關于土地出讓與地方財政效應的反思

■司艷林（西安外事學院 西安 710077）

關于土地出讓與地方財政效應的反思

■司艷林（西安外事學院 西安 710077）

在中國要近距離觀察中國實質上經濟發展情況，莫過于對中國內地的地方經濟進行剖析，在此基礎上，宏觀構建中國經濟的整體面貌，也許更能夠準確將這樣的經濟情況展現出來。也許有很多不同的因素，共同塑造了中國地方經濟的發展現狀，在看到成就的同時，我們也看到了在發展中存在的一些問題所在。尤其是地方經濟發展過程中，毫不鮮見的強拆運動，伴隨著各地屢屢發生的血色拆遷事件，把地方經濟的發展，涂抹成一種帶有對抗性質的發展，那么，拆遷征地和地方經濟的發展究竟存在怎樣的歷史淵源和聯系，本文就其中幾個問題進行探討。

征地 土地 強拆 地方經濟規劃 長遠預測

地方經濟與地方財政的變遷

需要說明的問題是，筆者在本文中，有意將“強拆”這一動態詞匯，作為我們目前社會焦點聚焦在“政府土地開發征用與公眾土地利益爭取”之間的矛盾上。政府對土地的利用是有法律依據的，但是在我國經濟制度下，政府對土地資源的開發，卻沒有具體的部門法限制，因此，在實際中的程序和操作上存在諸多紕漏。如果我們把審視的目光局限于經濟學，用歷史的思維來審視這一問題，或許可以避免經濟之外的因素的干擾。地方經濟建設發展，表現在經濟領域就是圍繞以稅收為核心的經濟利益劃分，而其深層次實質的內在問題則表現為地方財政權利和中央權力的劃分。上一世紀近百年的實踐中，無論是新中國成立之前還是之后，我國的中央和地方的經濟財政劃分都是在統一的基礎上進行劃分，所不同的是，關于財政權力的劃分，表現的形式或者地方財政權力大或者中央權力大一點而已。總體來說，這樣的地方財政和中央財政的劃分，是與我國的政治權力分配劃分有著一致性的。

（一）第一時期的地方經濟與強拆

從新中國成立起，大致上伴隨這一主線，我國的財政權力劃分經歷了三次不同的規劃。第一時期是1958年我國的財政制度初步建設完成之后到文革前期，這一時期的全國財政劃分為三個等級—中央、省和縣三級財政系統，實行所謂的“統一領導，劃分收支，分級管理”的辦法，形成了高度集中的統收統支模式。在1953年到1958年結束的第一個經濟發展五年計劃之中，有關數據顯示中央的財政收入支配權，達到了百分之八十。地方經濟的發展，這一時期全力支持中央所實行的“集中發展工業”規劃。地方經濟的發展在某種程度上就喪失了自主性。經歷過近一個世紀的戰火摧殘，中國的經濟被帶進了一個很危險的邊緣，用“千瘡百孔”來形容建國初期的經濟一點不為過分。

而在這一時期，對農民土地的征收，以及發生在這一時期的強拆問題，并不是不存在。根據《黑龍江經濟發展紀要》中記載的例子來看，當時建設東北重工業基地，也發生了一些政府征用土地進行強拆的事件。在政府建設伊春某處工業基地時，政府征收當地4066畝土地，而這土地之上，涉及到一些住戶利益，因此，發生了一些強拆事件。而類似的事情，在當時的中國并不是絕無僅有的。筆者翻閱建國初期的工業基地建設布局，發展中西部同樣也存在第二線和三線的工業建設基地。處于國防的需要，政府在緊接著的第二第三個五年計劃之中，完成了大量的工業基地建設，而這些建設不可能沒有涉及到大規模的土地征收。當時的土地征收，一方面是在共同建設新中國的熱情之下完成，出于對國家民族安全的考慮，地方政府和民眾主動做出了巨大的犧牲，因此，強拆或者征地事件，在全國范圍之內并不是一種消極影響巨大的因素。

（二）第二時期的地方經濟與強拆

隨著中國社會建設的發展，中國的經濟并沒有呈現出持續健康發展的模式，而是進入了文革時期。在這個劃分不是很嚴格的時期之中，國家對經濟建設核心的認識產生了嚴重的偏離，這種偏離是致命的，給我國的經濟發展帶來了巨大的損失。重工業的發展盡管沒有完全遇阻，特別是在局部地區還是達成了一些顯著地成果，但是在整體上的經濟發展，進入到一種寒冬時期。

地方經濟相比與前一時期的中央高度集中體制，產生了自我發展的認同。隨后的經濟建設，中央領導人放權地方，希望地方能夠自主將經濟的發展結合自身的優勢特色，達成一個優勢的經濟狀態。因此，此時的地方經濟發展有了更大的自主權，這種自主權為地方經濟的發展提供了對物質追求的動力，在稍后的一段時間里，地方紛紛結合自身的情況，大力發展地方經濟，為地方經濟建設創造了一段黃金時期。因為這一時期的中央經濟權力對于地方經濟權力的限制，相對減小了很多（事實上，在文革時期，中央對地方財政的把控力量是被動消弱），地方有各種方式滿足地方經濟的發展。這一時期的用地強拆并不突出。

（三）第三時期的地方經濟與強拆

重點在于第三時期。進入改革開放之后，尤其是二十世紀八十年代，經過中央和地方在全國范圍內的撥亂反正，在思想上、經濟上重新尋求發展的正途，中央將財政權力上調至中央。地方經濟權力，在政策的限制下逐漸形成現在這種地方財政和中央財政兩條線分離的明顯格局。從1980年開始，“中央實行劃分收支、分級包干的‘分灶吃飯’的財稅體制”。據有關資料顯示，從1980年實行這一政策開始，我國國家財政中關于非建設支出的比重不斷下降（從1980年初的17.35%到1981年的8.5%）。

地方經濟發展開始重新受到來自中央的巨大壓力。地方政府要對自身的政績考核上交一份值得肯定的答卷，因此急需在經濟發展上打造屬于自己“執政業績”亮點，但缺少政策和環境的經濟發展全局規劃，造成舉步維艱。根據凱恩斯的觀點，當政府在發展過程中，受到來自非市場因素阻力的時候，很容易想到所管轄內的土地資源開發，以滿足政府對經濟發展的渴求。這一點在西方經濟發展中已經被歷史證明。在中國，地方政府也不可避免的運用智慧，將目光鎖定在土地的征收和強拆，犧牲群眾利益。從而服務地方財政的收入建設大局。

地方政府為滿足夾縫中求生存的需要，開始被迫使用一些在法律上打擦邊球的手段。以與征地有著莫大關系的農村為例：農村在農村稅費改革前，鄉鎮以“三亂”聞名；稅費改革后，鄉鎮財政則出現了巨大缺口。安徽省的小崗村是“中國改革第一村”，首先實行“大包干”，當時流行的三句話是：“繳足國家的，留夠集體的，余下都是自己的”。但由于“三亂”，后來便沒法“繳足”和“留夠”。從這一點來看，地方政府將經濟增長的目光鎖定在土地上，只是形勢所迫而已。

1.地方經濟長遠發展的農業基礎喪失。在土地的征收和開發之中，大量的失地農民不得不涌進城市，成為新中國第一代農民工。這些失地農民，表面上從事第三產業投入到城市建設之中，取得的經濟收益遠遠大于在農村務農的收益，實際上，扣除其生活成本和長遠的生活消耗，這些農民工在城市的生活前景并不樂觀，而另一個重要的方面是，我國廣大農村從業勞動人口喪失，導致大片的土地荒蕪，地方政府似乎藉此找到了加速開發地方土地資源的理由和證據，對土地資源的開發成了一種難以抑制的需求。

2.強拆加速了地方經濟的“建設”。1998年后，尤其是2003年后，地方經濟的發展，伴隨著強拆的出現體現出政府在發展地方經濟中對“再分配”的執行高效。地方經濟建設在快速發展同時，暴露出這種建設是有悖于社會主義發展目標的，尤其是在社會主義政治建設方面，地方經濟伴隨著強拆，凸顯了腐敗的問題。可以理解的是，在目前，基層政府掌握的土地（開發）價值應該在30萬億到40萬億之間。如此大的經濟開發空間，在缺乏有效的監督之下，強拆無論從形式還是目的上，都存在一些令人質疑的地方。也許，這正是在強拆中，地方經濟不斷發展，而地方官員往往積極尋找尋租空間的原因所在。

強拆對地方經濟發展的影響

（一）強拆嚴重減損土地利用的社會效果

事實上，筆者有意模糊強拆和土地征用之間的關系。出于一種對這種土地開發利用形式的認識，筆者將“強拆”作為一種標記，來定性我國地方經濟的發展特色。強拆作為目前社會矛盾集中的重要“領地”之一，成了政府與民眾之間利益分配矛盾的集中點。

按照憲法思路，土地資源歸國家掌控，由國家來對土地資源的利用進行整體的規劃和分配。具體到實際操作層面，地方政府充分享有對地方土地的利用權力，而且這種權力的制約和監督，在我國目前的法制體系中明顯缺乏一種必要制約，以至于這種土地開發的社會效果，沒有達到經濟發展與社會滿足的一致性。盡管從經濟學角度來看，伴隨著強拆的土地再次利用，從整體上經過市場運作在每一個參與者之間，都有經濟發展這塊“蛋糕”的再分配，但是，由于經濟發展所欲達到的社會效果，并不是以物質的單純增加為衡量標準，而是以社會的正義公平的社會衡量準則，那么，這種強拆之后的經濟建設，并沒有實現社會經濟學所要達到的政治目的。從這一點來看，強拆之下的土地利用，嚴重損害地方經濟長遠發展，不僅包括實體經濟的發展，同樣包括地方經濟發展環境和秩序的和諧穩定，這一點是超出經濟范圍，但是在經濟發展之中又不可不考慮的。

（二）地方經濟必須擺脫以土地為依賴資源的模式

中國經濟的發展，經歷過“人口紅利時代”，現在幾乎同步又進入了一個“土地分紅時代”。土地是一種有限的經濟利用資源，而政府的經濟發展任務卻是發展的。地方政府太過容易的從地方所掌控的土地資源中分取地方經濟發展紅利，這并不是一個好現象。一方面地方政府很容易由此放棄通過長遠而高效的技術研發，作為產業發展的核心動力；另一方面，地方經濟的泡沫化發展，逐漸損耗國家整體經濟發展的實力，最終不利于國家在國際市場上的經濟競爭實力。因此，政府必須理智的從土地紅利中清醒過來，認識到過度依賴土地開發利用，其后果最終使發展陷入僵局。

中國地方經濟發展必須擺脫強拆束縛

筆者認為，中國的經濟發展出現一種復雜化的趨勢，單純的市場經濟原理無法解釋現在我國經濟發展，尤其是地方經濟發展問題。影響地方經濟發展的因素有很多，比如文化教育、科技、市場吸引力等，但是，對于地方政府而言，發展經濟的主要思路是建立在“強拆”之上的，中國的地方政府將通過土地征用，提高地方財政收入，進而完成地方經濟建設作為主要地方經濟模式，筆者認為這也是中國經濟發展模式的一種縮影。政府通過對公共資源的“強拆”，而后進行建設，就是經濟學原理中所謂的經濟開發潛質，而筆者想問這樣的開發，在實證主義經濟中，有什么樣的發展成果呢？答案是否定的。

地方經濟的發展，必須要擺脫這種依靠土地資源開發，甚至是強制拆遷開發的模式。中國所經歷的歷史實踐證明，將土地作為最后的開發資源，勢必會引起公權力所有者—國家和民眾之間的緊張關系。土地關系是從古代到今天一直困擾著執政者的一個重大問題，而這個問題的解決，有賴于地方政府對待政績建設的態度，也有賴于國家對政治生活制度的建設。地方經濟要發展，勢必要以地方財政為前提基礎。地方經濟的好壞，一個重要的衡量標準就是公共基礎設施的建設，而這些都需要地方經濟的財政力量支持，如果政府的財政制度沒有及時進行改革，那么，地方經濟依靠“強拆”進行發展的現狀，就不會徹底得到解決。

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