如何避免城鎮化被“房地產化”的誤區

■ 辜勝阻 教授 李睿 呂勉（武漢大學戰略管理研究院武漢 430072）

城鎮化是未來中國經濟最大的潛在內需和持久的增長動力，對房地產行業來說也是重要的發展機遇。我國城鎮化進程中，人們的“吃穿用”需求已經基本滿足，但“住行學”剛需還很大。城鎮化的核心是農民工市民化，市民化不僅僅是戶籍的變更，更重要的是讓進城人口實現安居和樂業。隨著城鎮化的推進，越來越多的農村人口向城市轉移，會形成對住房的大規模、多層次、多樣性的需求。據測算，未來10年，每年新增城鎮人口將達到2000多萬人，每年需要商品房至少6億平方米以上。新型城鎮化不僅會帶來城鎮增量人口的住房需求，還會釋放已被計入城鎮人口的住房需求。這部分人口主要是生活工作在城市但是沒有能力買房無法融入城市的“半城鎮化”人口?；咀》啃枨蟊粷M足的同時，進城人口需要大量醫院、學校等公共服務設施與之相配套，這對房地產行業的投資和建設也提出了相應要求。集中爆發的存量住房需求以及同步攀升的增量住房需求，再加上配套的基礎設施投資需求，可以想象，未來城鎮化將為房地產行業帶來難得的發展機遇。雖然城鎮化為房地產業帶來重大機遇，但城鎮化不能被“房地產化”，城鎮化不能建立在單一的房地產業的基礎上，健康的城鎮化需要多元產業支撐和堅實的實體經濟基礎。

城鎮化進程被“房地產化”表現及危害

新型城鎮化給房地產行業帶來的機遇讓很多人興奮，但也有很多人擔憂城鎮化變成新一輪“造城運動”和“房地產化”，使城鎮化陷入誤區，好事辦歪。城鎮化進程中的“房地產化”問題，主要表現為地方政府在城鎮化發展思路上，走城市規模擴張之路，過度依賴房地產行業，忽視產業的協調發展、城市質量的提升和城市軟實力的建設；在城鎮化發動機制上，主要采用政府發動型機制，過度依賴土地財政，使得過高地價推高房價，擠出居民消費，擠出農民工，擠壓實體經濟發展。城鎮化進程中房地產業很重要，但是其不良發展不僅阻礙城鎮化的健康持續發展，而且不利于我國整體經濟的轉型和社會的穩定。

首先，地方政府過度依賴土地紅利，有可能陷入“賣地財政”陷阱，債務風險不斷累積，這種發展模式難以為繼。

當前我國正處于城鎮化加速發展階段，無論是基礎設施建設還是提供基本的公共服務，都需要大量的資金投入。地方政府財力與事權不相匹配情況下，不斷攀升的土地價格容易使地方政府陷入“賣地財政”陷阱。土地所有權政府壟斷的局面為地方政府帶來了大量土地轉讓收入，土地財政成為地方政府增加財政收入、發展地方經濟的重要手段。據財政部統計，2011年地方政府國有土地使用權出讓收入超過3萬億元，相當于地方政府財政收入的80%以上。這種以“征地—賣地—收益”為主要環節的粗放式土地經營與使用在為地方政府帶來豐厚收益的同時，削弱了地方政府轉變發展方式的動機，使得地方政府的債務風險不斷積累。由于土地財政基本上屬于“一次性財政”，以土地抵押為支撐的地方政府融資平臺已經積累了巨額的債務，土地財政已成為地方債務最大的法律風險來源。2010年度審計署審計報告顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元，債務余額中銀行貸款為84600多億元，占全部債務的79%。而銀行的這些貸款，大多數是以土地做抵押或主要依靠土地收入償還（杜曉、李媛，2011）。

其次，過高地價推高房價，也推高了居民的生活成本，不利于農民工“住有所居”和融入城市，對農村轉移人口具有“擠出效應”。

城鎮化進程中人口由農村向城市轉移，關鍵是推進農民工市民化，讓他們實現市民夢、安居夢、創業夢。有研究顯示，在其他條件不變的情況下，土地價格越高，意味著在該地區生活成本（例如房價和交通成本）就越高，如果這些上升的成本不能被技術進步或者集群收益所抵消，勞動力就必須退出該地區（中國經濟增長前沿課題組，2011），即形成對人口的擠出效應。目前我國城市房價高漲的同時，農民工的工資卻沒有實現相應幅度的增長，過高地價推高房價使農民工難以在城市“扎根”。統計顯示，從2002到2012十年間，全國商品房平均售價漲幅高達159%，北京、上海等一線城市商品房平均售價的漲幅甚至超過300%，一線城市的房價收入比高達15倍（王煒，2012）。高房價帶來的購房難、租房貴等問題使許多農民工無法融入城市，農民工只能“望房興嘆”，對大城市缺乏歸屬感，在城市工作多年后依然只能回到農村。據統計，在城鎮擁有自購房的農民工，僅占外來農民工總數的0.7%（見表1）。由于房租高企，僅房租一項支出就占了很多外地來京工作者收入的50%甚至70%。對于買不起房而又得不到廉租房的廣大“夾心層”群體來說，要用三分之一到三分之二的收入來租房，用來消費的可支配收入大大減少，面臨極大的生活壓力（辜勝阻、李洪斌，2013）。所謂“安居”才能“樂業”，控制房價過快增長，解決農民工的住房問題對于促進農民工市民化，推動城鎮化健康發展具有重要意義。

表1 2011年外出農民工在不同地區務工的住宿情況 (單位：%)資料來源：2011年我國農民工調查監測報告.國家統計局，2012-4-27

再次，部分地區的房地產行業“一業獨大”，過多吸納社會生產要素，對城市實體經濟產生“擠出效應”，使城鎮發展缺乏必要的產業支撐，一些城市新城變為“空城”。

短期而言，發展房地產對于帶動地方經濟的意義是顯而易見的。但從經濟長期發展的角度來看，僅依靠房地產行業而忽視其他產業的發展，不利于城市的健康發展，是難以為繼的。土地價格的快速上升不僅導致工業及服務業的成本大幅度提高，降低了老百姓的創業激情，而且導致資源向房地產市場集中，擠占了其他產業發展所需的土地、資金等生產要素，使得經濟發展的基礎極為不牢固。當前，我國局部地區房地產業過度發展，房地產業“一業獨大”特征明顯，甚至有“崩盤”風險。當城鎮化變成“房地產化”時，大量土地資源用于“造城運動”，而造出的新城又由于生活配套設施不足、缺乏產業支撐無法吸納就業等原因，缺少留住居民的能力和持續發展的動力，房屋入住率低、空置率高，變為“空城”、“鬼城”。日本、美國等發達國家以及我國香港地區都曾有過依靠房地產拉動經濟增長，最終跌倒在房地產泡沫中的教訓。國際經驗表明，城鎮化必須建立在堅實的產業基礎上，通過產業發展來為新市民提供就業機會，而不是依托房地產來唱“空城計”。缺乏產業支撐的房地產化不利于社會經濟的可持續發展，健康可持續的城鎮化應當建立在工業化及產城融合基礎上。

最后，一些大拆大建的房地產業粗放式開發和城市“攤大餅式”擴張造成城市建設效率低下和資源浪費，降低了城市居民的生活。

過度注重城市規模的擴張和房地產的開發建設，而忽視了城市軟實力的提高，是一種粗放式的發展方式，將導致資源的利用效率降低，影響城鎮化的質量。房地產化的推進需要大量的土地資源，隨著土地資源的日益稀缺，我國土地供需矛盾日益突出。國土資源部2011年調研發現，31個?。▍^、市）全年用地需求總計達到1616萬畝，遠遠大于年度計劃指標（670萬畝）。（國土部調研，2011）部分城市的盲目無序擴張導致城市建設空有規模而無效率，“攤大餅”式的城市擴張造成資源浪費和環境破壞，大拆大建的發展方式使原本稀缺的資源更為稀缺，不利于城鎮化的健康持續發展。住房和城鄉建設部副部長仇保興曾指出，我國是世界上每年新建建筑量最大的國家，每年新建面積達20億平方米，建筑的平均壽命卻只能維持25-30年（蔣秀娟，2010），大大低于一般建筑50-100年、重要建筑和高層建筑主體結構100年的耐久年限?！皵偞箫炇健钡陌l展方式還導致城市專業分工的水平很低，產業的空間結構惡化，因此城市的營運效率也變得極低。大拆大建粗放式的房地產發展也導致房地產業創新動力不足，各中小城市房地產業發展幾乎千篇一律的高樓大廈，不利于城市形象的建立和城市軟實力的提升，影響城鎮化的質量和可持續性。

避免城鎮化陷入“房地產化”誤區的對策建議

發展房地產行業對于促進農民工市民化、滿足農村轉移人口的住房需求具有重要作用。但城鎮化不等于房地產化，過高地價推高房價、城市“攤大餅式”擴張會阻礙城鎮化的健康發展。當前，要合理采取措施推進相關領域改革，避免城鎮化陷入“房地產化”誤區。

（一）要深化財稅體制改革，避免地方政府對土地財政的過度依賴，使地方政府財力與事權相匹配

發展城鎮化必須由過度依賴廉價勞動力、土地等“要素驅動”的發展階段向“創新驅動”發展階段轉變，推動城鎮化從重數量的外延式擴張轉向重品質的內涵式發展（辜勝阻、劉江日，2012）。當前，地方政府對于土地財政的過度依賴主要源于其財力與事權間的不相匹配。因而要改變地方政府對于土地財政的過度依賴和對“土地紅利”的過度利用，改變土地經營和使用的粗放型、低效率的模式，轉變“地價攀升、房價畸高、地產泡沫”的格局，就必須堅持財力與事權相匹配的原則，深化財稅體制改革。要不斷完善分稅制和轉移支付制度，合理界定中央政府與地方政府的公共服務職責，轉變當前地方政府過度依賴土地財政的現狀。研究和推廣房產稅、土地增值稅等稅收制度改革，擴大地方政府發行城鎮建設債券試點，確保地方財政有穩定可靠的稅源，使得政府擺脫對“賣地財政”的依賴。要合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理，提高土地出讓收入的使用效率。要探索建立政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，吸引民間資本參與城鎮建設，逐步取代城鎮建設依賴土地出讓金的局面。確定中央政府與地方政府的成本分擔方法，建立農民市民化的專項轉移支付。

（二）要采取多種措施加強房價管控，構建多層次的住房供應體系，推進公租房和廉租房建設，實現農民工的“安居夢”

我國現在的房地產市場是賣方市場，還不是買方市場，在涉及的開發商、地方政府、銀行、投機客、自住需求者等多個方面的利益群體中，自住需求者始終處于弱勢地位（李沛霖、李飛，2013）。為此，要標本兼治調控房市，著力保障自住需求者的利益，讓進城人口實現安居夢想。要借鑒國際經驗，探索利用法律、稅收、金融等措施調控社會閑置房源，減少空置率，抑制投資性住房需求，加強房價管控，使房價回歸合理價位。要通過土地制度和財稅體制改革抑制地價、房價過快上漲，防止泡沫向中小城市蔓延。在保持房地產調控政策穩定性的同時要積極建立多層次的住房供給體系，規范并完善多層次的城鎮住房租賃市場，滿足人們多元化的需要，改變千軍萬馬過獨木橋的狀況。要逐步構建一個既包括高端、中端、低端商品房，又包括保障房的多層次的住房供應體系，完善多層次的住房租賃市場，推進城鎮安居工程建設，滿足不同消費群體特別是農民工群體的住房需求，以實現住房市場的供需匹配。要深化保障房制度改革，大力發展公共租賃住房和廉租房，逐步將農民工納入城鎮保障性住房的覆蓋范圍，對農民工保障性住房建設和交易給予資金補貼、稅收減免、土地供應、銀行信貸等方面的支持。通過多種方式解決農村轉移人口的住房問題，實現其安居樂業市民夢，湖北省黃石市在擴大保障房房源方面，新建配建改建做大“增量”和收購吸納轉化盤活“存量”并重以增加房源的供給管理思想值得借鑒和推廣。

（三）要加快城市戰略性新興產業和現代服務業的發展，培育新的經濟增長點，同時充分利用產業和人口向中西部地區的“雙轉移”提升產業發展水平，吸引農民工回歸創業帶動就業，把城鎮化建立在多元合理的產業支撐基礎上

房地產行業的發展涉及建筑、建材、冶金、化工、輕工、機械、紡織等50多個行業，但單純靠房地產支撐城鎮化是不可持續的。健康的城鎮化需要多元的產業支撐，建立在工業化的基礎上。沒有產業的發展和集聚，無法提供城鎮化所需的人口、資金和就業機會等，即使依靠政府行政力量增加城鎮人口、開展城鎮建設，也是不可持續的。針對房地產行業“一業獨大”的問題，要高度重視民間資本投資渠道的拓展，釋放民間投資增長活力，拓寬實體經濟的發展空間。未來，需要逐漸改變經濟增長對房地產行業的過度依賴，著力培育發展高技術、高產品附加值的新能源、節能環保等戰略性新興產業以及以信息技術、知識經濟為基礎的現代物流業、旅游業等現代服務業，吸納就業，促進地方發展，降低對房地產行業的依賴。要依托地方比較優勢和資源稟賦，充分發揮市場力量和民營經濟的作用，大力發展勞動密集和知識密集的工業和服務業，夯實城鎮化的產業基礎。要合理引導資金、勞動力、技術等要素優化配置，充分發揮區域大城市、中心城市的輻射功能，通過產業轉移帶動相關配套產業和服務業在中小城鎮發展。要構建“進城打工學習—回流創業實踐”機制，依靠廣大民眾強烈的自我創業、自我發展的欲望，鼓勵農民工返鄉就業創業，發展民營經濟和草根經濟，并以創業帶動就業。

（四）要推動房地產開發商轉型，轉變大拆大建的房地產業發展模式，提高城市建設效率和質量，改變房地產業粗放的發展方式

城市地產業的轉型發展要改變GDP競爭導向，將民生指標和效率指標納入政績考核體系，讓進城人口住得舒適放心。要改變房地產業粗放式的發展方式，加強對城市建設進行科學的規劃布局和組織管理，集約使用土地，提高城市建筑的利用率，延長房產的實際使用時間，避免大拆大建的發展模式造成的重復投資建設和資源浪費。要推動房地產業的轉型與創新，引導房地產開發商實現開發模式轉型、融資渠道轉型和運營方式等方面的轉型，提升住房的質量和功能。要重視城市的生態文明建設，利用先進技術和手段改造房地產業，推進城市經濟、生活和管理上的全面“智慧”，提高城市運營效率，緩解“大城市病”。

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