農村土地流轉法律制度的構建

■孟令軍（齊齊哈爾大學哲學與法學院 黑龍江齊齊哈爾 161006）

農村土地流轉法律制度的構建

■孟令軍（齊齊哈爾大學哲學與法學院 黑龍江齊齊哈爾 161006）

▲ 本文是齊齊哈爾市哲學社會科學重點研究項目《齊齊哈爾土地承包經營權市場化流轉法律保護問題研究》的階段成果，課題編號為：QSX2009A-13

農村土地流轉的法律制度研究是目前農地理論研究領域中亟待解決的熱點與難點問題，因此本文從土地流轉的法治機制、地方法律法規以及相關配套制度三方面來探討我國農村土地流轉法律制度構建的問題。

農村土地 流轉 法律制度

完善科學合理的土地流轉法治機制

（一）完善承包土地產權界定的法律規定

依法促進農村土地承包經營權流轉，首先應該厘清農村土地承包經營權的產權歸屬。促進農村土地承包經營權流轉，完善的土地產權制度是關鍵，這意味著首先要在法律上明確土地所有權、清晰界定土地產權。其次，進一步發展土地經營制度創新，降低流轉的交易成本，促進產權的流動性。具體應該做好以下立法工作：

第一，完善土地產權制度法律體系。產權的完善離不開國家立法的規范。國家的主要功能是提供法律和秩序，為行為主體的競爭、合作博弈提供基本的框架規則。任何一項產權制度的界定、保護與實施都離不開政府的宏觀作為，因為這一切都要靠國家最終以法律的形式確認，才能得以有效實施和運轉。而鄉村集體代表國家掌握土地的終極所有權，有權對土地進行處分。這種所有權、處分權與占有權、經營權分離的產權已成為土地流轉的制度性障礙，也成為一些鄉村基層組織借地牟利，損害農民利益的政策依據。對此，要通過制定法律，明確規定集體土地所有權的產權主體，賦予集體土地所有權的完整權能?！段餀喾ā贰ⅰ锻恋爻邪ā穼Υ酥蛔髁嗽瓌t規定，對此建議在今后的土地立法中應予以明確和詳細的規定。

第二，厘清土地產權權利義務關系，以法律和配套法規的形式明確界定土地產權的權利邊界。明確土地所有權的權利主體與客體范圍，通過改革使農村集體經濟組織成為土地生產經營的實體單位而逐步弱化其基層行政單位性質。明確界定土地產權利益各方的責、權、利。在明確界定土地產權權利體系及權利邊界的同時，以法規和條例的方式細化土地產權利益各方責、權、利的范圍，約束、規范土地產權利益各方的博弈行為，使各方的博弈行為趨向合理、經濟。建立多樣化的土地使用制度，探索新型經營模式。在明確界定土地產權和穩定農村土地承包經營權的前提下，要肯定我國目前土地使用制度的多樣化。

（二）完善《物權法》中關于土地登記的法律規定

《物權法》頒布以后，土地承包經營權與集體建設用地使用權、國有土地使用權和集體土地所有權、國有土地所有權等一起構成了我國土地不動產物權的主體部分，對土地承包經營權以物權原理登記確權的問題無法再回避。完善土地承包經營權登記制度，要解決好以下幾個問題：

第一，明確農村土地承包經營權的登記主體。《土地管理法》第 10 條實際上把農村集體的土地所有權分為三級制，即“村農民集體所有”、“鄉鎮農民集體所有”和“村內經濟組織或村民小組所有”。解決這一問題，就應該先解決農村集體所有權虛位的問題，厘清農村土地承包經營權在不同的時間階段，由誰申請登記更為合適。只有厘清相關階段，哪些主體更適合申請權利登記，才能有效解決登記主體不明的現狀。在村民以承包合同取得土地承包經營權時期，有農村集體組織代表或村民個人向有關機構申請登記，都是可以的。而在農村土地承包經營權流轉過程中，應該有流出方和流進方雙方去土地登記機構登記。

第二，明確土地承包經營權登記的效力。我國目前土地承包經營權登記制度比較混亂。在我國法律體系中，對土地承包經營合同生效的規定比較特殊：土地承包經營權設立采取意思生效主義，而無需登記；對土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉的，采取登記對抗主義。就土地承包經營權設立大部分人主張是登記生效要件主義，但是《物權法》卻規定了登記對抗要件主義，這雖然更接近我國當前社會的現狀，但卻與整個《物權法》的內在邏輯相違背。所以，對于土地承包經營權登記的效力還是應該采用登記生效要件主義。因為土地承包經營權的設立事關承包經營權人的重大利益，關系到農民的生存問題，另外，登記生效主義能促進土地承包經營權的流轉。如果不實行登記生效主義，就可能有眾多的土地使用權未進入土地檔案。有用地需求的人想了解土地承包經營權相關信息，可能就無從下手，即使有辦法獲取這方面的信息，費用也可能過高，獲取信息的可靠性也無法保證，這樣就會阻礙了土地承包經營權的流轉。

第三，建立統一的登記機構。我國目前尚未建立統一的土地登記機關體系。《物權法》中雖然提出了統一登記機關，但并未詳細指出統一于誰？因此，學者的觀點也有所不同，有的學者主張有司法機關對土地流轉進行登記，而有的學者主張有政府的相關職能部門對農村土地承包經營權進行登記。不論那種觀點，土地承包經營權的登記也不宜在一般不動產登記制度之外另搞一套登記制度，而應該把土地承包經營權納入統一的土地登記之中，由不動產登記機關將土地承包經營權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體建設用地使用權等進行統一登記。因此，現階段建立一個高效的不動產統一登記機構是農村土地承包經營權和其他不動產登記混亂局面的有效途徑。長期以來，集體建設用地使用權、國有土地使用權和集體土地所有權等一直由國土部門進行登記，建議在我國統一的登記機關應該為國土資源部門。

構建地方性土地流轉法律法規

（一）構建新型的流轉形式

土地承包經營權流轉的形式應由單一化向多樣化發展，具體應包括：轉讓、轉包、入股、抵押、租賃、繼承等，同時包括外部流轉（征收）的形式。法律不僅應對現行的土地承包經營權的流轉方式予以確認、規范，使之有章可循，并且在未來土地立法中應對土地使用權的流轉形式規定一些彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。

（二）構建流轉的中介機制

因土地的特殊性質，農村土地承包經營權的交易與普通商品交易區別很大，其運作程序較復雜，需要相應的服務機構。但是，我國農村土地一切服務工作都由集體經濟組織越俎代庖，免不了干涉交易主體合法的使用權、處置權和收益分配權，有必要建立獨立于集體和土地使用者之外的中介服務機構。初步設想中介服務機構主要由三類組成：第一類是土地交易所；第二類是土地評估事務所；第三類是土地銀行或土地融資機構。這都可以先試點再鋪開。

（三）規范土地流轉的程序

以立法的形式確認實行農村集體土地所有權主體的法律地位，明確所有權行使職能從法律上明確村民委員會（或村民小組）為集體土地所有權的產權代表和承包地農戶的土地使用產權代表地位，他們可在法律規定的范圍內行使農用土地的流轉職能。如能建立規范的土地流轉市場，則會產生正規的交易場所。該市場應按以下兩部分設立和運行，即土地承包經營權的內部流轉和外部流轉市場。我國的農業發展現狀和未來發展趨勢都迫切的要求促進土地使用權流轉制度，而現行的相關法律表現出了明顯的不足，成了制約土地使用權流轉的瓶頸。所以，必須改革這種現狀，加快我國土地使用權流轉法律制度的完善。使未來的土地立法能準確、及時、有效地調整、規范我國的土地使用權流轉的現實，讓其有法可依，有章可循。

完善土地流轉的相關配套制度

（一）加強對土地流轉的宏觀調控

以國家基層政府的政治體制改革為推動。應該說，導致當前各類土地流轉問題的一個重要原因是我國政府職能的錯位，而政府職能的錯位直接導致了各級地方政府在土地流轉過程中成為了具有土地流轉利益的一個集團。導致地方政府土地流轉利益需求不斷膨脹的原因有三：一是現行土地征用制度賦予了地方政府過大的利益空間；二是賦予了地方政府土地流轉宏觀決策的權力；三是土地流轉市場經濟主體的市場行為能力不足無法抑制地方政府對利益的不合理要求。因此，要使政府的職能得到徹底轉換，除必須改革現行土地征用制度、培育市場主體的行為能力、加強監督外，必須加快司法獨立的進程并將土地流轉的宏觀決策權賦予獨立的立法機構。

（二）市場主體的培育和建立市場服務體系

無論是發展現代農業還是新農村建設，實踐證明對廣大農民而言，典型示范作用都是最有說服力的，也是現階段推進土地規模經營的有效途徑之一。因此我們應該從土地流轉的配套政策、制度建設、中介服務、土地評估體系、監督管理機制、保障措施等方面進行深入探索和實踐，形成一套操作性強、規范完善、保障有力、典型引路、高效推進的土地流轉規模經營模式。

第一，扶植農村專業戶和農村經濟合作組織。扶植農村專業戶和農村經濟合作組織，必須依靠國家的力量提高農民素質，啟動實施農業勞動者再教育工程，并將這一工作作為一項長期的基本工作加以貫徹落實。教育的主體內容以農業技術知識和市場經濟知識為主，加快土地流轉進程，就必須要讓從土地上解放出來的農民從事二、三產業，但是他們往往面臨著缺乏基本職業技能的窘境。因此，政府應積極組織、指導和引導，通過各種途徑，利用各種力量，加強對這些農民的職業技能培訓，并做好職業需求和職業技能方面信息的定期發布工作，以引導農民的學習。當這些農民掌握了一定的職業技能，能夠長期安定于非農產業的時候，他們才會徹底離開土地，成為非農業人口，從而推動地區產業結構的調整和城鎮化的發展。

第二，培育土地流轉中介組織。培育較有規模的土地流轉中介組織，一方面可以借助培育起來的土地流轉中介組織對目前較為混亂的土地流轉市場信息進行梳理，促進土地流轉市場有效信息的流動，促進土地流轉市場的完善與發展，另一方面可以為土地流轉中介組織的進一步發展積累技術和經驗，以促進土地流轉中介組織自身的發展壯大，并填補當前土地流轉市場主體構成上中介組織的空白。

第三，建立土地流轉金融市場。為構建土地流轉市場的金融機制，增加土地流轉過程中的投資來源，必須盡快構建我國的土地流轉金融市場，目前首要的任務是建立專門的農村土地金融機構，進行專門的土地流轉資金運作，只有建立了這樣的統一機構，才能保證土地流轉市場上金融產品供給，土地金融市場才可能形成，市場利率才可能發揮作用。

（三）尋求土地流轉新模式

近年來，有的地方在土地承包經營權流轉中還催生出了一種新的土地承包經營權流轉形式——土地信托制。我國可以根據現今的實際情況，加大土地信托制度的發展，而其中最關鍵的環節是完善信托機構。作為一個新生事物——農村土地信托，銀行從前也未做過相關的業務，沒有成熟的經驗。因此，可以考慮設立一個專門從事土地承包經營權流轉的中介組織充當受托人，這也是市場經濟發展的必然要求。

（四）建立土地流轉的監測預警機制

我國應該建立對土地流轉后的用途進行管理和調控的機制，防止因為土地的流轉導致耕地面積的減少。農戶在土地流轉后，由于經濟效益的驅使，都不約而同地傾向于“非糧化”經營。尤其是農戶與專業大戶、專業合作社和企業之間的流轉多數主要用于經營效益較高的經濟作物、特色瓜果、花卉苗圃等。土地“非糧化”雖然能夠取得眼前的經濟效益，但從長遠上看，必將嚴重影響我國的糧食安全。因此，在具體試行的過程中，應該要對土地轉包方的農戶進行相關的資格認證以及對他們經營活動的項目進行嚴格評估，這將使得農戶在土地流轉后獲得科學合理的管理和指導。同時必須采取有力舉措，保障國家糧食安全，避免土地“非農化”和土地“非糧化”等問題的進一步蔓延，在“不改變土地用途”的框架下促進流轉和規模經營的土地朝著糧食生產的方向發展。因此，配套的相關規章制度的建設必須迎頭趕上，規范土地流轉，對土地流轉后的用途進行管理和調控，從而有利于解決流轉過程中所帶來的一系列問題。

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