農(nóng)民土地置換落戶城鎮(zhèn)戶籍意向調(diào)查分析

□文/徐紅梅 薛 明 賀艷芬

（西安建筑科技大學(xué) 陜西·西安）

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐不斷加快，各地紛紛在不同程度上提出了加快本地城鎮(zhèn)化，通過各種途徑將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的政策，其中一個主要的政策就是通過農(nóng)民土地置換城市戶籍推進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程。陜西省在“十二五”期間也提出要通過土地置換落戶城鎮(zhèn)的途徑將600萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦恼摺３擎?zhèn)化發(fā)展固然是我國未來生活發(fā)展的大勢所趨，但是農(nóng)民市民化并不是將農(nóng)民身份變?yōu)槭忻褚患唵蔚氖虑椋枰T多綜合性的配套條件。城鎮(zhèn)化將農(nóng)民變?yōu)槭忻竦哪康牟皇呛唵蔚靥岣呶覈擎?zhèn)化率，更主要的是通過農(nóng)民市民化進(jìn)程提高農(nóng)民生活水平，幫助農(nóng)民致富，縮小城鄉(xiāng)差距。但是，目前在一些地方通過農(nóng)民土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策實施過程當(dāng)中，出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的現(xiàn)象，給予農(nóng)民的補(bǔ)償金不但很低，而且農(nóng)民進(jìn)城后包括就業(yè)、社會保障、子女就業(yè)、保障房等一系列配套沒有落實，使進(jìn)城農(nóng)民生活陷于困境，生活成本大大增加。土地的喪失使得農(nóng)民缺失長期以來賴以維系的生活資料，生活沒有保障，容易引發(fā)極端的社會矛盾，尤其是在強(qiáng)制推行土地置換的地區(qū)，上訪人數(shù)不斷增加，成為社會矛盾集中所在。鑒于農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要角色和作用，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能不考慮農(nóng)民的利益和訴求，應(yīng)當(dāng)了解農(nóng)民對于土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策的意向、態(tài)度和需求，有助于明確城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的實際需求，有助于在置換過程中制定出切合農(nóng)民實際的政策法規(guī)，維護(hù)好農(nóng)民這一主體的根本利益，而不是通過土地置換再一次損害和剝奪農(nóng)民權(quán)益，這對于通過城鎮(zhèn)化途徑提高農(nóng)民生活水平、對于穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展工作意義重大。

本次調(diào)查以地處中西部的陜西關(guān)中地區(qū)為例，針對關(guān)中咸陽、寶雞、渭南、銅川等地區(qū)的農(nóng)民及在關(guān)中城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村流動人口，就他們對土地置換落戶城鎮(zhèn)政策的意愿、置換態(tài)度、補(bǔ)償方式、置換需求等問題進(jìn)行問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放問卷250份，回收有效問卷247份，有效率為98.8%。

一、關(guān)于農(nóng)民對土地置換落戶城鎮(zhèn)政策的了解

在關(guān)于“是否知道政府目前出臺了可用自家土地?fù)Q城鎮(zhèn)戶籍這一政策”的調(diào)查上，調(diào)查結(jié)果顯示聽說過這一政策的占63%，不知道這一政策的占20%，知道這一政策的占17%。說明目前政府已經(jīng)下力氣在相關(guān)政策方面進(jìn)行宣傳，使得大部分農(nóng)民都知道這一政策。但調(diào)查結(jié)果顯示許多農(nóng)民只是知道，但并不是很了解，說明政策宣傳還不夠深入人心，政府對于該政策的解釋和與農(nóng)民的溝通是不夠的，許多農(nóng)民只是膚淺地知道，還有20%的農(nóng)民根本沒聽說過這個政策。

對于一項涉及到群眾根本利益的政策的實施，必須需要在政策實施之前對群眾進(jìn)行足夠充分的宣傳和溝通，打消群眾對于政策實施的種種顧慮和疑惑，使得群眾非常愿意遵行相關(guān)政策。在土地征用方面，各地政府應(yīng)當(dāng)堅持農(nóng)民自愿、過程公開的原則，充分保障農(nóng)民的意愿和知情權(quán)，避免由于“征地土地糾紛”引起的農(nóng)民群體性事件，保證土地置換始終在一個和諧穩(wěn)定的環(huán)境中進(jìn)行，決不能在群眾對政策一知半解、疑慮重重的時候?qū)嵤┩恋卣撸@必將傷害群眾利益。

二、農(nóng)民對土地置換城鎮(zhèn)戶籍態(tài)度調(diào)查

（一）是否支持自己用自家土地?fù)Q城鎮(zhèn)戶籍。調(diào)查顯示63%的農(nóng)民不支持這一政策，支持這一政策的只占到37%。這一數(shù)據(jù)非常重要，說明目前由于條件還不成熟，大部分農(nóng)民對于土地置換城鎮(zhèn)戶籍這一政策是不支持的，這是政府在執(zhí)行有關(guān)政策時需要考慮的民意。

（二）農(nóng)民不支持土地置換落戶城鎮(zhèn)政策的原因。63%的農(nóng)民不支持土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策，調(diào)查顯示主要有以下幾方面原因：

1、農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后的就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會保障沒有辦法落實，認(rèn)同這個選項的占67.9%。可見，大部分農(nóng)民不是不想進(jìn)城，而是擔(dān)心進(jìn)城之后的生活沒有保障。這些數(shù)據(jù)說明了以就業(yè)、醫(yī)療、住房為主的一系列社會保障，是農(nóng)民首要擔(dān)心的問題，也因此才不肯輕易放棄土地，依然采取著保守的方式，把土地當(dāng)作是自己生活的保障和來源。

2、農(nóng)民認(rèn)為土地補(bǔ)償金的數(shù)量太低，無法接受，認(rèn)同這個選項的占62.6%。這說明對于那些愿意離開土地的農(nóng)民，只要土地補(bǔ)償金合理，他們是愿意進(jìn)城的。但是目前存在的普遍情況是土地補(bǔ)償金偏低，以陜西為例，目前農(nóng)民土地置換城鎮(zhèn)戶籍的補(bǔ)償政策是對自愿退出承包地的農(nóng)戶給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)年收回當(dāng)年農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用加農(nóng)業(yè)直補(bǔ)，平均值以10年計算。對退出宅基地（含地上附屬物等）每畝補(bǔ)助價格，關(guān)中地區(qū)為14～16萬元。關(guān)中小麥產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)加上農(nóng)業(yè)直補(bǔ)，以平均一畝地一年1，000元的收益計算，十年1萬元，人均1畝多地，一對夫婦帶上老人孩子只有七八萬左右。宅基地按平均四分面積計算，每戶農(nóng)民得到的補(bǔ)償金只有不到七萬元，這樣最后農(nóng)民失去土地得到的補(bǔ)償每戶只有十幾萬元，有的還拿不到這這么多。這些補(bǔ)償金難以應(yīng)付農(nóng)民進(jìn)城后的基本生活需要，使得許多農(nóng)民往往因征地而至貧。更有甚者，一些地區(qū)以極低的價格從農(nóng)民手中拿到地之后，轉(zhuǎn)手進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，高價賣地，大肆圈地，極大地傷害了農(nóng)民的利益，成為許多農(nóng)民不愿配合土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策的原因。

在對農(nóng)民退出土地進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，必須考慮到農(nóng)民進(jìn)城后的各項生活成本以及可能會遇到的各種風(fēng)險。對承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，在對農(nóng)民土地補(bǔ)償時應(yīng)當(dāng)提高現(xiàn)有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善補(bǔ)償方式，拓展補(bǔ)償方式，實現(xiàn)補(bǔ)償方式的多元化，才能真正使得農(nóng)民土地置換工作得以穩(wěn)妥推進(jìn)。

3、農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后的高物價，認(rèn)同這個選項的占50.0%。可見，目前農(nóng)民不愿失去土地進(jìn)城的最大顧慮還在于對于城市高生活成本的擔(dān)心。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度要提升，首先要通過土地給予農(nóng)民足夠補(bǔ)償，打消他們進(jìn)城生活的顧慮。

4、農(nóng)民認(rèn)為土地是他們的命根子，是生活保障，不能失去，認(rèn)同這個選項的占60.9%。這個數(shù)據(jù)顯示，受五千年農(nóng)耕文化的影響，土地對于農(nóng)民具有高度重要性，農(nóng)民對土地懷有深厚的感情，既是生存所系，又是情感依賴。鑒于土地在農(nóng)民生活中的重要性，地方政府在推行土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策中，決不能強(qiáng)制推行，一定要遵從農(nóng)民自愿的原則，決不能大搞行政推動，使得農(nóng)民被城鎮(zhèn)化，傷害農(nóng)民感情，由此引發(fā)尖銳的社會矛盾和沖突。

（三）支持政府政策的農(nóng)民想進(jìn)城的原因。調(diào)查顯示，有37%的調(diào)查對象選擇了愿意通過自家的土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策。關(guān)于這部分農(nóng)民同意原因的調(diào)查中，77.2%的選項集中在因為長年在城鎮(zhèn)打工，已經(jīng)獲得了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，孩子老人都接到城里生活，自己可以在城鎮(zhèn)生活下去。說明那些打工條件較好的農(nóng)村務(wù)工人員是目前這一政策的主要支持者。可見，土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策在農(nóng)民獲得了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后，自然會自愿選擇全家進(jìn)城，并不會因此產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會矛盾，這是目前比較理想的農(nóng)民市民化模式。因此，城鎮(zhèn)化最重要的是發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，給進(jìn)城農(nóng)民提供足夠多的工作崗位，農(nóng)民收入提高了，把家人接到城鎮(zhèn)生活，自然就不會過多依賴土地，使得城鎮(zhèn)化得以快速發(fā)展。

另一部分選擇同意的原因是這部分農(nóng)民希望得到城鎮(zhèn)戶籍，選擇這個選項占的比重也很大，占77.2%。說明目前城鄉(xiāng)二元分割經(jīng)濟(jì)造成了城鄉(xiāng)在戶籍方面的不平等，對于那些已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民造成諸多生活就業(yè)的困難，那些長期在城鎮(zhèn)打工的人期盼著得到城鎮(zhèn)戶籍，使自己在許多方面可以得到與市民一樣的待遇。

46.7%的選項集中在因為農(nóng)村收入過低，希望借助進(jìn)城提高自己的收入水平。可見，目前大部分農(nóng)民內(nèi)心還是支持這一個政策的，但是關(guān)鍵是需要能夠通過城鎮(zhèn)化發(fā)展幫助農(nóng)民致富。

39.1%的選項集中在城鎮(zhèn)中有親戚朋友可以幫助自己。這一數(shù)據(jù)說明農(nóng)民目前融入城市存在許多困難，而自己在城里有親戚朋友幫忙，就成為自己能夠進(jìn)城的寶貴支持。目前，愿意通過土地置換城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民大多是可以通過城里親戚朋友幫助在城里落戶的。這一點(diǎn)也說明目前在幫助農(nóng)民融入城市方面，政府層面的支持力度是不夠的，農(nóng)民需要借助自己的人脈關(guān)系才可以在城市落戶。但并不是每個農(nóng)民都有城鎮(zhèn)的人脈關(guān)系，對那些在城鎮(zhèn)沒有人脈關(guān)系的農(nóng)民而言，他們就不敢輕易地放棄土地，這也使得目前的土地置換城鎮(zhèn)戶籍的工作更不能一蹴而就地推動，需要循序漸進(jìn)地推進(jìn)，需要在消除農(nóng)民的顧慮中推進(jìn)。

三、農(nóng)民對置換金額及補(bǔ)償方式的調(diào)查

（一）有關(guān)土地補(bǔ)償金補(bǔ)償內(nèi)容的調(diào)查。調(diào)查顯示，在該問題上大部分調(diào)查對象認(rèn)為土地補(bǔ)償金至少要包含進(jìn)城后的醫(yī)療、養(yǎng)老社會保險及子女教育費(fèi)用，認(rèn)同這個選項的占88.9%。二是應(yīng)當(dāng)包含可以在城鎮(zhèn)購買保障房的費(fèi)用，認(rèn)同這個選項的占75.6%。三是應(yīng)當(dāng)包含參加就業(yè)培訓(xùn)的費(fèi)用，認(rèn)同這個選項的占54.7%。四是應(yīng)當(dāng)包含在城鎮(zhèn)2～3年的生活費(fèi)用，認(rèn)同這個選項的占34.4%。這些數(shù)據(jù)說明了，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等一系列社會保障，依然是農(nóng)民進(jìn)入城市后首先擔(dān)心的問題，他們希望土地補(bǔ)償金的補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含他們進(jìn)城后的基本生活保障。保障性住房和就業(yè)培訓(xùn)也成為了農(nóng)民進(jìn)城后關(guān)心的重要問題，他們認(rèn)為有了保障房和就業(yè)培訓(xùn)，他們才能在城市中“住得起，穩(wěn)得住”。因此，政府推行土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策必須在上述幾方面解決農(nóng)民的后顧之憂。

（二）現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否能保障在農(nóng)民進(jìn)城后的基本生活需要？調(diào)查顯示，92%的農(nóng)民認(rèn)為目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不能夠保障進(jìn)城后的生活。說明絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為順利推進(jìn)土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策，有必要提高當(dāng)前的土地補(bǔ)償金額度，以保障農(nóng)民的基本權(quán)益。以陜西關(guān)中一家不到20萬元的補(bǔ)償金為例，進(jìn)城后在住房上的開支很快就會將這些費(fèi)用耗盡，如果再不能有滿意的工作和收入，城市高昂的生活費(fèi)用，使得農(nóng)民進(jìn)城后的生活很快就會陷入捉襟見肘的境地。

四、農(nóng)民對置換方式選擇的意向調(diào)查

（一）對置換方式選擇的意向。調(diào)查顯示農(nóng)民最傾向的置換方式是尊重村民的意愿，占59%。其次是有足夠長的過渡期，使農(nóng)民可以接受，這個占39%。而可以忍受強(qiáng)制置換的農(nóng)民只占到2%。這些數(shù)據(jù)說明農(nóng)民希望置換是以自愿為前提，如果有一個使他們可以接受的過渡期，他們也會傾向于置換的。這就說明，在置換過程中，政策執(zhí)行者要采取循序漸進(jìn)的方法，尊重農(nóng)民的意愿，這是大前提。

（二）如果發(fā)生強(qiáng)制置換事件，農(nóng)民的反應(yīng)。對于該選項，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了強(qiáng)制置換，65%農(nóng)民大多數(shù)會選擇堅決反對，保護(hù)自己的土地。隨大流的只占到25%。甚至還有10%的選項是一部分農(nóng)民會選擇不惜一切，甚至采取極端方式保護(hù)自己的土地。因此，上述問題如果處理不當(dāng)，會引發(fā)尖銳的社會沖突和風(fēng)險，這將不利于和諧社會的構(gòu)建，政府部門在實施該政策的時候需要結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕姷膶嶋H訴求慎重考慮實施的具體方案。

總之，鑒于土地在農(nóng)民生活中的重要作用，各級政府在實施土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策時，首先需要對農(nóng)民土地置換設(shè)置合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民在土地上的收益可以得到合理的補(bǔ)償，可以足夠保障其在城鎮(zhèn)生活的需要，決不能因為城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)民的利益再一次受到損害；其次，城鎮(zhèn)需要在第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展中創(chuàng)造足夠多的就業(yè)崗位，解決進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)問題；再次，城鎮(zhèn)需要解決落戶農(nóng)民低保、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題；最后，城鎮(zhèn)需要解決眾多農(nóng)民進(jìn)城的住房需要、解決農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生的子女上學(xué)、醫(yī)療、交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)問題。如果上述問題不解決，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)會產(chǎn)生許多社會隱患。只有認(rèn)真解決上述問題，才能有效穩(wěn)妥地推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，才能為即將到來的中國城鎮(zhèn)化高峰打好扎實的基礎(chǔ)。

［1］陳威.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的相關(guān)問題［J］.重慶工學(xué)院學(xué)報，2009.8.

［2］陶然.戶籍改革不能侵犯農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)［N］.第一財經(jīng)日報，2010.9.6.

［3］騰亞為.戶籍改革中農(nóng)村土地推出補(bǔ)償機(jī)制研究［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2011.4.