農村土地流轉模式研究

□文/劉洪芹

（鄭州升達經貿管理學院 河南·鄭州）

20世紀八十年代初開始實施的家庭聯產承包責任制在解決農民溫飽，增加農民收入方面起到舉足輕重的作用。但是，隨著第二輪土地承包的全面展開，部分農產品價格低迷，農業效率低下，農民增收困難等狀況迭現，迫切需要加快農村土地流轉。土地流轉可以變小塊農地為大塊成片農地，變小農經濟為規模經濟，變粗放經營為集約經營。有利于農民增收，實現農業現代化，保障國家糧食安全。本文從土地銀行視角研究農地流轉模式。

一、土地銀行概述

（一）土地銀行的含義。所謂土地銀行，又叫土地信用合作社，就是最初由合作組織等中介機構根據地理位置、土地肥沃程度、升值潛力等，對農戶的土地確定一個比較合理的儲存價格；農戶在自愿的基礎上，將自己的土地定期存入土地銀行；土地銀行將農戶存入的土地進行適當打包、整合或改造，在維持基本農業用途不變的前提下，“貸”給其他土地需求者（如農業企業、種植、養殖大戶等），土地需求者向土地銀行支付土地的儲存價值、整理開發價值以及兩者之和的同期貸款利息，土地銀行再把儲存價值兌現給農戶。這既保證了土地的適當集中和規模化經營，實現土地開發的效益最大化，又從根本上保護了農民利益，達到“多贏”的目的。

（二）實施土地銀行模式的積極意義

1、有利于發展農業，確保國家糧食安全。農村土地向有能力、有資金、有市場的種養大戶和農業企業集中是農村土地流轉的方向，也是現代農業發展的必然。建立土地銀行，打破傳統意義上的小農經濟格局，使土地得以連片集約、規模經營，有利于推動農產品基地建設，促進農業產業化；有利于機械化耕作及引進新技術新品種，促進農業科技進步；有利于吸引更多資本參與農業發展，實現土地資源與資本、技術等要素合理配置，大幅度提高土地的產出率，形成確保國家糧食安全的長效機制。

2、有利于統籌城鄉發展，打破城鄉二元體制。建立土地銀行后，進城的農民可以把自己承包土地的經營權讓渡給土地銀行，從銀行獲取貸款作為創業的啟動資金；土地銀行把這些土地租賃給有需求的農民和其他創業者，提高土地的使用效益；重新回鄉的農民也可以從土地銀行中提取土地進行耕作，維持基本的生活來源。這樣，農民可以在很大程度上擺脫土地的束縛，有了更多的遷移空間與擇業自由。

3、有利于農民和龍頭企業增收，實現農村長治久安。土地由土地銀行統一經營管理后，富余農村勞動力既可就地務工，也可通過就業培訓輸出到外地務工，農民不但獲得務工收入，還有土地流轉收益和土地銀行利益分配；龍頭企業與土地銀行簽訂合同，其收入與用地需求均有保障；土地銀行遵循“村民自治、政府扶持、市場運作、合作經營”的運行方式，明確界定存、貸雙方及土地銀行的責權利，既規范了土地流轉制度，又保護了農民的合法權益，對保持農村社會穩定具有至關重要的意義。

二、我國發展農村土地銀行的實踐探索

近年來，我國一些地方已開始探索以促進土地流轉為核心的農村土地銀行運作模式。2003年山東省諸城市枳溝鎮成立“土地信托中心”，2006年寧夏平羅縣在一些試點村鎮成立“土地信用合作社”，2007年浙江紹興縣南岸村成立“土地股份合作社”，2008年湖北鐘祥市彭墩村成立了“土地存貸合作社”，北京平谷區于2008年12月成立了“百合興盛土地專業合作社”，河南光山縣于2009年10月成立了首家農村土地信用合作社聯合社——“江灣農村土地信用合作社聯合社”。這些合作社雖然名稱不同，但其業務大同小異，主要是農民將土地存給土地中介組織，再由合作社貸給生產經營用戶。

農村土地銀行在促進土地資源的有效利用，增加農民收入等方面取得了一定的成效。以筆者所在的河南省為例，截至2009年9月30日，河南省土地流轉面積達857萬畝，占家庭承包經營耕地面積的8.99%；涉及土地流出農戶231萬戶，占全省家庭承包經營總農戶的11.96%。與2008年流轉面積453萬畝相比，增長了約41.14%。其中，焦作市農村土地經營權流轉總面積為10.2萬畝，占家庭承包經營面積的4.4%；土地流轉涉及的農戶39，836戶，占農戶總數的6.5%。周口市自2002年以來全市累計流轉土地面積116萬畝，占全市耕地總面積的9.97%；參與流轉的農戶18.1萬戶，占全市農戶總數的7.4%。尤其是江灣土地信用社，在成立不到3個月的時間里，存入土地達73.33公頃，涉及到200多戶村民，平均每公頃的租金為4，200元，存進的土地全部帶給了3個種糧大戶，全部種植由當地農業部門提供的優質水稻和油菜種子。

三、農村土地銀行發展構想

現階段，我國的土地銀行仍然是一個新生事物。嚴格地說，我國目前也還沒有完全意義上的土地銀行，其職能還僅限于一個中介機構，主要從事土地“存貸”業務：先將農民分散的土地集中起來“存”入土地銀行，再由土地銀行“貸”給農業大戶或者專業經營組織。下一步該如何發展，首先需明確的是要把握的原則：要嚴格遵循土地流轉和規模經營基本原則，堅持“依法、自愿、有償”原則；堅持“確保所有權、穩定承包權、搞活使用權”的原則；堅持“不改變土地集體所有性質、不改變土地農業用途、不損害農民土地承包權益”的“三不”原則。在操作方面，應著重考慮以下問題：

（一）明確屬性，健全組織。農村土地銀行其實就是農村土地合作社，政府要在農村土地銀行的發展中起主導作用，農戶為主體，農業種植加工企業為重要參與方。要尊重經濟規律和市場機制，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，建立省一級的統一的監管機構，或者直接納入到國資委的監管之下，嚴防各類違法違規事件的發生，更不能滋生腐敗。同時，還要加強對承租人的經濟實力和動機進行審查，防止套取國家農業補貼在土地流轉后有發生新的土地撂荒事件，要保證國家的支農資金用在刀刃上、保護廣大農民群眾的合法權益。

（二）完善法律，規范管理。現有法律法規已經滿足不了農村土地流轉發展的需要，因此立法機關應盡快開展相關方面的調研和立法工作，進一步建立健全有關農村土地銀行的法律法規，以適應社會經濟發展的需要，建議制定專門的《土地銀行法》或《土地信用社法》，明確土地銀行的性質和組織形式。同時，在經營程序上面要制度化，要制定借貸雙方的合同范本、銀行章程，明確土地流轉的形式、價格、數量、年限、年率以及雙方的權利義務等。與農戶達成流轉意向后要簽訂合同，切實維護好農民對承包土地的一系列權利，確保發生糾紛后有據可依。農村社會保障體系是推進農村經濟和社會改革的重要方面。土地貸款抵押業務的穩步推進，還需完善的農村保障體系。應逐步建立和完善農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村養老保險制度和社會救助制度，逐步擴大農業保險的覆蓋面，進一步做好農民工社會保障工作，以解決農民土地抵押后顧之憂。

（三）拓展業務，有序經營。土地銀行的主要業務應包括以下幾項：一是土地“存貸”業務。農戶在自愿的基礎上，將自己的土地定期存入土地銀行，在維持基本農業用途不變的前提下土地銀行將土地貸給其他需求者；二是土地整理與開發經營。土地銀行在獲得村集體或農戶存入的土地后，需要首先對“存地”進行打包整理，以便貸給土地需求者，收取貸地費；三是信息咨詢與糾紛調解業務。如，及時收集并發布土地“存貸”需求信息，并對相關土地進行“存貸”價格評估，讓存貸雙方能夠隨時了解有關土地流轉的相關信息；四是開展土地金融業務。通過發放貸款給農戶或種植、養殖企業等，支持農村建設，還可以發行土地債券。以“貸地方”經營土地的未來收益作為償付基礎發行債券以籌集資金發放貸款。

（四）鞏固基礎，開源籌資。就目前來講，政府、村集體和農民的資金是農村土地來源的主要構成部分，隨著農村土地銀行業務范圍和經營規模的不斷擴大，政府應不斷加大對土地銀行的財政支持，鞏固現有基礎。土地銀行自身獲得的經營收益也可以以利潤留存的形式成為下一步的經營資金。除此之外，應鼓勵土地銀行通過開展相關金融服務業獲得收益，包括貸款利息、保險收益等。同時，應鼓勵企業的參與和社會機構的投資，確保土地銀行能夠持續發展。

（五）防范風險，持續發展。首先，要加強對“貸地方”個人經濟實力和誠信度的審查，防止出現為套取國家農業補貼而承租，而在實際土地流轉之后又撂荒的情況發生；其次，要加大各類農業信息的搜集和發布力度，要組織專人向農民群眾宣講國家的各項農業政策，聯系一些大型的農產品加工企業組織洽談等等，使農產品適銷對路，從而保證農民群眾的收益；第三，要組織安排廣大農民群眾參加農業技能培訓，聘請農業專家來講課，向廣大農民推廣些種糧大戶的經驗；第四，組織農民群眾購買農業保險，農業保險是指專為農業生產者在從事種植業和養殖業生產過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經濟損失提供保障的一種保險。農業保險是降低風險的一種重要方式。一旦受災，廣大農民群眾可以得到更多的補償和保障。

［1］李振義.關于農村土地流轉制度創新的思考——以河南省光山縣江灣模式為例［J］.甘肅農業，2010.3.

［2］李進軍，陳銀蓉.基于SWOT分析方法的“土地銀行”探析［J］.廣東土地科學，2010.2.

［3］王青.我國農村土地銀行的時間特征與發展構想［J］.安徽農業科學，2009.36.