試論中國(guó)非稅收入改革及規(guī)范化管理

解忠東

(黑龍江省農(nóng)墾總局非稅收入管理局，哈爾濱150036)

1 中國(guó)非稅收入的現(xiàn)狀

我國(guó)具有數(shù)額龐大的非稅收入。根據(jù)有關(guān)資料記載，全國(guó)非稅收入總額在1996年達(dá)6 000億元，相比于1985年增長(zhǎng)9.6倍，年平均增長(zhǎng)8.9%，與同期財(cái)政收入相比高出3.3%。其分布情況是:

1.1 不包括財(cái)政的政府各部門的集資和收費(fèi)

嚴(yán)格來(lái)講這部分收入是沒有經(jīng)過(guò)有關(guān)部門或政府批準(zhǔn)，在財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外游離，即非稅收入在制度外的待清理。在地方政府各部門手中集中大部分這樣的非稅收入，特別在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的手中集中更為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資料顯示，自籌資金(通過(guò)收費(fèi)或集資)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其政府財(cái)力中已占到1/3左右。由此推算，這部分非稅收入將達(dá)2 000多億元。

1.2 非稅收入在財(cái)政預(yù)算之外

這部分非稅收入具體有:一是由國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性基金和收費(fèi)。二是由省級(jí)計(jì)劃(物價(jià))部門、省級(jí)財(cái)政或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性基金和收費(fèi)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，有關(guān)部門及中央政府共設(shè)立369項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目，其中納入預(yù)算外管理有272項(xiàng)，納入預(yù)算管理的有97項(xiàng)。有關(guān)部門及地方政府批準(zhǔn)設(shè)立有幾千項(xiàng)之多的基金和收費(fèi)項(xiàng)目。這部分非稅收入總額高達(dá)3 314.7億元。

1.3 非稅收入在財(cái)政預(yù)算之內(nèi)

主要項(xiàng)目有:一是國(guó)家交通能源重點(diǎn)建設(shè)基金收入。二是國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)。三是基本建設(shè)貸款歸還收入。四是各種專項(xiàng)收入:如教育費(fèi)附加收入、征收排污費(fèi)收入、電力建設(shè)資金專項(xiàng)收入、鐵路建設(shè)基金收入等。五是國(guó)家調(diào)節(jié)預(yù)算基金收入。六是公產(chǎn)收入、事業(yè)收入。七是行政性收費(fèi)收入。八是罰沒收入。由于在預(yù)算管理中納入了這部分非稅收入，其支出管理和數(shù)量、項(xiàng)目比較規(guī)范。

2 中國(guó)非稅收入規(guī)范化管理的措施

開展費(fèi)改稅后，繼續(xù)保留的收費(fèi)基本有4類:一是帶有懲罰性質(zhì)的收費(fèi)，如海洋廢物傾倒、超標(biāo)排污費(fèi)等。二是政府授權(quán)機(jī)構(gòu)或政府機(jī)關(guān)，根據(jù)使用者付費(fèi)原則，向使用國(guó)有資源者收取適當(dāng)?shù)墓芾碣M(fèi)，如城市道路占用挖掘費(fèi)、礦產(chǎn)開發(fā)管理費(fèi)等。三是為維護(hù)國(guó)家主權(quán)政府機(jī)關(guān)實(shí)施的收費(fèi)，如外交部門的簽證費(fèi)、海關(guān)監(jiān)管手續(xù)費(fèi)等。四是政府向城鄉(xiāng)居民或法人提供特殊服務(wù)和實(shí)施特定管理收取的各種注冊(cè)費(fèi)、證照費(fèi)，如婚姻證書工本費(fèi)、護(hù)照費(fèi)、企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)等。對(duì)保留的這些收費(fèi)，如何進(jìn)行規(guī)范化管理，措施如下:

2.1 征收管理措施改革

由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收一些數(shù)額較大的、方便稅務(wù)部門進(jìn)行征收的收入收費(fèi);一些分散零星的、在辦理公務(wù)活動(dòng)中才能夠收取的費(fèi)用，在辦理公務(wù)時(shí)由有關(guān)主管機(jī)關(guān)一并征收;一些稅務(wù)部門不便于征收的，且數(shù)額又較大、繳費(fèi)環(huán)節(jié)與管理行為能夠相對(duì)分離的收費(fèi)，由銀行統(tǒng)一代收，實(shí)行票款分離。

2.2 目錄管理制度應(yīng)盡快建立

由財(cái)政部重新審查發(fā)布保留的少量規(guī)費(fèi)，實(shí)行收費(fèi)公告制度和收費(fèi)目錄管理，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.3 票據(jù)管理制度要統(tǒng)一

強(qiáng)化管理源頭，預(yù)算外資金管理的重要措施就是收費(fèi)票據(jù)。應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)行票據(jù)管理，使票據(jù)覆蓋面統(tǒng)一規(guī)范并加以擴(kuò)大，增加票據(jù)種類，積極控管收費(fèi)票據(jù)的源頭，制止各種亂收費(fèi)行為，監(jiān)督單位收取的費(fèi)款及時(shí)向財(cái)政專戶足額上繳。

2.4 財(cái)政專戶管理統(tǒng)一

管理實(shí)施“收支兩條線”方式。對(duì)非稅收入財(cái)政實(shí)行專戶管理，原則上一個(gè)單位只能開立一個(gè)支出專戶，一個(gè)收入專戶。除財(cái)政核撥支出外支出專戶只能支、不能收;除財(cái)政劃解外收入專戶只能收、不能支。通過(guò)專戶管理，財(cái)政專戶可以使各項(xiàng)收入全額繳入得以保證，對(duì)全部支出使用情況進(jìn)行直接監(jiān)督，使資金使用效益提高。

2.5 預(yù)算編審制度必須統(tǒng)一，使用費(fèi)款應(yīng)合理安排

由財(cái)政部部門統(tǒng)一審批、編制非稅收入和支出的年度預(yù)決算，收費(fèi)資金合理安排，實(shí)現(xiàn)制度外和預(yù)算內(nèi)、外資金的綜合平衡，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使資金使用的整體效益逐漸提高，加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控資金的力度，滿足各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金要求。

2.6 管理權(quán)限統(tǒng)一審批，集中管理

政府制定的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)與財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的供給情況相結(jié)合，并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力進(jìn)行全面考慮，嚴(yán)格控制，實(shí)行資金管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、立項(xiàng)審批一體化。省和中央兩級(jí)管理，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)具體管理工作，由國(guó)務(wù)院或省(市)自治區(qū)人民政府對(duì)重要的進(jìn)行批準(zhǔn)。

［1］傅道忠.政府非稅收入管理的現(xiàn)狀與前瞻［J］.湖南經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(06):94—95.

［2］賈康，劉軍民.非稅收入規(guī)范化管理研究［J］.稅務(wù)研究，2005，(04):88—89.

［3］夏杰長(zhǎng).中國(guó)政府收入體系研究［J］.廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(03):22.

［4］潘明星，匡萍.創(chuàng)新政府非稅收入管理方式的思考［J］.中國(guó)行政管理，2005，(02):17.