地方財政科技投入模式及其引導作用機制

■ 孫晉眾 副教授 龐正華（、五邑大學經濟管理學院 廣東江門 5900 、江門市科技局 廣東江門 59000）

地方財政科技投入模式

地方財政科技投入模式是指地方財政經費投入科技事業的具體方式，主要包括宏觀層面科技經費的撥付制度和微觀層面科研經費的管理方式（畢娟，2012）。改革開放以來，我國地方財政科技投入模式經歷了由高度集中型到集中與分散相結合再到多元分散型的轉變，財政科技投入的強度和效率不斷提高，對企業研發投入以及社會資本的引導放大作用進一步增大。

（一）無償資助

無償資助是當前地方政府科技投入的主要方式，包括項目資助、過程資助、事后補助、以獎代補和貸款貼息等多種形式。項目資助是按照“自由申請、公平競爭、專家評審、擇優支持”的原則，對由高校和科研院所承擔，屬于基礎研究或社會公益研究，無直接經濟效益的項目，財政予以無償支持。過程資助是指對爭取上市的企業分階段給予資助，或者根據項目進展情況和取得的階段性成果采用分期撥款方式。事后補助是指對以企業為主承擔，項目經費也以企業投入為主，屬中試、成果轉化應用、示范、產業化和上市，預期可取得直接經濟效益的項目，在項目成功后給予一次性補助。以獎代補是指對前期沒有獲得政府資助的重大科技成果或技術采取政府獎勵的形式予以補助。貸款貼息是指企業為實施科技項目，開展技術研發、成果轉化和產業化項目而使用銀行貸款，政府補貼利息支出。

（二）償還性資助

償還性資助是指財政科技經費的有償和可循環使用，主要包括技術研究與開發資金的有償投入、天使投資、科技風險投資和創業投資引導等形式。逐漸提高償還性資助所占比重是今后財政科技投入改革的方向。技術研究與開發資金的有償投入是指企業申請使用地方政府技術研發資金，在使用周期結束后需按照技術研發有償資金使用合同所約定的比例予以償還。天使投資是指政府牽頭或出資設立天使投資基金，為種子期和初創期科技創型項目提供急需的天使投資，具有準入門檻低、非盈利性和運作模式靈活等特點。科技風險投資是指政府出資與社會資本合作設立科技創業風險投資基金，目的是通過政府資金的杠桿放大作用，撬動更多的社會資本參與創業投資，加強對初創期和成長期科技型中小企業的融資支持。創業投資引導是指政府出資設立創業投資引導基金，以母基金的形式再投資于其他創投企業，通過階段參股、跟進投資、融資擔保、風險補助和投資保障等方式發揮引導作用，推動各類創業投資企業區域集聚和發展。

（三）政策扶持

政策扶持主要包括金融支持、政府采購和稅收優惠。金融支持是指政府為了拓寬科技型中小企業融資渠道和降低融資成本，以財政補貼的形式推動金融機構開展科技信貸、科技保險和融資擔保，具體形式有風險補償、貸款獎勵和保費補貼等。風險補償是指政府出資設立科技貸款、科技擔保、科技保險和創業投資等風險補償資金，建立政府、銀行、企業以及中介機構多元參與的科技擔保和信貸風險補償機制。貸款獎勵是指政府設立科技貸款績效獎勵基金，鼓勵和引導銀行進一步加大對科技型中小企業的信貸支持力度。保費補貼是指政府設立政策性融資擔保基金，對擔保機構和保險公司開展的科技融資擔保與保險業務予以補助，提高它們對科技型中小企業融資擔保和保證保險的能力和積極性。

政府采購具有促進企業自主創新和扶持國貨的政策功能。政府通過加大采購首購和訂購力度，有效促進新興產業產品研發和走向市場。稅收優惠屬于財政間接支持方式，目前集中體現在企業所得稅、個人所得稅和營業稅政策方面。當前，稅收支持政策還存在間接稅收優惠政策范圍過窄、稅收政策激勵機制有待完善等問題。

地方財政科技投入作用機制

不斷創新財政科技投入機制，引導、示范和帶動銀行信貸、創業投資資金、企業研發資金及其他社會資金參與科技創新，突破自主創新和高新技術產業發展的資金瓶頸，建立政府投入為引導、企業投入為主體、金融信貸為支撐、社會資金廣泛參與的科技投入體系，是地方政府推動區域科技創新和產業發展的必然選擇。地方財政科技投入的引導和作用機制可分為基金引導、風險補償、增信再擔保和融資聯動。

（一）基金引導機制

引導基金是由政府出資設立并按市場化方式運作的政策性基金，它的引導作用主要體現在：一是發揮政府資金的杠桿作用，引導民間資本、商業資本及其它社會資本參與設立創業投資子基金；二是發揮政府資金的政策導向作用，引導創業投資子基金增加對地方戰略新興產業和種子期、初創期科技型中小企業的投資。引導基金發揮作用的機制主要體現在它的運作模式上。以參股支持為例，政府出資組建母基金，母基金再以參股方式與社會資本共同發起組建子基金，并通過參與子基金運作，引導子基金投資于政府重點扶持產業的創業企業。政府資金在子基金中所占比例越低，杠大放大效應就越明顯。對于融資擔保來說，引導基金通過政府信用為已設立的創業投資企業提供擔保，增強其對創業企業的投資能力。作為風險補償，創業投資企業應將其股權作為反擔保或作為質押提供給政府引導基金。這種方式不直接或占用很少政府資金，能更好地提高政府創業投資引導基金的放大效應，但通常適用于信用體系健全的國家和地區。

（二）風險補償機制

銀行貸款和風險投資是科技創新和成果轉化重要的資金來源，但科技信貸業務本身所具有的高風險、低收益特性，阻礙了商業銀行及其中介機構對科技型中小企業的融資支持。因此，建立政府、銀行、企業以及擔保和保險等中介機構多元參與的風險分擔與補償機制，使有限的財政資金撬動更多的社會資本投入。目前，政府風險補償的主要模式有“擔保基金+科技貸款”和“風險補償+科技貸款”。

“擔保基金+科技貸款”是指政府單獨或與金融機構、社會團體共同出資，設立政策性融資擔保基金，委托專業擔保機構進行市場化運作。政府財政根據擔保業務發展情況，每年按一定比例適當增資，并會同有關部門確定貸款損失的年度代償最高限額，對限額以內、擔保基金自身無法承擔的代償損失，由同級財政部門審核后彌補。擔保基金與合作銀行開展業務的方式有見保即貸（按優質客戶管理辦法確定的優質企業）、見貸即保（擔保公司委托授權銀行對擔保企業進行評審）以及貼保貸一條龍服務。

“風險補償+科技貸款”有三種運作模式。一是政府設立科技信貸風險補償資金，支持銀行按一定放大比例發放免抵押、免擔保的科技信用貸款，并對貸款損失按預先確定的風險補償比例和最高補償限額予以補償。二是根據當年新增科技貸款總量，政府給予商業銀行一定比例風險補償獎勵資金。三是引入保險公司開辦科技型中小企業履約保險，由風險補償資金給付投保費用，商業銀行發放履約保險貸款。

此外，為引導和鼓勵創業投資企業加大對初創期科技型中小企業的投資，政府設立創業投資風險補償專項資金，對創業投資企業項目投資損失給予一定補償。

（三）增信再擔保機制

再擔保具有信用增級、風險分散和運行監管等功能。根據發達國家經驗，再擔保機構主要由政府出資組建，實行“會員制”，政府、擔保機構、銀行通過認購保證金方式成為會員，并使用一定的風險補償基金，定期為再擔保機構補充資本。政府通過再擔保體系建設，可以有效發揮政府產業政策導向和社會資金引導帶動作用，提高信用擔保機構的融資擔保能力。

政府資金支持科技型中小企業在債券市場直接融資的一個有效模式就是區域集優直接債務融資。在“區域集優”模式框架下，中債公司為中小企業債務融資工具發行提供信用增進服務，地方政府設立中小企業直接債務融資發展基金作為融資保障和風險緩失措施。當債券出現違約時，中債公司對投資人承擔償付義務，政府設立的發展基金再向中債公司提供一定的風險補償。由于有了政府資金支持，中債公司就可以降低發行企業的遴選標準，支持更多中小企業在債券市場直接融資，從而放大了財政資金撬動社會資金的杠桿效應。

（四）融資聯動機制

政銀擔合作。根據政府信用參與、民間資本運作、開發性金融管理的原則，政府相關部門加強融資性擔保行業管理和業務指導，并通過財政資金給予增信支持。優質民營擔保公司組成擔保集合，統一評審、統一推薦，風險共擔。商業銀行對項目入口、評審發放、本息回收實施全流程管理，并通過“三級審查、三級違約分擔”實施有效風險控制。“三級審查”是指首先由融資性擔保公司獨立開發客戶，并將推薦客戶報送擔保集合初審，再由擔保集合民主評議會（由政府部門、平臺公司、擔保公司組成）評議通過，最后報商業銀行審批。“三級違約分擔”是指對發生的貸款損失，首先扣收主推薦擔保公司保證金，再扣收加入擔保集合擔保公司的風險補償金，最后扣收政府繳存的風險準備金。投保貸聯動。按照先投后貸、先貸后投、股權+債權的模式，擔保機構（或保險公司）為中小企業獲取銀行貸款提供信用增進，創投機構提供股權投資和上市輔導服務。商業銀行、創投機構和擔保公司三方共同對中小企業的貸款申請進行篩選和調查，確定投資款與貸款的比例，并約定在特定時間特定條件下對企業成長的收益分享機制。在投保貸聯動中，中小企業以應收賬款、知識產權或未上市企業股權等作為質押，不僅能獲得銀行貸款支持，而且會得到創投機構“融資+融智”的綜合性服務。

優化地方財政科技投入建議

R&D活動具有公共品性、外溢性和高風險性，財政科技投入能夠有效彌補市場失靈，強化社會和企業從事R&D活動的動機，通過減弱風險或將風險外部化來增加激勵，改變R&D執行者的成本-收益函數（曲昭仲，2005）。此外，財政科技投入對社會資本具有強烈的政策引導和示范作用，可以帶動全社會科技投入水平顯著增加。政府要建立財政科技投入適度超前的穩定增長機制，確保市、區兩級財政科技經費投入不低于財政經常性收入增長幅度。要創新財政科技投入方式，提高償還性資助、風險補償、貸款貼息、后補助以及股權融資等方式的比重，從單一經費撥款向事前資助、事中跟投、事后補償、政府獎勵等多種方式轉變。除此之外，地方政府還應重點做好以下工作：

加強政策統籌協調。建立財政、科技、計劃等部門科技資金配置的統籌協調機制，明確各部門職責分工和投入重點，實現從分散投入到聚焦本地區重大、重點科技成果轉化和產業化項目的轉變。建立由政府相關部門組成的科技金融專項工作機制，協調解決科技金融工作中的重大問題。突出財政科技投入重點。加大對以企業為主體的產學研聯合研發、產業鏈上下游共同研發等研發創新模式的資助力度，加強對科技成果轉化、科技創新基地、科技創新平臺和產業技術創新聯盟等的支持。統籌協調R&D投入和非R&D投入、政策支持與資金支持的關系。建立財政科技投入引導放大機制。發揮政府資金增信和補償作用，以政府信用撬動商業信用，通過設立各類政策性基金撬動更多社會資本參與科技創新。改變政府資金投入方式，變直接投入為引導投入，通過階段參股、融資擔保、風險補償等形式提高政府資金放大增倍效應。建立科技融資風險補償機制。加大對企業技術研發、成果轉化和產業化所使用銀行貸款的貼息支持，對金融機構開展科技信貸、科技擔保和科技保險給予風險補償和專項獎勵，推動建立政府、銀行、企業以及創投、擔保、保險等多元化參與的科技融資風險共擔機制。建立稅收政策激勵機制。創新稅收激勵方式，加大對科技成果轉化和產業化的支持力度。加強各個稅種之間的內在協調，建立覆蓋科技創新全過程、有機統一的稅收政策體系。建立稅收政策與財政金融政策的統籌協調機制，發揮政策協同效應，引導企業自主創新和科技成果轉化。

1.畢娟.北京市財政科技投入管理模式演變及創新思考.財會月刊，2012(1)

2.曲昭仲，孫澤生.地方財政科技投入模式選擇分析.經濟問題，2005(5)