公共工程、招標投標與審計監督

□文/顧曉振 季永蔚 朱恒金

（1.南京市建鄴區審計局；2.江蘇華盛興偉房地產評估造價咨詢有限公司；3.江蘇省公共工程審計重點實驗室；4.南京審計學院 江蘇·南京）

一、公共工程招標投標審計文獻綜述

公共工程是為了滿足國家或地區社會發展需要，以增進社會福利為最終目標，以政府投資為主，并為社會公眾所享有的建設項目。主要包括基礎設施建設和社會公益建設項目，如交通工程項目、水利工程項目、農業工程項目、環境保護工程、科教文化基礎設施等。公共工程最顯著特點就是具有典型的非排他性和外部效應。非排他性是公共工程的本質特性，表明工程建設是為了某個區域或某類群體服務，不是針對某個單個的個體，而外部性則是說公共工程建設的規模和質量直接影響到城市的整體布局和發展。

公共工程一般耗資巨大，耗時長久，建設難度往往超乎一般私人部門能力所及，而且它們對于現代社會的公眾生活起到了重要的作用，對于提高公眾的生活福利意義重大。公共工程的建設具有外部性，一項公共工程建設與否，在何處建設，由誰出資建設，由誰負責施工，建成后歸誰所有，以及如何運營以滿足公眾日常需求等問題的決定往往會涉及到許多人的切身利益，因而成為整個社會關注和爭論的焦點。公共工程具有以下特點：一是大型公共工程一般為公共物品或準公共物品，其消費具有一定的非排他性和非競爭性；二是存在雙重委托代理關系，即社會公眾將財政稅收委托政府管理，政府再委托相關單位或部門進行工程建設；三是工程復雜，表現在參建單位多，工程規模大，技術難題多，建設條件復雜并具有開放性；四是投資出發點不是單純考慮工程經濟效益，而是追求經濟效益、環境效益和社會效益等綜合效益。這些特點決定了其工程建設管理過程是一個復雜巨系統，其系統特征要求對工程項目管理模式不斷創新，進而推動我國公共工程建設（曹寶琴，2009）。

公共管理學界單獨分析公共工程的論著甚少，一般將其作為公共項目、公共產品的一個主要部分進行研究。薩繆爾森認為，公共產品是所有成員集體享用的集體消費品，社會成員可以同時享用該產品；而每一個社會成員對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該產品的消費。根據公共產品理論，對于市場反映不出消費者偏好的商品和服務，市場規則不能進行資源的分配。這種消費者偏好在市場上反映不出來的商品或服務即是公共產品。公共產品的共享性及非排他性使得私人部門很少有動力去生產，導致公共物品和服務供給不足，因此政府必須介入。公共選擇理論則認為，政府并不像人們所想象的那樣完全代表公共利益，至少與市場一樣并不是完美的，市場的失靈并不是把問題交給政府去處理的充分條件。結果是，現代西方國家在公共產品提供上經歷了一個由市場到政府再到市場提供的曲折歷程。目前，現代工業化國家運作模式是允許私人部門參與基礎設施建設和運營，建立一種公共部門與私人部門伙伴關系。基于以上認識，根據公共工程的非競爭性和受益的非排他性兩大特性，可以這樣對公共工程做出定義，即一定范圍內，具有非競爭性、非排他性特點，以政府投資為主的基礎設施和建設項目（王曉生，2009）。

我國從開始推行招標投標制度距今已經有20多年的時間。上世紀八十年代初，為了適應經濟體制改革的需要，在政府的強制推動下，我國在工程建筑行業實行了工程招投標制度。隨著中央新增投資的持續投入，大量公共工程的資金投入也在不斷加大。2006年修訂的《審計法》第二十二條明確規定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督”。研究大部分還停留在事后審計，未認識到事前審計和事中審計在招標投標過程中的有效性，對招標投標的各項風險進行事先防范和適時避免，且研究的方法過于單一且理論化。在當今及未來風險管理審計的模式下，認為任何建設項目都有風險，風險管理是決定建設項目成功與否的關鍵。所謂的風險管理是指經濟單位對可能遇到的風險進行預測、識別、評價、分析，并在此基礎上有效地處置風險，以最低成本實現最大的安全保障的科學管理方法。在建設項目中不同的設計階段、建設階段，有著不同的風險源和風險，因此對于建設項目的風險管理措施也應有相應的變化和調整。于是，在當今風險管理審計的模式下，提出該課題，期望對招投標市場的發展略微有所幫助。

公共工程招投標制度是一種控制政府投資預算與提高建設質量的有效制度安排，被廣泛應用在各種項目的投資中，其對項目質量保證和效益的提供發揮著不可或缺的重要作用。我國招投標歷史的發展是從1980年實行公共工程建設的公開招投標試點開始。1985年6月14日頒發《建設工程招標投標暫行規定》，開始全面推行公共工程建設招標投標這種方式。2000年1月1日《中華人民共和國招投標法》頒布實施，其配套的《中華人民共和國招標投標法實施條例（草案）》也在2011年11月30日原則通過審議，2012年2月1日實施，為我國招投標的國際化規范發展打下基礎。

公共工程招投標審計是指對公共工程勘察設計、施工等各方面的招標和工程承發包的質量及績效進行的審查和評價。公共工程招標投標可以進行事前、事中、事后的審計監督，對重點公共工程的招標投標采用跟蹤審計的方式，對有關招標投標的重要事項進行專項審計或審計調查。公共工程招投標審計的目標是審查和評價招投標環節的內部控制及風險管理的適當性、合法性和有效性；招投標資料依據的充分性和可靠性；招投標程序及其結果的真實性、合法性和公正性，以及工程發包的合法性和有效性等。

根據檢索的文獻，較早提出招投標審計的是朱新國先生于1996年在《招投標審計芻議》中認為，需要重點對招投標過程的真實性審計、標底的真實性審計、變更及標底以外項目的審計、施工合同內容的執行情況審計。隨著公共工程的不斷發展，招投標所處的環境也變得更加復雜，要做好招投標審計工作，也更要不斷地完善自身的體制和制度。

學者對我國的招投標市場中的問題進行了很深入地研究并提出了有效的治理方針，主要代表觀點有：沈萬君（2002年）在《抓住四個環節深化建設項目招投標審計》中提出要按照《審計機關國家建設項目審計準則》第七條的要求具體抓住招投標程序，深化建設項目招投標審計；吳澤寬老師在《淺談建設項目招投標工作的審計》中從內部審計的立場出發，強調對招投標工作的審計，強調審計在招投標工作中的獨立性，內部審計人員在招投標工作中的介入時機，提出內審人員應在開標評標階段介入做到事中審計及時發現問題并改正，從招標條件、招標文件的完整性、標底與報價的真實準確性、過程中評委打分、投標單位投送標書的情況、開標評標會議的程序這幾個要點加強招投標工作的審計；朱恒金（2003年）在《論加強建設項目招標投標的審計與監督》中明確提出從招標投標程序的合法合規、中標單位資質的真實合法、開標評標和中標的審查、中標后的跟蹤審計、招標方和投標方的經濟責任、招投標過程中的經濟腐敗這幾方面加強招投標審計，并提出建立職務犯罪預防與監督體制從源頭上治理招投標過程中的問題，如加強制度建設、加強輿論監督、加強群眾監督。

二、公共工程招標投標常見錯弊

在公共工程招投標工作實踐中，還存在許多不規范的競爭和不規則的運作。其中比較突出的問題有：

（一）招標單位、評委、政府有關職能部門負責人和業務人員收受投標方賄賂的職務犯罪現象。由于招標投標單位無視法律，工程招投標日益成為職務犯罪的高發部位。本來招標投標是“陽光工程”，卻成了“暗箱操作”，大量的金錢流入了個人腰包，腐敗也就由此產生了。通過招標投標本可以節約資源，卻變成了浪費資源；本可以提高工程質量，卻變成了“豆腐渣”工程。

（二）招標方搞假招標，“明招暗定”。

假招標就是招標人通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，招標人從中謀取種種好處，其背后往往隱藏著利用職務的經濟犯罪或腐敗現象。例如，某水廠工程投標中，業主經過資格預審，確定了6家投標單位，組織了龐大的考察團對擬參加投標單位進行了考察。投標單位興師動眾，熱情接待。而實際上，在考察前業主就已經確定了一家意向單位，并根據意向單位的組織特點、獲獎情況、報價及施工技術方案等要素，為其設置評標程序及評標辦法，讓其中標。

（三）招標方任意肢解工程項目規避招標。有的招標人任意肢解工程項目是為規避招標，也有的招標人肢解工程項目是為了關照某些特別的投標單位。例如，某市社會福利服務中心工程招標。投標組織接到標書后，個個搖頭。因為投標書載明，這一部分子項目不在本投標范圍，那一部分材料不在本招標圈內，一個完整的建安工程項目被分割肢解成十幾塊，而且被肢解的都是利潤高的部分，真是“中標組織啃骨頭，內定組織吃肥肉”。

（四）投標方相互串通搞“陪標”或者與招標人串通投標方之間“陪標”。有些投標單位為了使自己“合法中標”，便私下找幾個投標單位給其“陪標”。而陪標單位根本就無意問鼎，在招標中“自然”不能中標。

（五）投標方有意壓低標價或者故意串通哄抬標價投標。我國建筑市場上施工隊伍眾多，僧多粥少，為了承攬工程，不惜血本壓價，搞惡性競爭，無序競爭。最終失去了招標投標本來的客觀公正，保證工程質量，提高經濟效益的目標。壓低報價，只會導致兩個結果：一方面在既定的施工技術水平和管理條件下，壓低報價又要有利可圖，施工單位往往在施工時偷工減料，導致工程質量下降，出現了“豆腐渣”工程；另一方面盡管中標價壓低，施工單位就會在施工過程中以各種理由要求建設單位追加資金，最后決算價嚴重超標，失去了招標投標本身所具有的約束作用，招標投標過程中所發生的各項費用也沒有發揮效益。

公共工程的發包人利用職權收受投標方的種種賄賂或收受投標方各種名義的回扣、手續費，歸個人所有或將工程發包給子女、親屬的公司或與己有直接或間接經濟利益關系的承包商，搞假招標。招標人通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，招標方從中為個人謀取種種好處，其背后往往隱藏著利用職務的經濟犯罪或腐敗現象。公共工程建設過程中職務犯罪的原因是多方面的，究其根本原因則是公共權力的失控和濫用。公共權力是根據公共意識組織、協調和控制社會公共生活的力量，它是基于人類共同生活的需要而產生的。自國家產生以來，公共權力主要表現為國家的政治權力。

三、公共工程招標投標審計內容

國家審計和國家計委特別強調和重視對國家公共工程招標投標的審計和稽查，“審計組和審計人員對公共工程勘察、設計、施工、監理和供貨等方面的招標投標和工程承發包情況進行審計，應當審查招標投標程序和中標單位資質的合法性，以及工程承發包管理的合法性和有效性”。因此，公共工程招標投標審計的內容主要有以下幾個方面：

（一）公共工程招標投標程序合法、合規性審計。公共工程招標投標的程序按照《招投標法》規定主要包括：招標、投標、開標、評標、中標和訂立書面合同。審計的主要內容有：首先，審查公共工程是否屬于《招投標法》規定必須進行招標的項目，并且進一步審查建設單位是否按規定的公開招標或邀請招標的方式進行招標；其次要審查招標單位是否在規定的時間和地點按規定的要求進行公開開標、公平評標與公正決標，有無舞弊、泄漏標底的行為發生；再次，要審查招標單位是否與中標單位按法律規定簽訂合同，是否符合《招投標法》和《合同法》，是否影響招標投標的實際效果。

（二）對中標單位資質的真實性、合法性審計。結合招標文件重點對中標單位是否是法人或是依法組建的經濟組織；資質是否符合招標文件的要求；進一步審查中標單位的技術力量和財務狀況，是否是投標單位中最佳單位。針對我國公共工程招標投標過程中存在的問題，在加強審計監督的同時，要從認識上和措施上完善公共工程招標投標經濟責任制。首先，要創造公共工程招標投標有序競爭的市場條件，加速市場經濟建設和健全市場機制；加大公共工程招標投標腐敗審計的審查和處罰力度；學習招標投標工作先進地區的管理經驗，積極推行“無標底”招標和試行“量價”分離和FIDIC條款。

（三）開標、評標和中標的審查。開標是否按規定進行，審閱開標會議的公證書和現場記錄，招標人是否最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準，投標價格是否合理。看中標人是否將中標基建工程的部分文件，關鍵性工作包給他人完成。評標委員會是否由招標人和有關技術、經濟方面專家組成，并保證五人以上單數，專家不少于2/3，有八年以上工作經驗和高級職稱。

（四）中標后的跟蹤審計。中標后要對工程質量、工程進度、采購物資、設備的型號、質量等進行跟蹤審計，看是否按合同執行，并達到招標文件提出的要求。在基建工程招投標審計過程中，除了采用傳統的審計方法外，還要充分利用現代信息技術，對招標投標實行事中審計。采用往上查尋法、調查詢問法相結合，通過互聯網詢價，建立材料價格數據庫備用。對大宗物資采購要搞調查研究。對吃回扣、索賄的要詢問、調研查詢相結合，注意發現大案要案的線索，對招投標雙方互相串通而中標要依法查處。

（五）加強公共工程招標方、投標方的經濟責任審計。在《中華人民共和國招標投標法》第五章“法律責任”中明確規定招標方、投標方、招標代理機構和評標委員等主體應負的經濟責任和法律責任。

審計人員重點審計公共工程招標投標過程中，招標方、投標方、招標代理機構和評標委員等主體應負的經濟責任和法律責任的履行情況。在《中華人民共和國招標投標法》中規定：招標方不得以任何方式將應招標的項目而不招標或將必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。

規定投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的，中標無效，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

招標代理機構泄露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料的，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，依法承擔賠償責任。情節嚴重的，暫停或直至取消招標代理資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（六）開展公共工程招標投標中職務犯罪預防與審計。公共工程招標投標職務犯罪預防與審計是以防治經濟腐敗為目標，由獨立的特定審計主體（國家審計和內部審計），運用專門的方略、手段和規程，對國家公職人員在招標投標過程中的違法違紀犯罪行為進行審查、監督和防范的特種審計。

它強調查處與防范相結合，并以防范為主，經濟腐敗審計采用腐敗風險導向審計模式，即以具有審計價值（發生貪污腐敗可能性較高）的疑點線索或移交的案件為起點，確立審計項目，安排特種審計查證。實施以審計為主，紀檢監察、檢察等其他監督部門全程緊密配合協作的審計查處，并適時進行內部控制分析評價，提出完善內控機制建議，加強公共工程招標投標過程中職務犯罪預防與監督。建立職務犯罪預防與監督機制，從源頭上治理招標投標中存在的問題。

公共工程招標投標過程中的職務犯罪的特點，主要是指招標單位、評委、政府有關職能部門和投標方有關國家工作人員利用職權實施的貪污賄賂罪、瀆職罪或利用職權實施的侵犯公民人身權利和民主權利的其他犯罪活動。職務犯罪是社會的毒瘤，其根源是吏治腐敗。它擾亂了社會經濟秩序，破壞了傳統美德，甚至影響國家安全和穩定。

四、公共工程招標投標審計程序

（一）分析性程序。分析性程序通過數據之間的關系及數據變化來確認是否存在異常變化，通過異常變化來識別潛在的錯誤、違規或違法行為。查閱招標申請時提交的所有文件資料，注意其申請招標的項目是否是一個完整的單項工程或單位工程。一般情況下，新建項目以單項工程或單位工程為單位進行招標，如果申請招標的項目不是單項工程或單位工程，則應注意審計是否存在化整為零、肢解項目、逃避招標的情況。

招標項目按照國家有關規定需要履行項目審批手續的，設計、監理和施工招標由項目建設單位提出申請，物資采購招標由物資管理部門提出申請，根據權限和分工，建設單位招標部門自行組織或由其報上級主管部門（或地方招標管理中心）組織招標活動。對照招標文件要求，查閱中標單位的資質證明資料，著重審計其是否具備了招標文件規定的級別標準，并注意其是否有掛靠行為。招標通知發出后，符合條件的投標人應在規定的時間內響應招標文件的要求，編制投標文件，在規定的時間和地點遞交投標文件。建設單位相關部門配合招標中心做好對投標人資格的審查，妥善保管好投標人的投標文件。

對照招標文件要求，審閱投標書的格式、內容和具體的表達方式是否與招標要求一致；另外，還要審閱投標書是否如期送達到招標文件指定的地點，招標文件要求的標函內容是否完整。招標人在招標文件約定的時間和地點如期組織開標。開標由招標管理中心組織實施。開標會議由招投標管理中心代表主持，項目建設單位相關部門代表和所有投標人均參加。重點核對投標人的投標報價得分，審查全部報價數據計算的正確性，并與標底價格進行對比分析，分析報價構成的合理性。采用最低投標價中標或者合理低投標價中標的，審查是否根據招標文件中規定的評標價格進行調整，對所有符合招標文件規定的技術要求和標準的投標人的投標報價以及投標文件的商務部分作必要的價格調整和計分調整。

（二）內部控制評估程序

1、招標。這一階段的主要工作包括招標前期準備和招標公告、資格預審公告的編制與發布。在招標前期準備階段，應確定招標組織方式（自行招標、委托招標）和招標方式（公開招標、邀請招標）等。招標公告、資格預審公告可以由招標人自行編制，也可委托專業招標機構編制。投標資格的審查可以在投標前審查（資格預審），也可以在開標后審查（資格后審）。該環節存在的主要風險：招標人肢解公共工程，致使招標項目不完整，或逃避公開招標；投標資格條件因人而設，未做到公平、合理，可能導致中標人并非最優選擇；相關人員違法違紀泄露標底，存在舞弊行為。

主要管控措施：第一，建設單位應當按照《招標投標法》、《工程建設施工招標投標管理辦法》等相關法律法規，結合本單位實際情況，本著公開、公正、平等競爭的原則，建立健全本單位的招投標管理制度，明確應當進行招標的工程項目范圍、招標方式、招標程序，以及投標、開標、評標、定標等各環節的管理要求；第二，工程立項后，對于是否采用招標，以及招標方式、標段劃分等，應由建設單位工程管理部門牽頭提出方案，報經建設單位招標決策機構集體審議通過后執行；第三，建設單位確需劃分標段組織招標的，應當進行科學分析和評估，提出專業意見；劃分標段時，應當考慮項目的專業要求、管理要求、對工程投資的影響以及各項工作的銜接，不得違背工程施工組織設計和招標設計方案，將應當由一個承包單位完成的工程項目肢解成若干部分發包給幾個承包單位；第四，招標公告的編制要公開、透明，嚴格根據項目特點確定投標人的資格要求，不得根據“意向中標人”的實際情況確定投標人資格要求。建設單位不具備自行招標能力的，應當委托具有相應資質的招標機構代理招標；第五，建設單位應當根據項目特點決定是否編制標底；需要編制標底的，標底編制過程和標底應當嚴格保密。

2、投標。投標主要包括項目現場考察、投標預備會、投標文件的編制和遞交。招標人可以根據招標項目的具體情況，組織投標人考察項目現場，以便投標人更為深入地了解項目情況。招標人可以召開投標預備會，解答投標人對工程項目提出的具體問題。之后，投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件，投標文件必須對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。該環節存在的主要風險是：招標人與投標人串通投標，存在舞弊行為；投標人的資質條件不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標，可能導致工程質量難以達到規定標準等。

主要管控措施：第一，對投標人的信息采取嚴格的保密措施，防止投標人之間串通舞弊；第二，科學編制招標公告，合理確定投標人資格要求，盡量擴大潛在投標人的范圍，增強市場競爭性；第三，嚴格按照招標公告或資格預審文件中確定的投標人資格條件對投標人進行實質審查，通過查驗資質原件、實地考察，或到工商和稅務機關調查核實等方式，確定投標人的實際資質，預防假資質中標；第四，建設單位應當履行完備的標書簽收、登記和保管手續。簽收人要記錄投標文件簽收日期、地點和密封狀況，簽收標書后應將投標文件存放在安全保密的地方，任何人不得在開標前開啟投標文件。

3、開標、評標和定標。投標工作結束后，建設單位應當組織開標、評標和定標。開標時間和地點應當在招標文件中預先確定。評標由招標人依法組建的評標委員會負責。評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較，推薦合格的中標候選人。建設單位應當按照規定的權限和程序從中標候選人中確定中標人，向中標人發出中標通知書。開標、評標和定標環節存在的主要風險是：開標不公開、不透明，損害投標人利益；評標委員會成員缺乏專業水平，或者建設單位向評標委員會施加影響，致使評標流于形式；評標委員會成員與投標人串通作弊，損害招標人利益。

主要管控措施：第一，開標過程應邀請所有投標人或其代表出席，并委托公證機構進行檢查和公證；第二，依法組建評標委員會，確保其成員具有較高的職業道德水平，并具備招標項目專業知識和豐富經驗。評標委員會成員名單在中標結果確定前應當嚴格保密。評標委員會成員和參與評標的有關工作人員不得私下接觸投標人，不得收受投標人任何形式的商業賄賂；第三，建設單位應當為保證評標委員會獨立、客觀地進行評標工作創造良好條件，不得向評標委員會成員施加影響，干擾其客觀評判；第四，評標委員會應當在評標報告中詳細說明每位成員的評價意見以及集體評審結果，對于中標候選人和落標人要分別陳述具體理由。每位成員應對其出具的評審意見承擔個人責任；第五，中標候選人是1個以上時，招標人應當按照規定的程序和權限，由決策機構審議決定中標人。

（三）實質性程序。分析性程序和內部控制評估對潛在錯誤、違規或違法行為進行了風險評估，確定了實質性程序的審計重點。實質性程序直接面向交易、余額和列報，獲取關于錯誤、違規或違法行為的直接證據。實質性程序有許多，主要包括：審閱法、觀察法、詢問法、監盤法、函證法、重新計算法、分析性程序等，具體選用何種程序，要根據分析性程序和內部控制評估的結果而定，還要考慮具體的交易、余額和列報。

招投標實質性測試應依據以下主要資料：招標管理制度；招標文件；招標答疑文件；標底文件；投標保函；投標人資質證明文件；投標文件；投標澄清文件；開標記錄；開標鑒證文件；評標記錄；定標記錄；中標通知書；專項合同等。招投標實質性測試內容主要包括：審查和評價招投標環節的內部控制及風險管理的適當性、合法性和有效性；招投標資料依據的充分性和可靠性；招投標程序及其結果的真實性、合法性和公正性，以及工程發包的合法性和有效性等。

五、研究結論

公共工程是具有公眾所享有的社會屬性，基于公共工程招投標機會主義嚴重、問責需求強烈，對公共工程招投標進行審計監督必然成為其理性選擇。本文基于風險導向審計要求，分析了公共工程招投標常見的錯弊，針對性提出了分析性程序與實質性審計程序，以豐富公共工程招投標審計的理論探索。

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