寧夏農村金融發展的制度變遷與路徑選擇

■ 黨銳鋒 副教授（寧夏大學馬克思主義學院 銀川 750021）

從目前情況來看，寧夏農村金融制度仍然是由正式金融機構一統天下。但是，隨著我國經濟體制的轉軌和西部大開發新十年戰略的實施，寧夏農村經濟獲得了長足的發展。此時，原有的農村金融制度已經無法滿足寧夏農村經濟發展的需要。

正式金融制度供給不足

正式金融制度是指具有官方或者半官方性質的金融制度安排。從寧夏農村經濟主體的貸款需求特征看，正式金融部門很難滿足他們的貸款需求，其中的原因既有微觀上的市場失靈，又有宏觀上的政策歧視。從微觀角度來講，導致寧夏農村金融供給不足的根本原因是信息以及建立在信息基礎之上的信用，就此而言，寧夏正式金融制度為農戶提供貸款面臨的是高于東部的信息成本。從宏觀層面上看，由于寧夏總體經濟比較落后，各地采取側重于城市工業化的發展戰略，相對忽視了農村經濟發展的需求。

（一）國有商業銀行金融供給不足

近年來，隨著國有商業銀行改革的深入，國有商業銀行在降低不良資產率和防范金融風險的同時，因其采取了逐步撤并分支機構、上收信貸管理權限等改革措施，事實上造成了縣域金融的萎縮，直接導致縣域資金的巨額外流。特別是在欠發達地區和農村地區，國有商業銀行大量撤并機構，紛紛退出農村市場。

（二）中國農業發展銀行金融的供給不足

中國農業發展銀行作為我國的農業政策性銀行，其成立的目的就是承擔農業政策性貸款，支持我國農村經濟發展。從其他農業發達國家來看，積極發揮政策性金融機構的作用也是普遍做法。但由于中國農業發展銀行存在諸如資金來源渠道單一、業務范圍狹窄等問題，不但農業發展銀行自身經營狀況不佳，經營風險不斷加大，也使其扶持農業生產、發展農村經濟的作用大打折扣。作為政策性銀行，農業發展銀行的資金按規定應主要來源于財政無償撥款，也可以其他形式的有償措施作為補充。但由于財政撥付資金有限，且常常不能按時到位，農業發展銀行實際上不得不主要通過向中央銀行借款的方式籌集資金，目前農業發展銀行資金來源中約90%是中央銀行的再貸款，籌資成本較高。這種資金來源的高成本與農業發展銀行面向農業提供優惠利率貸款形成了利差缺口，這就使農業發展銀行舉步維艱。寧夏作為欠發達地區，已失寵于國有商業銀行，因而更需要政策性銀行的投入與支持，但是據我們所調查的寧夏中寧縣、同心縣及鹽池縣，中國農業發展銀行均未提供足夠的政策性金融服務，制約了當地農業生產條件的改善、農業產業化的發展，也制約了農民收入的提高和農村經濟的發展。

（三）農村信用社金融供給不足

農戶貸款難問題能否得到解決，解決的具體程度和效果如何，關鍵在于農村信用社。當前農村信用社比較普遍的存在兩個問題：一是信貸資產質量低下，拖欠率和風險貸款率高，存在較大的金融風險。二是多數信用社處于虧損狀態，財務風險高。另外，在寧夏還普遍存在農村信用社占有人民銀行數額不小的再貸款問題。以上這些突出問題形成了一種“吸收存款-貸款沉淀和虧損及耗費占用-再吸儲和人行再貸款補充”的惡性循環。

從農村信用社發放貸款來看，農村信用社自身經營管理中的許多問題，直接導致了農戶貸款難問題。一是貸款手續太煩瑣，辦理貸款時間過長。無論貸款數額大小，均需層層負責人審批后農戶才能獲得貸款，程序過于復雜。而且往往是同一貸款人多次貸款就得多次重復上述手續和程序，這無疑增加了每次只需一千或者幾百元貸款用于購買種子、種苗、肥料等農戶的負擔，無形中影響了農戶正常生產經營活動。由于手續煩瑣有些農戶干脆不貸，許多農戶寧可礙著面子向親戚朋友借款甚至是高息民間貸款，也不愿意向農村信用社申請貸款。二是農村信用社“官商”作風還未得到根除，不及時調整經營理念和思路。“官僚主義”的風氣很嚴重，并且對貸款發放缺乏有效的監督和必要的透明度，在貸款利息外加重了農戶的各種負擔，增加了農戶貸款的直接和間接成本。三是客觀上農村信用社人員偏少，與廣大貸款需求面嚴重失衡。大多數農村信貸員平均要面對成百上千的農戶，據中國人民銀行的統計，平均每個信貸員對應的農戶達到1662戶，信貸員只能對農戶貸款進行“粗放式”管理。這些主客觀原因，直接導致了農村信用社金融供給不足。

正式金融制度供給的趨同性

寧夏農村正式金融的供給不僅在量上存在著明顯的缺口，而且在質上也存在著嚴重的趨同性。這導致了寧夏地區農村金融機構無法滿足農村經濟發展所產生的多元化和個性化的需求，同時也增加了同一地區內金融機構的競爭壓力，從而形成了資源配置上的低效率。主要表現在：一是金融機構在空間上配置十分均衡，幾乎每個縣域內都設置了農業銀行、農村信用社和農業發展銀行等金融機構。它們的設立幾乎與當地的經濟發展水平和發達程度無關，這嚴重降低了資源配置的效率。二是金融產品在橫向服務上基本同質，寧夏農村正式金融機構的主營業務均是存貸款業務和中間業務兩類，金融產品的同質性較強，無法滿足寧夏弱質農業的多元化需要。從金融需求角度來看，寧夏農戶和農村企業的金融需求具有鮮明的層次性特征。然而，不同的需求應該由不同的金融組織和不同形式的金融供給來滿足。如貧困農戶，其生產和生活資金均較短缺，其作為金融機構放款的承貸主體時是不健全的，貸款風險較大，雖然其對貸款也產生需求，但是被排斥在正式金融組織的貸款供給范圍之外，只能以較為特殊的方式滿足資金需求，如政策性金融的優惠貸款資金、民間渠道的小額貸款、政府財政性扶貧資金，都是貧困農戶滿足資金需求的重要方式；市場型農戶由于從事專業化技能型生產，對于貸款資金的需求大于一般農戶，但其缺乏有效的承貸機制，缺乏商業貸款供給所要求的抵押擔保品，因而難以從銀行申請到貸款。目前農村信用社和農業銀行主要開展的是傳統的存貸款業務，業務單一，大多飽受不良貸款之苦，金融效率低下。這種農戶、企業需求的多層次性與農村金融供給的趨同性形成了矛盾。

非正式金融的興盛

非正式金融制度是相對于官方正式金融制度而言的，民間借貸屬于非正式金融制度。西北地區農戶面臨著正式金融制度的缺口和金融產品單一的問題，其對正式金融制度的多樣化需求處于一種被壓抑的狀態，也就是說這些潛在的需求因種種原因未能得到滿足。而在現實中這種需求又確實存在，無奈之下，只好轉而尋求非正式金融制度來滿足自己的需要。在這種情況下，非正式金融制度就自發成長、壯大起來，并對西北地區農村經濟的發展產生了一定的影響，同時它的興起對寧夏農村金融制度的變遷也有著一定的促進作用。據調查統計，僅2010年寧夏中寧縣農村地區的民間借貸比例已經高達65%，農村民間的高利貸借貸金額，就約占了農村信用社發放農業貸款金額的14.55%，約占農村資金需求總量的45.76%。從經濟學上來說，游離于官方監管之外的民間借貸，實質上是一種處于國家貨幣政策宏觀調控和規范金融市場之外，由民間自發推出的，進行中、短期投資或投機的個人金融行為。作為一種借貸資本形式，民間借貸的存在與發展有其客觀性和必然性。

誠然，非正式金融的發展解決了農村經濟發展中的部分資金需求，但同時也要注意到非正式金融的發展給農村金融的安全帶了不小的隱患，如：高利率與資金流向的失調、組織不規范性與運營中的高風險、活動的隱蔽性與政府監管的困難等。

農村金融制度變遷的路徑安排

就目前而言，寧夏農村金融制度的變遷無非兩條路徑：一是對現有的正式農村金融組織進行功能性的調整；二是賦予非正式的農村金融組織進行平等的競爭。但無論選擇哪一種變遷的路徑，都必須兼顧改革的成本和資源的優化配置效率。

（一）正式農村金融機構的功能應該回歸和強化

正式農村金融機構在成立之初，其宗旨是服務于農村經濟的發展。但是隨著經濟的轉軌，這些機構的功能也在悄悄的發生著變化，由最初的“輸血”功能演變為后來的“抽血”功能，給農村特別是寧夏農村發展造成了很大的負面影響。鑒于此，為了促進寧夏農村經濟的健康發展，有效解決寧夏“三農”問題，不僅必須使正式農村金融組織回歸到服務農村的功能上來，而且還要對這一功能進行強化。改變其主營存貸款的單一功能，使它們的功能逐漸擴展到現代金融領域，比如，結算、同業往來、信息咨詢以及信用卡服務等。讓正式農村金融組織具有現代意義上的金融機構的特點，以便滿足農村經濟的多樣化需求。

（二） 賦予非正式金融組織合法的地位

正式農村金融組織的功能回歸和強化，在某種意義上來講只是對其功能扭曲的一種糾正，并不是真正意義上的制度變遷。根據制度經濟學原理，制度變遷能否實現，取決于選擇的路徑是否改變了既有的制度結構，是否開拓了制度選擇的集合以及制度的空間。因為一種創新的制度安排，只能從可供選擇的制度安排集合中挑選出來。制度選擇的集合越大，制度變遷成功的可能性越大。寧夏農村金融制度變遷的路徑如果只在現有的農村金融框架和利益結構中進行選擇，那最多是做些“技術性的改進”而已。

金融制度結構反映了金融資源的各種配置關系，金融制度運行本身并不僅僅依賴于某些有形的經濟部門（如銀行等），而且還依賴于很多經濟部門（包括家庭、企業等）之間的市場聯系與資金交易關系的確立。因此，寧夏農村金融制度變遷的主要內容是農村金融資源的配置關系。顯然，這意味著我們在選擇寧夏農村金融制度變遷路徑時，就要在現存制度框架之外去尋找答案，即賦予非正式金融組織合法的地位。從理論上講，寧夏農村金融制度的變遷需要多種金融產權形式的并存。因為，制度變遷的本身就是不同的產權之間進行競爭與重新界定產權邊界的過程。在只有一種金融產權（正式農村金融產權）的情況下，不管人們作何努力，都不會出現令人滿意的農村金融制度變遷的結果。在此情況下，寧夏農村金融制度變遷最多是在現存的制度結構和利益框架內進行一些修補，而不會從根本上形成真正意義上的變遷。允許和鼓勵非正式農村金融組織發展，是寧夏農村金融制度變遷的要害之處。因為作為一種制度選擇的一個增量，它具有完整的、明晰的和可交易的產權。而且它還是“輕裝”上陣，沒有太多的歷史“包袱”，制度創新的余地大。根據制度經濟學理論，金融制度的實質是金融運行的規則，金融運行的規則又內生于金融產權交易，金融產權交易本身又是不同金融產權主體之間“私人利益”的沖突過程。

因此，發展非正式金融組織并鼓勵其產權交易對于確立寧夏農村金融制度變遷的路徑具有重要意義。首先，在完善的正式農村金融制度遲遲不能夠建立的時候，非正式農村金融制度的確立能夠有效地彌補正式金融制度所留下的空白點。其次，當非正式農村金融組織以合法化的身份進入到農村金融領域參與競爭時，對正式金融的功能回歸和強化有著促進作用。最后，非正式農村金融制度的合法化，能把在國家和地方政府控制之下的農村金融供求的強制性均衡轉變為在市場機制調節下的自發均衡，從而降低農村金融交易的成本和費用，提高西北農村金融資源的配置效率。

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