低碳經濟發展過程中公共政策的理論向度與現實路徑

■李 剛（鄭州成功財經學院 河南鞏義 451200）

低碳經濟發展過程中公共政策的理論向度與現實路徑

■李 剛（鄭州成功財經學院 河南鞏義 451200）

當前，我國資源環境問題日漸凸顯，資源短缺、環境污染、能源安全無保障等成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸問題。為此，我國做出了建設生態文明、實現科學發展的戰略決策。低碳經濟是一種以低污染、低排放、低能耗為主要特征的經濟形態，對經濟結構調整、生活與生產方式轉變、生態文明建設具有重要意義。發展低碳經濟需要發揮市場機制的作用，但也離不開強有力的公共政策支持，本文從公共政策理論出發對我國低碳經濟發展現狀、制約因素等進行了分析，并提出了我國低碳經濟發展的政策選擇。

低碳經濟 公共政策 理論向度 現實路徑

問題綜述：我國低碳經濟發展現狀分析

（一）我國低碳經濟的發展現狀

隨著我國工業化、城市化進程的加快，資源短缺、環境污染、生態破壞等問題日漸凸顯，氣候災害、極端天氣明顯增多，北方地區的水資源短缺、土地荒漠化現象加劇，沿海地區受到海平面上升的威脅。2006年的《氣候變化國家評估報告》預測，我國的氣候變化將會加劇，沿海地區的海平面將會繼續上升，并將嚴重影響水稻、小麥、玉米等農作物的生產。如今，我國已成為碳排放大國，2007年我國碳排放為約61億噸，占全球碳排放總量的21%左右，成為全球碳排放量最多的國家；但我國的人均碳排放遠遠低于發達國家，如2006年美國人均碳排放為20噸，而我國僅為4.6噸。隨著我國能源需求的增長，我國的碳排放日益成為國際關注的焦點。根據《京都議定書》的有關原則與規定，我國并沒有減排義務與具體的減排指標，但作為一個負責任的大國，我國仍將發展低碳經濟作為自己的重要使命，并實施了積極的節能減排政策（金樂琴，2009）。2004年，我國政府出臺的《節能中長期專項規劃》明確了節能減排的目標；2005年我國制定的《可再生能源法》將生物質能、地熱能、太陽能等可再生能源作為能源發展的新方向；2007年我國的《中國應對氣候變化國家方案》提出優化能源結構、減少單位能源碳排放、建設低排放型社會的目標。

（二）制約我國低碳經濟發展的因素

1.經濟發展階段與低碳經濟發展存在矛盾。我國正處于工業化中期與重工業快速發展期，根據國際經驗，這個時期的溫室氣體排放量將會急劇增加。我國人口眾多，經濟規模之大、發展速度之快前所未有，這必將增加溫室氣體排放。當前，我國正處于大規模建設時期，交通、能源等基礎設施建設多，建設中的大工程、大項目的數量多，但這種經濟擴張只是常規技術的簡單復制，會消耗大量的資源和能源，排放較多的溫室氣體。可以預測，在今后一段時期內，我國的溫室氣體排放與能源需求將呈現出快速增長的趨勢，使得低碳經濟發展受到嚴峻挑戰。

2.產業結構問題制約了我國低碳經濟發展。雖然我國已進入工業化中期，但科技創新能力仍然較差，缺少核心技術、關鍵技術、自主知識產權，在新能源開發利用、節能減排、先進裝備制造等方面與發達國家還有較大的差距。此外，我國采用的是資源密集型、“三高一低”的粗放型發展模式，工業生產與基礎設施建設中的落后工藝多，有著明顯的高排放特征，并形成了很強的發展慣性，使經濟發展陷入“碳鎖定”的困境，這無疑會增加我國發展低碳經濟的成本。我國產業結構不合理，第二產業比重過高，服務業發展滯后，在第二產業中重工業又占據主導地位，特別是水泥、鋼鐵、火電等高能耗產業迅速擴張，使能源消耗與碳排放急劇增加（杜飛輪，2009）。

3.以煤為主的能源結構制約了我國低碳經濟的發展。我國資源儲存有著煤多油少的特點，煤炭資源豐富，約占全球儲量的13%，而石油儲量卻遠遠不能滿足國內能源需求，這種資源稟賦使我國形成了以煤為主的能源結構。當前，煤炭、石油等化石能源在我國能源體系中占據主導地位，太陽能、風能、水能等新能源的比重尚不足10%。據有關部門統計，2009年我國一次能源消費中煤炭占據70%，而世界平均水平為29%。煤炭燃燒后會排放大量的二氧化碳、粉塵，帶來嚴重的環境污染問題。因而，我國的能源結構問題嚴重制約了我國低碳經濟的發展。

4.法律制度不完善制約了我國低碳經濟發展。當前，我國應對氣候變化的宏觀管理機制不完善，低碳市場不健全，應對氣候變化的技術標準、戰略規劃、政策體系等存在很多缺陷，關于碳排放的市場準入機制、低碳消費理念、低碳采購標準等尚不能滿足低碳經濟發展的需要，許多企業與行業仍是高碳運行。

理論向度：低碳經濟發展的公共政策理論

（一）公共產品理論

公共產品理論認為公共產品具有正外部性，在公共產品消費過程中會出現“搭便車”的行為，消費者可以不付費而享用產品，私人缺乏提供公共產品的動力，因此，通過市場機制不能實現公共產品供需平衡。由此可見，公共產品應由政府提供，而稅收就是公共產品的價格（付允等，2008）。發展低碳經濟，使用新能源、環保技術等可以減少碳排放，增加社會福利，但這樣會增加企業的生產成本，因而企業缺少發展低碳經濟的內在動力，這時政府要對能產生正外部性的企業給予財政補貼、稅收減免等優惠政策，以補償企業損失的利潤。同樣，對碳排放過高、產生負外部性的企業，政府應向其征收碳排放稅，以彌補污染環境而帶來的損失。

（二）技術創新理論

技術創新理論是通過技術理念或技術手段來研究技術對經濟增長、經濟可持續發展的支撐性與貢獻度的理論體系。學者熊彼特認為，創新就是改變生產要素與生產條件的組合方式，能夠促進企業生產效率的提升；索洛、蘭斯·戴維斯等學者認為，技術創新是促進經濟增長的基本因素與內生變量，創新環境、政策因素、產權因素等直接影響著技術創新。技術創新、理念創新等對低碳經濟發展有著重要意義，如新能源技術、節能減排技術、低碳發展制度等直接影響著低碳經濟的發展。

（三）環境庫茲涅茨曲線

環境庫茲涅茨曲線是用來描述經濟增長與環境變化之間關系的。具體而言：隨著經濟的發展，生態環境會逐漸惡化，當經濟發展到臨界點時，生態環境就會隨著經濟發展而逐步好轉；但并非所有的國家都會呈現出這樣的發展態勢，因為生態環境的承受能力是有限的，如果環境惡化超過臨界點，環境惡化就會呈現出不可逆轉的態勢，需要付出高昂的代價來恢復生態環境。環境庫茲涅茨曲線啟示人們，工業化初期產生環境問題是不可避免的，但政府應采取措施將環境污染、生態破壞控制在一定的范圍內。發展低碳經濟可以減少環境污染，減少經濟增長帶來的環境問題，實現經濟發展與環境保護之間的良性循環。

現實路徑：我國低碳經濟發展的公共政策選擇

（一）建立有利于低碳經濟發展的法律政策體系

2005年我國出臺了《可再生能源法》，這標志著新能源產業開始進入國家基本法的層面；2008年制定了《循環經濟促進法》，新法律要求發展循環經濟，實現低碳發展與可持續發展。雖然發展低碳經濟的法律已經出臺，但配套法規還不完善，缺乏實施細則與可操作性（朱四海，2009）。同時，由于我國的低碳市場尚不成熟，法制環境較差，導致相關法律的實施效果并不理想。為此，應加強立法建設，制定與基本法相配套的法規政策，完善低碳經濟發展法律體系。

另外，應為低碳經濟發展提供良好的政策環境。應建立能源效率標準體系，完善能源標識制度，建立適合低碳經濟發展的財稅、金融、科技等政策體系，為低碳經濟的發展提供持久動力；應充分發揮市場機制在資源配置中的作用，為低碳經濟發展創造良好的市場環境。財稅政策是國家進行宏觀調控的重要手段，合理的財稅政策有利于低碳產業模式的建立。

例如可以通過稅收獎懲機制解決低碳發展帶來的市場外部性問題，通過對使用低碳技術、環保設備的企業給予稅收減免，對高污染、高消耗企業和資源出口型企業施以重稅，從而實現低碳發展；還可以借鑒其他國家的經驗，通過稅收體制改革、征收碳排放稅等方式發展低碳經濟。同時，政府應完善財政補貼制度，加大對新能源產業、文化產業等低碳產業的財政支持力度，加大對節能技術、環保技術研發的扶持力度，促進低碳經濟發展。金融業是現代經濟體系的重要組成部分，低碳經濟的迅速發展離不開金融業的支撐。為此，應將碳金融作為低碳經濟發展的助推劑，鼓勵金融機構開發金融與環境互動的金融工具，引導社會資本投資低碳領域，通過金融市場培育低碳產業龍頭。

（二）調整產業結構與能源結構

發展低碳經濟是維護我國能源安全的必然選擇。隨著我國經濟的快速發展，能源需求快速增加，對國際能源的依賴度也在不斷增加，為此，應積極開發新能源，發展低碳經濟來降低能耗。出于能源安全的考慮、資源稟賦的制約，我國建立了以煤為主的能源結構體系，這種能源結構成為我國發展低碳經濟的重大障礙（陳振明，2001）。因此優化能源結構，減少煤炭、石油等化石能源的消耗，開發利用清潔能源，成為我國發展低碳經濟的重要舉措。為了開發利用可再生能源，推進能源供應多元化，我國先后出臺了《可再生能源法》、《可再生能源中長期發展規劃》等法律規范。

同時，還應加大對可再生能源、新能源的開發利用，開發清潔煤電技術和煤層氣資源，通過優化能源供給結構帶動能源消費結構調整，逐步提高我國的能源利用效率。應根據低碳發展的理念調整產業結構，促進低碳生產與低碳消費，抑制高能耗產業的發展；通過產業發展規劃、政策引導等多種方式發展低碳產業，限制高能耗產品的出口。此外，服務業有著低消耗、低污染、低排放的特點，完全符合低碳經濟的發展要求，因而應將現代服務業作為發展的重點，加大生產性服務業、高端服務業在國民經濟中的比重，優化產業結構；應通過發展現代農業、生態農業實現農業的優化升級，用先進技術改造傳統制造業、淘汰落后產能等方式，優化工業生產，提高工業產品的技術含量與附加值。

（三）強化低碳技術的研發

低碳技術關系到國家的核心競爭力，決定著低碳經濟的發展。中央政策明確指出，應對低碳技術開發進行超前部署，建立低碳經濟發展的技術支持體系。因此，建立人才培養基地，加強專業科技人才的培養，創造有利于科技人才發展的環境，建立能體現人才價值的薪酬激勵機制，為低碳經濟發展提供堅實的人才支撐。新能源技術、節能減排技術、低碳產業等關系到國家的能源安全與產業結構調整，需要國家通過宏觀政策進行扶持，需要政府積極參與能耗技術標準的制定、節能減排指標的實現、低碳技術交流等。

為此，政府應加強低碳技術研發資金投入，應對先進技術、新能源開發等給予政策優惠和財稅支持，支持企業進行技術改造，提高裝備制造的國產化水平（莊貴陽，2008）；完善低碳市場服務機制，扶持中介機構的發展，開展低碳行業的技術服務與認證活動，增強民眾對低碳產品的市場認同度。此外，應制定合理的技術引進政策，通過引進外資提高我國新能源產業、低碳產業的競爭度，提高先進技術的擴散程度。還要引進市場營銷、生產制造、組織管理等技術體系，在工程招標中可以附加技術含量的要求，迫使跨國公司提供先進技術、管理經驗，破除新能源開發、節能減排等方面的技術壟斷。

綜上所述，發展低碳經濟是解決我國能源安全問題與環境危機的有效途徑，是建設“兩型”社會、實現可持續發展的必然選擇。為此，應充分發揮政府的宏觀調控職能，制定各種有助于低碳經濟發展的公共政策，建立以政策法律為基本保障、以市場機制為資源配置手段的低碳經濟支持體系，促進低碳經濟的健康發展。

1.金樂琴.中國如何理智應對低碳經濟的潮流[J].經濟學家，2009（3）

2.杜飛輪.對我國發展低碳經濟的思考[J].中國經貿導刊，2009（2）

3.付允等.低碳經濟的發展模式研究[J].中國人口資源與環境，2008（3）

4.朱四海.低碳經濟發展模式與中國選擇[J].發展研究，2009（5）

5.陳振明.公共政策分析[M].中國人民大學出版社，2001

6.莊貴陽.低碳經濟引領世界經濟發展方向[J].世界環境，2008（3）

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