我國中西部公共圖書館服務體系建設研究*

吳自勤

(中共河南省委黨校圖書館，河南 鄭州 450002)

十七屆六中全會指出:要完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系。中西部公共圖書館服務體系是我國公共文化服務體系重要組成，但與中東部相比，尚存在諸多問題和很大差距，因此，必須深入研究，制定對策。要建立符合中西部特點的公共圖書館服務體系模式，要政府主導，要建立各種保障性制度等，從而加快中西部公共圖書館服務體系建設。

1 我國公共圖書館服務體系建設發展現狀及問題

公共圖書館服務體系指一個國家或地區的公共圖書館獨立或通過合作方式提供的圖書館服務的總和。從基礎設施架構的角度看，公共圖書館服務體系包括所有實體圖書館、流動圖書館以及它們建立的館外服務點、圖書館聯盟、總分館系統、區域性服務網絡等平臺。公共圖書館服務體系的突出特征是總分館制。在我國，它被劃分為省級圖書館、地市級圖書館、縣級圖書館、街道/鄉鎮圖書館、社區圖書館等。［1］

公共圖書館服務體系構成有三大特征:其一，總分館制是樹干。一個城市設置一個總館，區和縣設置若干個中小型分館，街道和鄉鎮設置若干個基層館，構成星型結構分布，總館是核心，分館隸屬于總館，或與總館一起隸屬于同一主管部門，業務上接受總館管理，基層館隸屬于分館;其二，網絡技術覆蓋是枝杈。采用先進網絡技術，使區域內館藏資源高度共享，實現城市、城鄉及城際間的網絡服務;其三，全面服務是節點。對不能享受常態性服務的地點與群體，采取流動服務形式，保證公共圖書館資源共享、服務全面。

1.1 我國中西部公共圖書館服務體系建設嚴重滯后

我國公共圖書館服務體系建設東部及發達地區成績斐然。北京實現了首都圖書館——區(縣)圖書館——街道、鄉鎮(社區)圖書館總分館三級互聯;上海在公共圖書館體系內部按總分館體系的特征構建了緊密型的區域性的服務網絡——上海中心圖書館“一卡通”;天津推出了圖書訂閱“訂單式”服務和電子文獻網上閱覽“一碼通”服務方式，已經成為業內同類建設模式的旗幟;深圳圖書館建成了“城市街區24小時自助圖書館系統”等。

中西部欠發達地區公共圖書館服務體系建設嚴重滯后，中西部地區不少縣級圖書館還處于缺失狀態。據2006年統計，我國西部地區每30公里至100公里才有一家圖書館，遠低于國際圖聯規定的每4公里有一家較大圖書館的標準。［2］截至2009年底全國仍有12個地(市)級政府、368個縣(市)級政府未設置公共圖書館，絕大多數集中在中西部地區。［3］如:山西省2008年6月底前仍有6市5縣未建公共圖書館，省市縣鄉(鎮)社區四級公共圖書館體系不健全，有館無書、有書無舍的現象嚴重。貴州省公共圖書館占總數89%的縣級公共圖書館普遍存在觀念落后、經費緊缺、設施缺乏、文獻和人才資源不足等問題，如:畢節縣2009年7縣1市的購書經費總計35.5萬元，其中一部分圖書館全年無購書經費。［4］

1.2 我國中西部公共圖書館服務體系建設存在的問題及原因

1.2.1 政府主導意識缺少自覺。近年來，各級政府主要抓經濟發展，考核評價機制只看重GDP的增長和人民群眾物質水平的提高，各級政府及政府主要領導缺乏公共圖書館服務體系建設的自覺意識，政府對公共圖書館的投入較為隨意。即便是東部發達地區政府，要想使公共文化服務成為政府自覺，往往需要大量的游說和解釋工作。如:廣東的流動圖書館的啟動，就歸功于包括李昭醇館長在內的17位政協委員的提案。中西部欠發達地區用于經濟發展和民生提高的財政投入相對東部發達地區少，政府對公共圖書館服務體系建設更是有心無力。

1.2.2 經費存在較大的地域不平衡。2009年，全國公共圖書館財政撥款550，808萬元，僅上海、廣東、浙江、江蘇、遼寧地區的公共圖書館財政撥款總額就達到213，442萬元，占全國的38.8%，而西藏、海南、貴州、青海、寧夏5省共計16，431萬元，僅占總額的2.98%。在34個省級行政區劃中，上海市年公共圖書館財政撥款55，912萬元，是西藏地區609萬元的91.8倍。上海、北京、天津的人均購書經費均超過2元，其中上海達到8.585元，而貴州、河南、河北、湖南僅僅只有 0.2 元，遠低于 0.782 元的平均標準。［5］

1.2.3 一級政府一個建設主題的格局影響體系建設。“體系”需要全局考慮統籌規劃，單兵作戰、單館發展是作坊式的小農經濟思維，與建立公共圖書館服務體系相悖。構建覆蓋全社會的公共圖書館服務體系，需打破現行的“一縣一館”的建設模式，向區縣或地市級圖書館總分館體系轉型，使制約中西部地區公共圖書館服務體系瓶頸的縣級圖書館走上健康、有序、持久的發展道路。

1.2.4 體系的末梢建設存在可持續發展問題。末梢建設，指街道/鄉鎮和社區/鄉村最基層圖書館建設，體系末梢建設存在可持續發展問題，是帶有普遍性的問題。由于政府對最基層圖書館的投入都是一次性的，甚至被視為善舉而不是義務，因此，具有不徹底性和臨時性。基層圖書館數量大，覆蓋人口多，其發展狀況將直接決定覆蓋全社會的公共圖書館服務體系能否實現，很大程度上決定著公共圖書館服務體系能否發揮最大的效能。而基層圖書館是體系中最薄弱的一環，街道、鄉鎮、社區、鄉村等建設主體能量小，容易被忽視，經費不足、資源缺乏、人員不穩、服務不規范，資源利用率低等，諸多因素制約其發展。

以上問題的根本成因是缺少保障制度。只有政府主導，沒有制度保障，公共圖書館服務體系不能夠可持續發展，因為，隨著政府機構的更迭、政府領導的換屆，政府主導可能會隨著新政府的領導意志淡化而消失，沒有制度保障，總分館設置、資金投入、隊伍建設、設備購置、技術保障等都不能納入政府職責范圍，中西部公共圖書館服務體系建設只會遙遙無期。

2 建立符合中西部特點的公共圖書館服務體系

我國公共圖書館服務體系建設走在前列的東部發達城市，經濟實力雄厚，地勢平坦、交通便利、人口稠密、城建基礎設施齊全、網絡電訊現代化水平高，而且文化教育發達，對公共文化資源共享要求迫切，總分館服務體系建設相對容易。而中西部地區，相當部分省份土地遼闊、人口稀疏，且山寨聳立、草原無垠、溝梁縱橫，經濟貧困，基礎設施落后，公共文化資源共享困難重重。因此，中西部公共圖書館服務體系建設不能照搬東部，要建立符合中西部特點的公共圖書館服務體系。

2.1 城市、縣區和有條件的鄉鎮之間以總分館制為主

2.1.1 類似發達地區總分館模式。中西部省會城市和大多的省轄市，市與區(縣)物理距離較近，基礎設施較好、交通較便利，可借鑒北京、上海、杭州等公共圖書館服務體系模式，即中心館、分館、基層館等，基本可以覆蓋整個轄區。政府應下撥給中心館以啟動資金，建立網絡模式下的公共圖書館三級互聯。總分館分工明確，職責清晰。

總館(中心館):獨立建制的圖書館或圖書館系統中的充當管理中心的圖書館，總館是核心，是公共圖書館服務體系集中加工文獻的場所，也是體系中主要藏書的處所;區(縣)分館:是總館把一部分業務分離出去而形成的附屬場館，擁有基本館藏。分館行政上隸屬于總館，或與總館一起隸屬于同一主管部門，在業務上接受總館管理。街道鄉鎮館(基層圖書館):具有固定館舍及一定館藏，能夠共享上級館館藏資源，有常規的人員配置和固定的開館時間。

2.1.2 總分館各自的功能。總館必須發揮資源豐富、實力雄厚的優勢，不僅服務于城市中心地帶，也肩負館藏資源讓區縣分館共享、幫助分館解決技術難題的責任;分館按照區(縣)的服務人口與服務半徑設置，主要服務于各自區縣。按照國際圖聯/聯合國教科文組織于2001年修訂的《公共圖書館服務發展指南》的要求，在城市和近郊，利用私人工具到達最近圖書館的時間不超過15分鐘。［6］所以，分館要使轄區內人都能夠享受到就近服務，基層館服務于街道。

無論總館、分館，還是基層館，都要發揮網絡功能。利用VPN組網、SAN存儲域網、RFID、WEB2.0等相關技術，降低總分館制實施成本，使區域內館藏資源高度共享。借鑒北京、上海、深圳等圖書館的經驗，采用“圖書館自動化集成系統”(ILAS)技術、“地方性數字圖書館網絡構架”(dILAS)技術、“地方版文獻聯合采編協作網”(CRLNet)技術等，實現城市區縣街道鄉鎮間的網絡服務。一個地區的圖書館要在一定的協調組織、計算機管理系統和物流系統支持下，組成由三級圖書館(市、區/縣、街道/鄉鎮)共同參與的網狀行業管理結構，讀者持卡可到網內任何一個圖書館借還圖書、享受服務。

2.2 草原、邊遠地帶籌建以鄉鎮為中心的圖書分館

這是中西部公共圖書館服務體系與東部公共圖書館服務體系最根本的區別。東部發達地區的圖書館公共服務體系中，鄉鎮只是建立基層館，因為鄉鎮館隨時能夠共享到總分館的資源和服務。中西部草原和邊遠地帶的鄉鎮，距離城市很遠，很難便捷地利用中心館或分館的資源。應該將圖書建設主體移至鄉鎮，建設相對獨立、功能相對齊全的鄉鎮圖書分館。

要建鄉鎮級圖書分館。鄉鎮館業務接受總館指導，行政上獨立，鄉鎮館有了基本館藏資源，就能夠主動地有效地與鄉村農家書屋形成公共圖書館服務體系。同時，要大力發展網絡圖書館。村鎮間遙遠、分散，借閱紙質書刊很費周折，電子圖書文獻迎刃而解。要充分發揮網絡優勢，將鄉鎮分館及所屬的農家書屋作為一個整體管理，以網絡服務為主，打破地域限制，實現資源共建、共享、共贏，盡可能地提供“一站式”檢索和文獻服務的統一平臺。

2.3 山寨、溝梁等地域以機動服務和特色濃郁的農家書屋為主

2.3.1 建汽車物流圖書館。1892年，美國紐約州就出現了圖書館流動服務，用馬車給偏遠地區民眾送圖書，以讓公民享受到圖書館就近服務。我國中西部交通不便的邊遠地帶，政府應撥出物流專項經費，采用“汽車物流送書”模式，形成汽車流動圖書館。

2.3.2 推廣烏蘭牧騎式的流動知識講座。烏蘭牧騎式的流動知識講座小分隊，輕便快捷，十分適合在人煙稀少的邊遠地帶實施圖書館公共服務。一是開展公益講座。邀請專家舉辦時政分析、社會熱點、文化生活、心理咨詢、藝術欣賞、新知識傳授等講座。二是及時提供信息。經常提供農牧民增收、企業增產、鄉風文明、家庭理財、社會和諧等各種信息。

2.3.3 做大做強特色濃郁的農家書屋。在遠離中心館、分館的山區農村或大草原的游牧村莊建立農家書屋，并由縣級公共圖書館針對人們的需要定期送書或更換。農家書屋要突出民族特色和地方特色。

3 制定中西部地區公共圖書館服務體系建設對策

3.1 政府主導，政策傾斜

政府的主導意識是關鍵，政府要把保障普遍均等的公共圖書館服務體系建設作為一項重要職責，在制定政策特別是財政政策上給予傾斜。

3.1.1 納入政府統籌規劃。我國現行公共圖書館總體上是分級管理體制，形成了多元建設主體和多級管理單元。每個公共圖書館都是一個建設主體，建設主體行政級別越低其服務能力越弱;從管理單元看，每一級政府都是獨立設置公共圖書館管理機構，負責本級公共圖書館的人事、政策、財政與發展規劃，這有礙于資源共享的公共圖書館服務體系建設，必須打破“分級管理”體制，建立總分館體制。在政策上由政府正式發文，經費上統籌安排，并在機制上將圖書館建設納入到文化建設考評之中。如:上海建設公共圖書館服務體系，市政府給予了中心圖書館近千萬元的啟動資金;杭州市政府增加了市圖書館的購書經費，并規定各區(縣)圖書經費每年遞增10%;北京市政府明確提出，區縣政府應該承擔基層文化建設的主要責任;深圳市政府統一布局社區/鄉村圖書館，因而南山區財政一次性投入700萬元建起83家社區圖書館;嘉興市政府主導推行總分館的建設等。

3.1.2 政府負責公共圖書館服務體系的設計與布局。包括城市內、城鄉內與城際間的總分館平臺、網絡技術覆蓋、滲透到社會各層面的全面服務在內的布局與設計，必須依靠政府支持和推動。要改變“一個城市只有一個圖書館，一級政府設置一個圖書館”的狀態;要根據不同地區人口分布狀況來確定公共圖書館的數量;還要根據經濟、文化、教育的發展需要來確定公共圖書館的結構和規模。

3.2 發達地區帶動欠發達地區

我國經濟發展的戰略布局是國家給予各種政策優惠，讓東部沿海地區先富起來，之后帶動中西部地區發展。公共圖書館服務體系的建設也應該遵循這一線路圖，北京、上海、南京、深圳、蘇州等發達城市，要對中西部給予扶持帶動。

3.2.1 經驗指導。要積極主動制定出切實可行的中西部地區指導計劃，如邀請中西部地區圖書館參觀、考察和業務實習，邀請其管理人員來館掛職鍛煉。

3.2.2 技術扶貧。組織由專家學者組成的講師團(工作組)，對中西部地區基層圖書館員進行公益性業務技術培訓，以提高基層圖書館的基礎業務水平和服務能力。

3.2.3 針對性的資源捐助。中西部地區縣級公共圖書館一直處于末位發展，很多縣全年無撥款，發達地區公共圖書館要根據實際擬定“圖書館西部援助計劃”，定向定點地將一定數量的復本書、下架書以及電腦捐贈給中西部縣(區)圖書館，提高其館內資源。

3.3 發揮地方公共圖書館的主觀能動作用

中西部地區縣級公共圖書館經費緊張，設施缺乏，尤其是普遍存在觀念落后狀態，等、靠、要思想嚴重。要積極發揮主觀能動作用，轉變觀念，開闊思路。例如:河南鶴壁市圖書館在全省率先開辦“圖書銀行”，吸引讀者將自己的圖書存入或捐贈給圖書館，既供別人閱讀，也可借閱別人存入的圖書，達到了“存一本看萬本”的目的，整合利用社會圖書資源。

3.3.1 樹立正確的圖書館發展理念。在封閉保守服務理念作用下，被動服務方式在欠發達地區公共圖書館中占大多數，網絡以其新的技術、及時的服務、便捷的方式改變了公共圖書館的發展和服務模式，可以縮短時空，直接向用戶提供網絡檢索和傳遞服務。因此，公共圖書館必須迅速轉變服務理念，形成以總分館為主、網絡技術覆蓋、全面服務鋪開的公共圖書館服務的新理念，主動把觸角伸向基層、社區和鄉村，伸向圖書館以外的四面八方。

3.3.2 轉變管理理念、提高管理水平。全新的公共圖書館服務體系要引入全新的管理機制和較高的管理水平，因此，地方圖書館要引入競爭機制，制定一個可操作的衡量標準和考核制度，科學設崗，動態管理，能者上，庸者下，獎勤罰懶，使人力資源得以最大限度地利用;很抓人才引進和培養機制，做好人才儲備、使用和培養;還要創造條件，拓展晉職晉級的渠道和幾率，提高福利，以有前途的事業和相應的物質待遇吸引人、留住人。

3.3.3 挖掘自身潛力，發揮慈善作用，鼓勵回饋社會。發揮慈善機構力量，感召愛心人士捐助，制定合理的稅收政策，鼓勵企業、團體與個人的資助熱情，擴大圖書館的資金來源。

3.4 建立完善的公共圖書館服務體系保障性制度

沒有制度，是靠政府領導的興趣和熱度規劃實施，有了制度，就有了理論支撐和法律保障，就能夠有效地使我國公共圖書館服務體系建設可持續發展。

3.4.1 制度的設計。政府主導制度。一是落實到責任人。總館、分館還是基層館，都要落實第一責任人，實行市長、縣(區)長、鄉長(社區主任)負責制;二是與利益掛鉤。把服務體系建設作為考核政府內容，并與干部任免提拔掛鉤;三是寫入文件。以保障公共圖書館服務體系實施。①經費保障制度。一是納入財政預算。把圖書館經費納入政府財政預算，規定下限，逐年增加，保證基本服務本身、提供服務的保障和支撐條件所需的經費需求;二是要宏觀調控，經費向中西部欠發達地區傾斜。②技術支撐制度。一是建立政府主管的技術保障部門。總分館建制和區域性服務網絡建設構成了當前公共圖書館服務體系構建的主要內容。在網絡應用方面，總分館體系和區域性服務網絡對計算機管理系統的要求完全不同于單個圖書館對管理系統的要求，各地政府要組建一支強有力的技術支撐隊伍(聘請或引進人才)，由政府組建或由政府牽頭從總館抽取人員組成技術保障部門，做好基層服務點技術故障上報流程問題解決預案，24小時值班服務，為地方館無條件按需提供技術服務和技術保障;二是技術按需提供。為地方館按需提供技術服務和技術保障，是公共圖書館服務體系的有機組成，要無條件保障。③隊伍建設制度。一是專家引進培養。采取靈活機動的引進方式，調動、兼職、咨詢、講學、技術合作、技術入股等多種形式相結合，引進特殊和緊缺人才不受編制和崗位的限制，建立表彰獎勵制度，對貢獻突出的專家重獎;二是基層人員培訓。中心館或分館應對基層館和農家書屋管理員定時舉辦培訓班，或組織外出學習，提高其服務水平。④特色服務制度。一是根據地域特點突出服務特色。城市與鄉村、山區與平原、內地與邊陲、漢族聚集區與少數民族自治區域等，地域不同服務需求也不同。要搞好差異化服務;二是根據讀者特點突出服務特色。總館與分館讀者群體不同，高校、企業、商廈、軍營、農民工密集區的讀者群體存在差異，圖書分館和圖書服務點、流動服務車要突出特色。⑤考核評價制度。一是主管部門考核。制定明細的考核方案，制定科學的考核指標，考核結果與晉級、獎勵掛鉤，與單位或部門的發展相連;二是同行評議。要遴選和培訓評議人員，要現場觀摩考察，要了解管理理念、管理方法與運轉流程，要多環節深入觀察，研討評議結果，在研討中找出規律、發現問題;三是讀者滿意度調查反饋。可擬定調查問卷，定期調查反饋;可先發放調查提綱，再當面征詢意見;還可召開讀者座談會、設立讀者意見箱。⑥監管落實制度。一是獨立監督。建立獨立的監督部門，監察人員不受派駐部門的領導;二是監管各種制度的執行。監察監管范圍要廣，重點監察政府主導與資金使用狀況。

3.4.2 制度的立法

公共圖書館服務體系的建立，經費主要來源于政府，運轉主要依靠于政府，其社會效益有助于國民文化素質的提高、文化軟實力的增強、綜合國力的壯大。因此，政府制定的制度必須立法，將政府主導、經費保障、技術支撐等制度列入《公共圖書館法》，使其法律化。要嚴格按照編制立法規劃、起草、征求意見、審查、通過、公布和備案等立法程序立法，確保公共圖書館服務體系保障性制度的有效實施。

中西部公共圖書館服務體系是公共文化服務體系的重要組成部分，但是與東部發達地區相比，中西部公共圖書館服務體系建設存在著很大差距。必須建立一個符合中西部特點的公共圖書館服務體系模式，必須政府主導、政策傾斜，必須建立完善的公共圖書館服務體系保障制度，才能加快中西部公共圖書館服務體系建設。

［1］ 邱冠華等.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系:模式、技術支撐與方案［M］.北京:北京圖書館出版社，2008.

［2］ 田德海.西部縣級公共圖書館延伸服務新探［J］.圖書情報知識，2009(4).

［3］ 公共圖書館研究院.中國公共圖書館發展藍皮書(2010)［M］.廣東:深圳海天出版社，2010.

［4］ 楊旭文.淺析西部地區公共圖書館發展趨勢［J］.貴圖學刊，2010(3).

［5］ 張娟.我國公共圖書館免費服務的經費保障機制［J］.圖書館建設，2011(9).

［6］ Seetion of Libraries，IFLA.The Public library service;IFLA/UNESCO guidelines for development.Mtinechen:K.G.Saur，2001:42.