想象共同體與利益共同體鄉村治理的權力結構與內卷化

■ 吳 娜（哈爾濱工程大學人文社會科學學院社會學系 哈爾濱 150001）

引言

國家力量與鄉村社會在數千年的歷史長河中演繹著“進入”與“退出”的循環，而這一系列循環深刻地影響著鄉村治理的權力結構。無論是封建社會還是民國時期乃至新中國成立后，國家權力與鄉土社會之間力量的消長都影響著鄉村的發展。后稅費時代，國家權力逐漸減少了對鄉村的管控，鄉鎮基層政府也逐漸由“汲取型政權”向“懸浮型政權”轉變（周飛舟，2006），這使得鄉鎮基層政府與鄉村村民的關系變得疏離。在“壓力型體制”下，更多的基層政府選擇了“不出事”與“做作業”的治理邏輯（歐陽靜，2010）。此外，隨著農村城鎮化的推進以及國家惠農、富農、支農政策力度的加大，農村的土地資源與各種惠農政策項目成為各方行動者“交易”的對象，城鄉交界地帶的村落成為各方力量博弈的場所。鄉村治理呈現出的混亂局面，從根本上是由國家權力的有限退出、市場經濟理性的滲透以及傳統禮俗的淪喪所共同引致的。政治、經濟與文化的邏輯共同影響著鄉村治理的生態，可以說轉型期我國鄉村治理的生態是豐富生動而又發人深省的，更是復雜多樣而難以厘清的。以權力結構的視角去剖析鄉村治理可以從根本上厘清鄉村治理的復雜格局，把握鄉村治理的運行規律與發展趨勢。

宗族、混混與經濟能人：鄉村治理“體制外”的三股力量

鄉村治理的權力結構中存在著不同的權力主體，宗族、混混與經濟能人在不同的地域、不同的歷史階段的鄉村發展中影響著鄉村治理的模式與行動方式。鄉村在很長的歷史時期內是缺乏行政力量介入的場所，熟人社會的行動邏輯是以禮俗與宗族等傳統力量作為規約的。精耕細作的小農經濟使得擁有土地資源較多的地主和宗族勢力較強的大戶成為鄉村治理中的強勢行動者，很長一段時期他們既充當著“保護型經濟人”的角色，又通過一系列手段獲取聲望、地位等傳統的中國人較為注重的價值訴求。在明清及其之前，國家權力的正式設置止于縣一級，在鄉和村則實行地方性自治。那么，這種自治是如何實現的？眾多研究表明，實際上是由鄉紳與宗族共同治理鄉村的（吳晗、費孝通，1948；鄭振滿，1992；趙秀玲，1998）。肖唐鏢認為，宗族勢力對鄉村治理的影響大致經歷了三個階段：從明清時期宗族治理的全盛時期到清末到民國時期的持續期，再到新中國成立以后至改革開放之初的毀滅期。此外，從當前的趨勢可以發現，改革開放以來一些地區宗族勢力重新崛起，宗族勢力在傳統型鄉村依舊扮演著重要角色，可以將改革開放以來的宗族治理稱為復興期。

隨著國家政權結構的變遷尤其是鄉村社會中權力的介入，鄉村逐漸成為“謀利”的場所。無論是民國時期鄉紳角色從“保護型經紀人”向“贏利型經紀人”的轉變，還是新中國成立以來經過各種政治運動的洗禮而使得國家對鄉村的汲取能力日趨加強，也正是在這一時期國家權力對鄉村治理的干預達到頂峰。隨著政治浪漫主義的退潮，改革開放以來鄉村民營經濟的發展推動著一大批經濟能人的產生，他們在鄉村經濟發展乃至鄉村治理中扮演著日益重要的角色。蘇南的很多鄉村在改革開放后實現了從“村莊型公司”向“公司型村莊”的轉變（鄭風田，2011），蘇南模式中值得稱道的企業家“經營”村莊的特征使得鄉村治理日趨呈現出“公司”或“企業”的特征。這與戴慕珍、張靜等學者所論述的“地方法團主義”有著類似的特質。村支書與村長作為鄉鎮政府在鄉村治理中的“體制內”代理人，開辦鄉鎮企業成為這一時期鄉村經濟發展的亮點。21世紀以來，這些鄉村的“公司”已經逐漸嵌入鄉村的治理結構之中，形成“公司型村莊”。

而在一些“原子化村莊”，有限的社會流動、革命理想主義的退潮和村莊集體對農民控制力的下降給農村帶來了新的秩序現象。鄉村混混從改革開放之初通過身體暴力積累名氣到20世紀90年代中期以后隨著國家社會綜合治安治理運動的開展后逐漸開始利用早起積累的名氣經營實業。一定意義上而言，鄉村混混的身份轉換過程是國家與鄉村關系演變的產物，而這也進一步影響著鄉村混混和鄉村治理組織之間的關系。鄉村混混與鄉村治理組織之間的關系隨著國家對鄉村控制力的降低而實現了“弱”混混“強”治理組織到“強”混混“弱”治理組織的轉變，鄉村混混與鄉村治理組織的關系也從“相互疏離”走向“利益聯盟”，鄉村治理呈現出“內卷化”的局面（李祖佩，2011）。

隨著國家權力對鄉村治理的介入日趨減少、鄉村治理組織權力的弱化以及資源下鄉的開展，鄉村治理中“體制內”精英日益不能單獨承擔鄉村治理的功能。宗族、混混與經濟能人等“體制外”力量從鄉村治理的“幕后”走向“前臺”，使得鄉村治理的權力結構發生了巨大的改變。而這三股力量之間的強弱對比與力量消長又構筑了我國不同地域、不同歷史時期鄉村治理的三種權力結構。

值得注意的是，在鄉村治理中扮演不同角色的宗族勢力、鄉村混混和經濟能人的角色受制于國家與社會、中央與地方、集權與分權等一系列關系變遷過程的制約。國家對鄉村社會控制的弱化尤其是1994年國家實施分稅制改革的政策舉措極大地拓展了鄉村社會的生長空間。顯然，鄉村混混與宗族勢力由于不同地區文化傳統、歷史記憶、經濟基礎的不同而扮演著不同的角色，各種治理力量的對比關系或鄉村治理格局也都各有特色。

鄉村治理的三種權力結構

當前關于鄉村治理的分析由于不同的知識淵源與地域特征形成了不同的研究特質甚至“學派”。賀雪峰教授為代表的研究社群注重“田野調查”，他們通過一系列實地考察對我國的鄉村治理的新特征進行分析。例如，他將當前我國鄉村社會稱為“半鄉土社會”以區別于傳統的鄉土社會中“熟人社會”的行動邏輯。而在有關鄉村治理權力結構的研究中，賀雪峰以村莊權力結構為基礎，建構了體制精英—非體制精英—普通村民三層權力結構，并以經濟分化、社區記憶為變量，區分了不同類型村莊中精英的互動邏輯。他對村莊權力結構的劃分形成了“體制精英”、“非體制精英”的分野。然而，對于精英的界定以及不同地域精英類型構成狀況缺乏研究。因此，構建鄉村治理權力結構的理想類型是對我國鄉村治理狀況進行深入研究的前提和基礎。在厘清權力結構類型的基礎上，如何解釋改革開放前后經濟理性對鄉村治理的深刻影響，則是基于權力結構嬗變后如何影響鄉村治理運行機制的重要問題。

通過對鄉村治理三種“體制外”力量的考察可以發現，當前我國總體上形成了“體制內”精英與“體制外”精英共同治理鄉村的格局且總體的趨勢是“體制內”精英權力弱化，“體制外”精英權力得到強化。以往的研究也大多側重于“體制外”精英與“體制內”精英的關系，而忽視了對“體制外”精英內部的相互關系以及力量對比狀況的研究。顯然，宗族、鄉村混混以及經濟能人之間的力量對比狀況不是線性的、單一的與絕對的，而是變化不定的、復雜的與多樣的，正因為如此形成了新時期我國鄉村治理的三種權力結構。

傳統文化的印記、市場經濟的洗禮以及信息化、城鎮化、工業化都在沖擊著傳統的鄉村社會，鄉村治理中“體制內”精英與“體制外”精英共同影響著鄉村治理的權力結構，經濟精英、政治精英、知識精英、宗族勢力乃至鄉村混混都在鄉村治理中充當“謀利”的行動者。不同地域鄉村狀況的差異也形成了三種不同的鄉村治理模式：

（一）“宗族式治理”模式

國家主義退潮后，傳統宗族文化回歸與復興形成“宗族式治理”模式。肖唐鏢教授對于宗族勢力對于鄉村治理的研究較多，他撰寫的《村治中的宗族》是這方面的代表性著作。值得注意的是，新中國成立以前我國農村地區傳統宗族勢力力量在鄉村治理中扮演著重要角色。在民國初期以前，鄉土社會是沒有國家權力滲透的場域，鄉紳與宗族扮演著“保護型經紀人”的角色。國民黨統治時期，鄉村社會逐漸受到國家的控制，傳統的鄉紳與宗族也開始充當“贏利性經紀人”。無論是民國以前還是民國時期，宗族勢力幾乎壟斷了鄉村治理，一系列鄉村事務都由村落中的大族或有名望的宗族去把持。改革開放以來尤其是20世紀90年代以來，隨著國家對于鄉村控制力的下降以及市場經濟的發展，中國熟人社會的邏輯得到了“創造性轉換”，在一些地區傳統的宗族勢力開始成為影響當地經濟與產業發展的重要力量。例如，溫州商會其實是傳統宗族與關系網絡在現代市場經濟發展中的應用。而在一些經濟相對落后的省份，宗族勢力的復興則代表著國家主義退潮后，鄉村治理“空殼化”狀態中宗族勢力對鄉村治理的侵蝕。例如，一些地區鄉村選舉中，宗族勢力的干預則是這方面的典型。總而言之，傳統的宗族勢力在當前鄉村治理中影響的提升主要受益于國家與鄉土社會關系的變化，半鄉土社會的“關系”邏輯與“文化記憶”依舊支撐著這種傳統的力量在鄉村治理中發揮著特定的作用。

（二）“公司型治理”模式

經濟能人從鄉村治理的輔助性角色轉變為主導性角色，從而形成“公司型治理”的鄉村治理模式。趙樹凱關于公司型基層政府、郁建興關于發展型政府以及鄭風田關于“村莊型公司”到“公司型村莊”轉變過程的研究都在印證我國鄉村治理過程中經濟理性與市場力量逐漸贏得主導地位的事實。改革開放以來尤其是21世紀以來，“公司型治理”模式在蘇南地區的某些鄉鎮表現得尤為明顯。經濟能人在鄉村治理中從輔助角色轉變為主導力量與國家財稅制度的變革有關，新中國成立后一直到改革開放初期，我國實行高度集中的“統收統支”的財稅制度。這種財稅制度極大的挫傷了地方政府經濟建設的主觀能動性，此時的政府更多扮演“管制型政府”的角色，地方政治精英的升遷與任命主要靠政治忠誠實現。而改革開放以后，尤其是20世紀80年代以來，國家開始實施“財政包干”的財政制度。地方政府征稅的積極性被極大地調動起來。也就是在這一時期，鄉鎮企業如雨后春筍般發展起來，一大批“村莊型公司”應運而生。然而，由于“財政包干”的財政制度使得中央的財稅汲取能力下降，中央政府的財稅收入占國家財稅總收入的比重下降，國家對地方的控制力弱化。1994年國家開始實施分稅制，地方政府對于興辦鄉鎮企業的積極性降低，很多鄉鎮企業開始轉制。正是在分稅制實施以及農村稅費改革的背景下，20世紀80年代興起的“村莊型公司”逐漸發展為“公司型村莊”。

（三）“灰色化治理”模式

鄉村混混從“后臺”走向“前臺”，從最初通過暴力活動積累名氣，到稅費時代的運用暴力資源“收費”獲得經濟資源與社會關系資源，再到后稅費時代成為鄉鎮政府與房地產開發商的“合謀者”。鄉村混混的角色轉換在一定意義上而言是國家對農村的控制力的轉變的產物，當前一些地區鄉村混混逐漸成為鄉村治理的主導力量，導致鄉村治理“灰色化”。新中國成立后到改革開放初期，由于政治浪漫主義與革命主義思潮的影響，鄉村混混一直處于被邊緣化的狀態。而農村稅費改革以前，稅輕費重、缺少規范是稅費改革前農民負擔的主要特點，鄉村混混往往充當鄉鎮政府征收相關費用的“工具”并從中獲得利益。一些鄉村混混在這個過程中力量得以壯大并逐漸開始興辦實業，成為當地的經濟能人，而他們與一般經濟能人不同的是，他們往往利用自身的暴力資源與名氣去攫取公共資源。總而言之，鄉村混混伴隨著國家體制變革的歷程成長，實現了多次角色轉換。一些村莊尤其是城中村或城郊地區的鄉村由于城鎮化的步伐加快以及“資源下鄉”而更多的受到鄉村混混的影響。在這個過程中逐漸形成了鄉村治理的“灰色化治理”模式，一些地區的鄉村治理呈現即非黑又非白的灰色狀態。

從想象共同體到利益共同體：鄉村治理的內卷化

傳統的鄉村治理中鄉紳與宗族扮演著重要的角色，他們通過一系列儀式與鄉規民約使得鄉村治理呈現出“想象共同體”的特征。鄉村并不是一級行政組織，而更像一個有著共同觀念或想象基礎的“共同體”。普通村民認為鄉紳與宗族的代表可以為自己謀取權益，而在現實中傳統的鄉紳也確實扮演著“保護型經紀人”的角色。所謂“想象共同體”，主要是基于地域、宗族以及婚姻等關系而形成的觀念、想象乃至信仰上的有機聯結，并在長期的歷史中積淀而成的共同體。我國數千年的文明長河中，鄉村社會是充斥著人情、禮俗與關系的社會，熟人社會的行動邏輯是村落的主導邏輯。

然而，隨著科層制與市場力量的介入使得傳統的鄉村社會發生著深刻的變化，鄉村人際關系以及鄉村治理的權力結構乃至村民的行動邏輯一時間都呈現出較多新的特征。傳統的鄉紳作為一種歷史而淹沒，“保護型經紀人”向“贏利型經紀人”轉變，鄉村社會也由于經濟理性的充斥而變得淡漠，人際關系正在從“熟人邏輯”走向“利益邏輯”。伴隨著傳統鄉村熟人社會行為邏輯的消解，鄉村治理的支配規則正在由傳統禮俗與規范向經濟理性轉變，而鄉村治理中各行動者之間的關系也正在由“想象共同體”向“利益共同體”的轉變。傳統力量的消退與新興力量的崛起使得一些舊有的觀念成為歷史，而新興的經濟理性則成為主導觀念。盡管，在傳統的我國也存在著經濟理性，但改革開放以來這種經濟理性的內涵與外延都發生了巨變。

這種經濟理性的迸發與崛起使得鄉村治理變得缺乏“人情味”而更多的由利益所主宰，鄉村治理成為“謀利”的場所，體制外精英作為強勢行動者通過影響甚至直接參與鄉村治理而獲得更多利益。鄉鎮一級基層政權從“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”（渠敬東，2002），各類強勢行動者圍繞國家資源下鄉以及市場擴張所產生的巨大的經濟利益展開爭奪，在反復的博弈過程中逐漸達成“共識”，構建其“體制內精英”與“體制外精英”的利益共同體。因此，無論是宗族式治理、公司型治理抑或灰色型治理都蘊藏著巨大的利益謀取空間，國家資源、公眾利益被強勢行動者通過一系列“合法化”外衣的掩飾占有。普通村民則成為“邊緣人”，村落公共資源乃至國家的資源投放淪為強勢行動者的“私有物品”，鄉村治理呈現出內卷化的局勢，鄉村治理亟待重塑。近年來，隨著農村城鎮化的不斷發展，“農民上樓”、“土地征收”等成為鄉村中的較為普遍的現象。在這個過程中，由于普通村民的討價還價能力有限，而國家的法律又沒有進行具有強制性的約束，這使得“土地財政”的生財之道逐漸從城市及其郊區轉移到農村地區。而這個過程中的一系列村民與基層政府以及經濟精英等行動者的復雜博弈，充分展現了新時期鄉村治理的困境以及基層政權的內卷化。

如何擺脫鄉村治理的困境，改變鄉村治理中普通村民的弱勢局面成為鄉村治理研究的重要命題。反思這一系列問題，需要反思鄉村治理的制度基礎建設，并進而促進正式制度與非正式制度的良性互動。正如前文所述，分稅制改革、農村稅費改革以及官員晉升的“政治錦標賽”等制度安排都將對鄉鎮基層政權的行動邏輯產生深刻影響，也將對國家與基層社會的關系產生影響，進而影響鄉村治理的權力結構與治理格局。因此，推進鄉村治理發展，必須調整中央與地方各級政府之間的政治經濟關系，改變國家“項目治國”的方式，在集權與分權中尋求平衡。例如，在環境保護、司法體制等領域實行垂直管理，將權力重心上移。而在財稅權力上，則可以通過省管縣財稅體制改革，賦予地方更大的權力，從而避免由于地方財政吃緊而導致的公共服務供給不足問題。此外，由于項目治國所可能導致的“意外后果”即國家專項轉移支付資金可能無法到達基層社會的困境，需要調整項目治國的方式，加強項目資金的監管力度的同時探索更為高效的資金配置方式和渠道。

通過有限的權力介入，社會資本的重塑以及鄉村公共空間的再造等方式重新架構鄉村治理的權力結構，強化對鄉村治理主體的權力規約以及道德約束。鄉村治理內卷化從根本上而言，是由經濟理性的充斥所引致的權力的尋租等腐敗行為。因此，實現不同鄉村治理權力結構的良性運作并不在于重新回歸國家對鄉村社會進行強力控制的“老路”，更不能無所作為的走任由“體制外”精英謀取公共利益的“邪路”，而應該走出一條“體制內”精英與“體制外”精英在法律與道德雙重約束下多元共治，最終實現“善治”的“新路”。

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