨立的資源，實現政府的政策目標。具體來講，應該從以下三個方面著手：一是預算整合。整合預算有利于強化部門間聯系，促成合作；二是人力與技術資源整合。人力與技術資源合作能促進機構間信任和理解，消除跨邊界運作的不確定性；三是信息共享。通過發展聯合的知識和信息策略，增進公共服務中各供給主體間持續地進行知識和信息的交換與共享，形成協同的工作方式。

最后是協調與信任。網絡化治理模式要求通過有效地協調促進組織間信任資本的培育，進而構建無縫隙政府。協調是公共行政永恒的話題，無論如何變革，以行政區劃為標志的地方政府不可能完全打破邊界，因此，在跨界合作治理中必須通過協調打破行政區行政的弊病，形成一種區域性公共行政的形態。

從地方政府間應急管理合作來看，跨界治理表現為地理空間上的跨區域治理，即某一危機事件發生后，需要不同行政區域的政府之間合作治理。政府間必須形成有效的網絡并高效的運轉，增強對危機的應急處置能力。

四、組織生態理論

組織生態學是借鑒生物學、生態學、社會學等學科的知識，結合新制度經濟學和產業經濟學等學科的理論來研究組織個體的發展，以及組織之間、組織與環境之間的相互關系的學科，它是組織理論的一個重要分支。組織生態學的基本解釋模型，是從發生的可能性條件來研究組織的形式與變遷。因此，一方面，在思想觀念上應該對人、組織、環境之間的關系有一個全新的認識，確立和強化組織生態意識；另一方面，在實踐中，優化組織生態系統的內外部環境，提高組織生態系統適應環境的能力。

組織生態理論認為，組織必須要權衡環境變化來達到適應目的，由于環境是不斷變化的，組織必須不斷地調整策略來應對復雜的環境，這就意味著組織發展不能依賴傳統經驗和固有的法則，而應該強調動態性。組織生態理論認為是否適應生態環境是組織設立、發展、成熟和滅亡的關鍵，因此，任何組織必須綜合考量環境的情勢并權衡應變。

但在具體實踐中，組織并不能處理好與環境和其它組織之間的關系（尤其是對具有壟斷性的政府組織來講），這是因為組織一旦產生就會面臨惰性的壓力，尤其對于缺乏競爭性的政府組織來講尤其如此。這種壓力所產生的限制既可能來自于內部，如組織對設備或成本的投資、源自組織歷史或傳統的限制、政治性限制使資源再分配不易、現有活動與結構導致的決策者信息不足等；也可能來自外部，如市場進出的法律與金融障礙、可使用信息的外在限制、合法性的考慮等，這些都會限定組織的形式與活動的靈活度。

在應急管理過程中，政府組織往往會面臨此種困境，這主要在于危機的偶發性和非常態性會抑制組織的思考傾向，而現有的體制約束也不利于組織生態環境的培育。面對未來的環境不可知和非確定性，政府組織應該保持一種動態的變遷，并學會自我調節和修正，爭取在環境條件給定和約束的情形下拓展生存空間。

上述理論分別從不同的視角展現了任何組織都必須形成一種跨組織網絡，這也是未來高風險社會一種必然的組織形態。當然，跨組織網絡形成存在著大量的節點，這些節點自然增加了組織工作總量，也對組織的運作提出了新的要求。作為地方政府組織，其公共利益價值取向和公共責任的要求意味著它必須提高跨組織運作能力，這是應對未來潛在危機，滿足公民需求，獲取合法性資源的重要途徑。

[1]馬迎賢.資源依賴理論的發展和貢獻評析[J].甘肅社會科學，2005，（1）.

[2]張緊跟.組織間網絡理論：公共行政學的新視野[J].武漢大學學報（社會科學版），2003，（4）.

[3]Carolyn J.Heinrich，Laurence E.Lynn.JR(eds.). Governance and Performance:New Perspectives Washington[M].D.C:Georgetown University Press，2000.

[4]RDuaneIreland，MichaelAHitt，andDeepa Vaidyanath·Alliance management as a source of competitive advantage[J].Journal of Management，2002，28（3）.

[5]馬永斌.組織間關系構建理論綜述及發展趨勢展望[J]．科學學與科學技術管理，2010，（6）.

[6]楊龍，劉海媛.國內區域合作的空間分布特征初探[J]，學習與探索，2010，（6）.

（責任編輯：趙揚）

山東省軟科學項目“山東省城市政府間應急管理協作機制研究”（2012RKB01250）、中國行政管理學會科研項目“省級政府間應急管理協作機制研究”（12ZXZB03）階段性研究成果。

D523

A

1008—6153（2013）01—0090—03

2013-01-10

鮑芳修（1978-），男，山東莒南人，管理學碩士，山東輕工業學院講師。