新型農村社會養老保險基金監管問題研究

□文/李玉英 朱璐華

（河北聯合大學 河北·唐山）

2009年9月國務院發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），決定在全國10%的地區開展新型農村養老保險試點，預計到2020年將在全國普遍實行新型農村養老保險。據統計，截至2011年底，全國有2，273個縣實施了新農保，新農保參保人數達21，100.28萬人，新型農村社會養老保險基金收入1，070億元，比上年增長135.9%。其中，個人繳費415億元，比上年增長84%，基金支出588億元，比上年增長193.3%，基金累計結存1，199億元。在新農保試點地區，政府制定了相應措施來加強新農保監管。同時，在實際調研中發現，為了使新農保的各項管理規章制度得到有效執行，各試點縣均成立了新農保監督委員會，負責對新農保管理機構工作與各項管理規章制度執行情況進行監督。

一、新農保基金監管存在的問題

整體來看，目前新農保試點中的監管效果良好，但仍然存在以下問題：

1、新農保基金監管的法律體系不健全。目前的新農保基金監管并沒有完整、系統的法律體系作為支撐。在新農保的試點中執行的僅是部門規章或其他方面的制度規范，其權威性和穩定性較差，從而致使監管缺乏充足的法律依據，造成新農保基金的安全性受到威脅，將會影響新農保制度的健康發展。

2、以行政監督為核心，融“運動員”和“裁判員”為一身。新農保基金監管制度是以內部監督為約束，行政監督為核心，社會監督為補充的監督模式。這種過分依賴行政手段的監管方式，會由于政府失靈，從而造成行政監管的低效率。各級勞動保障部門既當“運動員”即基金營運，又當“裁判員”即行政監督，缺乏監督的制衡機制，是目前監管體制存在的最大弊端。新農保基金的內部審計監督工作沒有落到實處。雖然勞動保障部下發了《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險審計暫行規定》，但是由于受編制的限制，地市一級經辦機構基本上都沒有專職的內部審計機構，內部審計監督工作大都流于形式，沒有發揮出應有的作用。

3、新農保基金的社會監督透明度低。在政府主導的監管體制下，社會保障部門充當委托人、投資者和資產管理者，政企不分，政事不分，沒有透明的信息披露，缺乏市場監督。社會監督工作沒有正常開展。按照有關規定，各地人民政府都要成立社會保障基金監督委員會，健全社會保障監督體系，依法組織對社會保障政策執行情況和社會保障基金預決算、征繳、支付、調劑、投資運營、管理等情況實施監督。但實際上各地的監委會大都沒有正常開展活動。應該向社會披露的相關信息，沒有及時披露，無法接受社會監督。作為資產管理者的政府，應當對社保基金運營管理信息充分公開，通過相關規定確定信息公開制度，讓普通公民都對基金的使用以及運行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

4、新農保基金監督系統難以形成合力。行政部門的監督在一定程度上分散無序，不協調。新農保基金的行政監督涉及到多個部門，包括人力資源與社會保障部門、財政部門、審計部門、監察部門等，在基金監督上，缺乏明確分工，時有監督“缺位”、“越位”現象存在，出現監督不協調甚至不配合的現象。各部門從自身利益出發，出現重復檢查，缺乏有效溝通造成規章細則難以實施到位。缺乏獨立的新農保基金的監督機構，使得內部監督和社會監督的有效性降低。

5、尚未建立風險預警監督機制。風險預警監督是新農保基金監管工作的重要組成部分。由于農村人口的老齡化風險、通貨膨脹風險等因素會加大養老金支付風險，如何對未來基金的風險預警顯得尤為必要。但是，目前尚未建立一套監測新農保基金運作的風險預警監督指標體系，這也是監管機制中的薄弱環節。

二、完善新農保監管的措施

1、建立多層次的監督機制，實現有效的多方協同監管。政府作為公共權力的代表，具有對新農保基金管理進行監督的職責。理順新農保基金管理體系，理順基金管理各主體的關系，并明確各主體在行政事務性管理和運營業務性管理事項中的職權劃分。人力資源與社會保障部門作為具體執行監管職能的政府機構，應對各級代理人的行為進行監管，控制逆向選擇和道德風險的產生，以確保基金的安全。

2、中介服務機構的監督。新農保基金中介服務機構是指為新農保基金管理提供服務的投資顧問公司、精算咨詢公司、律師事務所、會計師事務所等專業機構，它們的主要職責就是對新農保基金管理機構的行為進行合法、合規檢查。國際經驗顯示，依靠審計、會計、精算和信用評級機構等新農保基金中介服務機構及時而客觀地提供有關資料，監管機構和參保農民就能比較全面地了解基金的運營情況，并及時采取相應的措施，從而有效防范新農保基金運營過程中的道德風險。在我國，審計、會計、精算和信用評級機構等新農保基金中介服務機構是新農保基金監管體系不可或缺的組成部分，它們是進行非政府監管的主體力量。

3、建立監督檢查聯席會議機制和公示舉報制度。由監察部門牽頭，縣人力資源與社會保障部門、財政、審計等各職能部門召開監督檢查聯席會議制度，并形成長期運行機制，定期交流情況，分析問題，幫助基層及業務部門堵塞管理漏洞，建章立制，嚴肅查處違反制度規定的突出問題。各級新農保機構設立投訴、舉報電話并予以公布，接受群眾監督；對群眾投訴、舉報內容進行了詳細記錄備案，做到及時調查核實并給予盡快答復。同時，對享受待遇人員的生存情況進行跟蹤，杜絕養老金虛領、冒領情況的發生。

4、加強立法，為控制委托-代理風險提供法律保障。目前，我國針對新農保的制度規范性文件只有國務院頒布的《指導意見》及各試點地方政府制定的相應實施辦法。而《指導意見》對新農保基金的監管只是作了原則性規定，地方政府制定的實施辦法多注重操作性的規定，對監管的規定也十分模糊，新農保基金的監管基本還處于無法可依的狀態。因此，有必要建立完善的農村社會養老保險基金監管法律體系，可以以《社會保險法》為基礎，加快《農村社會養老保險基金監督管理條例》的立法步伐，并制定相關的行政法規和部門規章，構建完善的新農保基金的監管法律體系，從而建立規范的新農保基金監管的法律制度，明確基金監管機構的法律地位和監管職責，確保基金管理運營過程中的安全。

5、建立嚴格的信息披露制度，提高新農保基金管理透明度。嚴格的信息披露制度將使基金管理中各級委托人和受托人等獲得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯誤信息而導致的風險和損失。為提高新農保基金管理透明度，應建立嚴格的新農保基金管理信息披露制度。第一，農村社會養老保險經辦機構、托管機構定期向有關監管部門報告農村社會養老保險基金管理情況，披露有關信息，并保證信息的真實性、完整性，使監管者可以隨時了解整個基金收支運行情況。農民也可以借助網絡，方便快捷地獲取個人信息及相關信息；第二，新農保基金運營機構作為經營權的代理人，必須及時向參保農民、委托機構披露有關基金投資運營的成本、效益及其他重大事項。通過信息披露，將新農保基金管理運營置于監管機構和基金持有人的雙重監督之下，從而有效防止各級代理人違規操作，損害基金持有人利益。

［1］張茜.新型農村社會養老保險基金管理模式探究［J］.經濟研究導刊，2011.5.

［2］劉瑞蓮.加強新型農村社會養老保險基金監管的必要性和對策分析［J］.科技情報開發與經濟，2009.29.

［3］程淑君，張茜.完善新農保基金監管體系的設想［J］.經濟研究導刊，2011.26.

［4］湯曉陽.新農保基金的管理與運作問題探討［J］.四川大學學報（哲學社會科學版），2010.